中國的預算會計制度基本是在20世紀50年代初沿襲前蘇聯(lián)預算會計體系基礎(chǔ)上經(jīng)過幾次改革而成。現(xiàn)行的預算會計制度是1997年頒布、1998年執(zhí)行的。其基本特征是以分散的預算資金為核算對象，以收付實現(xiàn)制為會計基礎(chǔ)，以預算資金支出運動為核算重點，會計主體與報告主體合而為一。隨肴財政管理改革的深化，尤其是財政資金管理方式由分散向集中轉(zhuǎn)變，即國庫集中支付制度的實行，使得現(xiàn)行預算會計制度無論從體系還是內(nèi)容，都己滿足不了國庫集中支付制度所引起的財政資金運動變化的核算要求。因此，必須改革現(xiàn)行預算會計制度，為完整地核算、反映國庫集中支付制度下財政資金的運動過程及其結(jié)果提供必要的制度保障。
一、正確認識預算會計的基礎(chǔ)作用
在中國，預算會計理論研究一直滯后于企業(yè)會計。財政部門不重視預算會計工作，不少預算會計人員也對自己的崗位和職責沒有正確的認識和理解，以致中國預算會計理論體系研究發(fā)展緩慢。過去，對預算會計的概念，一般認為預算會計是核算、反映和監(jiān)督國家預算執(zhí)行的會讓具有廣泛性、統(tǒng)一性，只核算收支余超，不核算成本費用等特點。近年來，隨著財經(jīng)體制的改革，特別是實行部門預算，建立政府采購、國庫集中支付制度和國庫單一賬戶制度等預算管理體制的改革，這些改革措施引起政府財務活動和預算管理的重大變革，勢必影響政府會計與財務報告的內(nèi)容和方法。但預算會計制度并未因此進行相應的改革，會計制度滯后于會計實務的情況越來越突出.筆者認為，預算會計體系要想得到根本性的變革和發(fā)展，社會各界，尤其是財政部門，必須改變對預算會計的看法，高度重視對預算會計職能、任務、地位、作用的研究，從多方面去認識預算會計是國家財經(jīng)管理的重要基礎(chǔ)工作。首先，預算會計核算體系是遍及全國各地區(qū)、各部門的信息系統(tǒng)，提供有關(guān)預算收支數(shù)字和情況分析，是各部門正確決策的重要依據(jù)。其次，預算會計是建立預算約束機制的基礎(chǔ)。而建立預算約束是為實踐證明行之有效的各地區(qū)各單位自我約束機制，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的重要措施。再次，國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控的諸多杠桿中，這些財政杠桿(包括稅收、投資、補貼等)的運用，都離不開預算會計提供的信息。因為預算會計是財政收支的總閘門和總賬房，所有的收支，都要通過預算會計來核算。最后，預算會計是財政增收節(jié)支，平衡預算，控制借債、壓縮赤字等艱巨任務的承擔者和執(zhí)行者。財政在支持改革開放和社會主義建設(shè)中，需要大量資金，資金的供需矛盾是長期存在的.為此，不論是組織財政收入，還是加強支出管理，都要依靠預算會計去做具體工作。因此，預算會計是以預算管理為中心的宏觀管理信息系統(tǒng)和管理手段，是核算、反映和監(jiān)督中央與地方各級預算以及事業(yè)行政單位收支預算執(zhí)行情況的會讓是中國兩大會計體系之一。
二、預算會計制度改革應適應國庫集中支付制度改革的需要
預算管理體制是財政管理體制的重要組成部分，它是一個國家在中央政府和地方政府以及地方各級財政之間，劃分預算收支范圍和預算管理職責與權(quán)限的一項根本制度.由于政府預算是國家的基本財政計劃，中央與地方各級政府之間預算收支范圍和管理權(quán)限的劃分，對國家財政以至整個國民經(jīng)濟有著重要影響，因此，預算管理體制是財政管理體制的主導環(huán)節(jié)，占有重要地位。然而，預算會計是政府預算與政府會計的有機結(jié)合，很大程度上是為預算管理服務的，為國家實行預算管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、參考資料以及相關(guān)的會計信息.因此，預算會計制度改革必須適應加強財政預算管理的需要，國家預算管理體制的改革必須相應帶動預算會計制度的改革，才能與之相適應。