2008年8月,在經(jīng)過多年的調(diào)查研究、組織試點和擬制草案后,《武警部隊資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合辦法(試行)》終于正式頒布。武警部隊資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的辦法是新形勢下部隊貫徹落實軍委決策指示,加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)管理,提高經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)使用效益的一項重要舉措,是武警部隊資產(chǎn)管理的一項重大改革?！段渚筷犢Y產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合辦法(試行)》的出臺,武警部隊各級都給予了高度的重視和期望,總部于9月召開了武警部隊資產(chǎn)管理工作會議,組織相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn),專門研究新辦法下資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)工作問題。但是,武警部隊資產(chǎn)管理和預(yù)算管理這兩個各存問題的工作結(jié)合在一起后,能否發(fā)揮出其應(yīng)有的作用,一改過去資產(chǎn)管理工作的棘手現(xiàn)象,還有待做進(jìn)一步的分析研究,提出應(yīng)對之道。
對軍隊和武警部隊資產(chǎn)管理工作中存在的問題,近年來有不少人論及,在軍隊和武警部隊實施資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的辦法之前,普遍是涉及轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)意識、完善管理機(jī)制、規(guī)范管理制度、加強(qiáng)資產(chǎn)管理隊伍建設(shè)、對資產(chǎn)進(jìn)行全程跟蹤管理等方面的對策性研究,也有少數(shù)提出了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的前瞻性研究,但沒有觸及完善預(yù)算管理工作。之后,一些軍隊專家學(xué)者從充分肯定資產(chǎn)預(yù)算管理改革的角度出發(fā),提出了具體的實施辦法,只是用很少的篇幅提及要規(guī)范預(yù)算管理機(jī)制,并沒有將其擺在一定的高度上進(jìn)行論述。本文擬從一個全新的視角,即若不進(jìn)一步完善當(dāng)前部隊預(yù)算管理機(jī)制,推進(jìn)資產(chǎn)預(yù)算管理改革將成為無本之末,改革終將成為一個口號,提出在解決預(yù)算原有問題的基礎(chǔ)上,建立科學(xué)合理的資產(chǎn)預(yù)算管理機(jī)制勢在必行。
一、武警部隊資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合辦法的實質(zhì)性突破
(一)明確了資產(chǎn)管理的主體
在目前武警部隊資產(chǎn)管理體制下,部隊資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的職能分散于部隊各級、各事業(yè)部門,它們都是部隊資產(chǎn)管理的主體,都可以行使部隊國有資產(chǎn)所有者的權(quán)能,實際上造成了部隊國有資產(chǎn)所有者主體的多元化。而部隊各級、各部門,又都只能從各自的職權(quán)范圍出發(fā),管理部隊資產(chǎn)運(yùn)行過程的某一階段或局部,缺少真正從頭到尾全面負(fù)責(zé)部隊資產(chǎn)管理的專職化部門,這就導(dǎo)致了部隊資產(chǎn)管理所有權(quán)主體的“缺位”,所有權(quán)主體不明確,就造成了產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊,從而導(dǎo)致部隊國有資產(chǎn)管理無人負(fù)責(zé),家底不清、管理混亂,資產(chǎn)流失和浪費(fèi)。武警部隊資產(chǎn)預(yù)算管理改革針對現(xiàn)行資產(chǎn)管理體制存在的根本缺陷,明確提出,建立新型的資產(chǎn)管理機(jī)制,推行“資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合”和“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的相統(tǒng)一”,實現(xiàn)資產(chǎn)的預(yù)算全過程管理,匡正了原有管理體制中的“分離”。所有者的管理監(jiān)督職責(zé),明確落實到各級各單位的財務(wù)部門。他們對應(yīng)于所監(jiān)管的那部分國有資產(chǎn),是唯一的出資人,并且享有對國有資產(chǎn)占有使用者的監(jiān)督管理權(quán)力。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體明確,部隊國有資產(chǎn)所有者終將“到位”。
(二)提高了資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)的保障效能
在傳統(tǒng)管理體制下,武警部隊資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理實際上是一種“誰購建、誰使用、誰所有”的、資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)不分的、單位和部門所有、條塊分割的體制。資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)不分導(dǎo)致的單位和部門所有,必然造成各單位、各部門從局部利益出發(fā),在資產(chǎn)建設(shè)上不考慮實際需要,不注重內(nèi)部挖潛,一味追求“大而全”、“小而全”,盲目攀比,重復(fù)建設(shè),閑置浪費(fèi)加劇了部隊資產(chǎn)的供需矛盾,影響了資產(chǎn)的合理配置。同時,由于單位和部門所有帶來的利益剛性化,使各單位在資產(chǎn)的配置和占有使用上只能進(jìn)、不能出,只能增加、不能減少,寧可閑置、不愿轉(zhuǎn)讓,造成資產(chǎn)存量的凝固化,阻礙了資產(chǎn)的合理流動和調(diào)劑余缺,影響了資產(chǎn)的合理、有效使用。武警部隊資產(chǎn)預(yù)算管理改革的實質(zhì),就是部隊資產(chǎn)的優(yōu)化配置。這種優(yōu)化配置,不僅僅是一個對國有資產(chǎn)存在空間重新布局的過程,也不僅僅是一個對國有資產(chǎn)投入方向重新定位的過程,而且更重要的是,這是一個涉及到方方面面、上下左右經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整過程,就是要強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮預(yù)算的調(diào)控作用,要靠預(yù)算優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、調(diào)整經(jīng)費(fèi)投向,要正確處理單位和部門之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,為國有資產(chǎn)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整,為資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,創(chuàng)造現(xiàn)實可能性。