為建立與社會主義市場經(jīng)擠體制相適應的財政體制，在1994年“分稅制”財政體制改革取得巨大成功的基礎(chǔ)上，近年來相繼進行了財政支出預算管理制度方面的改革，從1999年開始實行部門預算改革，使預算編制細化、公開、透明，同時實行綜合預算，建立國庫單一賬戶制度，建立政府采購制度等等。在這些改革的背景條件下如何才能更好地評價預算編制和執(zhí)行效果，應是目前中國預算會計制度改革的主要目標。同時，正由于預算會計是預算管理的荃礎(chǔ)，在推進預算管理和政府會計改革方面，國外大多數(shù)國家的實踐是先從政府會計改革入手，經(jīng)過幾年的運行以后，才開始實施預算管理改革。因此，預算會計制度的改革，尤其是理論研究應具有一定的前瞻性，才能適應現(xiàn)階段中國預算管理體制不斷改革的需要，及時跟上預算管理體制改革的步伐，避免或減少出現(xiàn)預算會計制度與預算管理體制改革脫節(jié)、預算會計改革滯后、出現(xiàn)預算會計核算規(guī)范真空的局面。
三、確立預算會計的管理內(nèi)容
新的支出預算管理制度建立后，財政總預算會計監(jiān)控的范圍將拓寬，逐步向單位預算會計延伸，原來只有單位預算會計才能提供的信息現(xiàn)在總預算會計就能提供。因此，核算的細化和對財政支出和資金的全過程監(jiān)控是財政總預算會計的趨勢和重點.為了適應財政管理體制改革的基本需要，現(xiàn)在分散支付形成的會計制度體系，必須按照集中支付模式加以改變。理所當然，實行以集中為主的政府采購后，大部分貨款直接由財政部門向供貨商撥付，支出的決算就不再需要層層上報，財政總會計就可按支出數(shù)直接辦理決算?？紤]到在實行政府采購制度后的一段時間內(nèi)，各單位還有一部分支出仍由本單位辦理(如琴星支出)，因此行政事業(yè)單位的會計制度在暫不改變現(xiàn)行的核算方式的前提下，要明確允許直接支付方式并規(guī)范核算的具體方法。采購品使用者應根據(jù)財政部門提供的付款憑證進行資金核算，根據(jù)采購品入庫情況入賬。在編報會計報表時既要提供資金的收支情況，還要提供采購品的到位情況，從資金和實物兩個方面申報，并與采購部門的結(jié)果核對。財政部門內(nèi)的總預算會計賬戶也要作相應的調(diào)整，即要設(shè)計一個專門的明細賬或開設(shè)一個專門的賬戶，用于核算各部門、各單位經(jīng)核準用于政府采購的支出預算.另外，在預算資金支付制度改革的基礎(chǔ)上應設(shè)計新的支付憑證，增加“撥付所屬資金”會計科目，進行以撥作支核算.對招標采購過程中發(fā)生的標書制作費、招標代理費或手續(xù)費等以“政府采購成本”會計科目在預算會計中加以核算和反映。
四、預算會計制度應與國際政府會計通行的做法相銜接
會計作為一種“國際通用的商業(yè)語言”，隨著經(jīng)濟國際化和全球市場化的發(fā)展，會計標準的國際化已成為一種趨勢。這種趨勢不僅反映在企業(yè)會計標準方面，也波及到政府及非盈利組織會計方面。尤其是中國加入襯TO后，中國政府在國際資本市場的融資行為越來越多，債權(quán)人越來越關(guān)注中國政府的財務狀況和償債能力。鑒于中國的政府會計在采用的核算基礎(chǔ)和確認標準方面與國際會計標準缺乏可比性，政府會計信息的外部使用者對中國政府財務信息的質(zhì)
t提出質(zhì)疑。從國際經(jīng)驗看，政府財務報告是一種全面、系統(tǒng)地反映政府財務狀況的報告方式，也是披尾政府會計綜合信息的一種規(guī)范化途徑。
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國現(xiàn)有的政府預、決算報告制度遠不能完全滿足各方面使用者的需要，建立更加全面、與國際接軌的政府財務報告制度，應是中國政府預算會計制度改革的一個基本方向。因此，中國預算會計的改革應盡t與國外政府會計通行做法相銜接，增強中國政府會計與財務報告的國際協(xié)調(diào)與可比性.
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