二、武警部隊預(yù)算管理現(xiàn)存問題對資產(chǎn)預(yù)算管理改革的影響分析 (一) 預(yù)算編制中問題造成的影響
自武警部隊采用零基預(yù)算編制方法以來,克服了原來基數(shù)預(yù)算法的不少缺陷,但我們也看到零基預(yù)算并非萬能,它自身也存在著固有的不足,加上其他一些主觀因素,預(yù)算編制在經(jīng)過改革后主要存在著兩個問題:
一是計劃和預(yù)算相脫節(jié)。零基預(yù)算追求的是某一預(yù)算年度內(nèi)資金使用效益的最大化,而部隊的中長期目標(biāo)需要有跨越多個年度的預(yù)算預(yù)以配合,如果年度預(yù)算脫離對部隊自身和所處環(huán)境的長遠(yuǎn)預(yù)測分析,單純的年度預(yù)算就會缺乏前瞻性、連貫性和預(yù)見性,就會與中長期計劃相脫節(jié)。二是不能真正做到從“零”開始。零基預(yù)算的推行是建立在大量資料及信息的搜集、篩選、分析和測算等工作的基礎(chǔ)之上的,并且零基預(yù)算要求提前一年編制預(yù)算,即使有編制預(yù)算的專家型人才,也難以無一遺漏地預(yù)見各項事業(yè)任務(wù)。面對這種情況,不少財務(wù)人員或是能力不夠或是圖省事,在編制預(yù)算時都會借鑒以往年度的預(yù)算,有的甚至就是在本年度預(yù)算的基礎(chǔ)上稍作修改即當(dāng)作下一年度的預(yù)算,導(dǎo)致零基預(yù)算有名無實。
在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的體制下,上述兩個問題的存在將會導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低下,配置結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題。預(yù)算與中長期計劃相脫節(jié),勢必會導(dǎo)致相當(dāng)一部分有利用價值的資產(chǎn)不適應(yīng)即期事業(yè)任務(wù)需要,從而長期處于閑置狀態(tài);不能真正做到從“零”開始,就無法了解各單位資產(chǎn)存量的實際情況,無法在各事業(yè)部門之間進(jìn)行資產(chǎn)的調(diào)劑,重復(fù)建設(shè)也就無從遏制。
(二) 預(yù)算執(zhí)行中問題造成的影響
預(yù)算執(zhí)行中的主要問題就是預(yù)算執(zhí)行與編制相分離的現(xiàn)象普遍存在執(zhí)行不按預(yù)算進(jìn)行,使預(yù)算在執(zhí)行中架空是長久以來預(yù)算編制與執(zhí)行的矛盾所在,零基預(yù)算在實施中將批準(zhǔn)預(yù)算的級別提高一級,即本級單位部門預(yù)算由單位黨委審批,下級單位預(yù)算由上級黨委審批,這樣雖較好的防止了實施過程中的預(yù)算與執(zhí)行脫節(jié)的問題,但是總部一級的單位預(yù)算的審批權(quán)限仍集中于本級黨委手中,這就為總部本級預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)留下了伏筆。另外,對預(yù)算編制與執(zhí)行之間關(guān)系尚未以立法形式明確出來,對不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,變通執(zhí)行預(yù)算的行為也沒有追究責(zé)任的法律依據(jù),這在一定程度上縱容了執(zhí)行不按預(yù)算進(jìn)行的錯誤做法。顯而易見,如果執(zhí)行不按預(yù)算進(jìn)行,預(yù)算就失去了其應(yīng)有的嚴(yán)肅性、權(quán)威性,形同虛設(shè)。如此一來,更談不上采用資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的辦法來規(guī)范資產(chǎn)管理工作了。
三、規(guī)范武警部隊資產(chǎn)預(yù)算的幾點建議
上述分析表明,部隊預(yù)算管理中存在的問題,降低了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合制度的運(yùn)行效率。因此,要想用預(yù)算管理資產(chǎn),真正落實“經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、資金”三位一體的管理要求,提高資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)的綜合使用效益,就必須在解決預(yù)算原有問題的基礎(chǔ)上,建立科學(xué)合理的資產(chǎn)預(yù)算管理機(jī)制。
(一)嚴(yán)把預(yù)算編制關(guān)。事業(yè)部門在編制資產(chǎn)預(yù)算前,要認(rèn)真統(tǒng)計分析存量資產(chǎn)的數(shù)量質(zhì)量、價值及其分布情況,形成資產(chǎn)統(tǒng)計報告。同時,要根據(jù)經(jīng)費(fèi)總量、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、存量資產(chǎn)狀況、資產(chǎn)報廢計劃及年度事業(yè)任務(wù)安排情況。提出資產(chǎn)采購計劃、編制分項經(jīng)費(fèi)預(yù)算,其中直接支出明細(xì)預(yù)算中形成的資產(chǎn)要反映清楚。財務(wù)部門依據(jù)資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)指標(biāo)及任務(wù)安排情況實施嚴(yán)格的審核,提出審核意見,確保資產(chǎn)預(yù)算安排符合規(guī)定要求。
(二)嚴(yán)把預(yù)算決策關(guān)。財務(wù)部門審核事業(yè)部門資產(chǎn)預(yù)算后,匯總、綜合平衡并編制單位預(yù)算方案,提出預(yù)算審核意見及建議。然后報單位黨委常委會審議。各級黨委要按照上級黨委要求、指示,結(jié)合單位年度工作計劃安排,通盤考慮單位資產(chǎn)配置情況,充分聽取財務(wù)部門的審核意見和建議。審議中,要實行科學(xué)決策、民主決策、依法決策,對資產(chǎn)預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌安排。努力做到能夠利用舊的不買新的、能夠調(diào)劑的要調(diào)劑。使資產(chǎn)預(yù)算切實發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用。財務(wù)部門依據(jù)黨委決策,將資產(chǎn)預(yù)算批復(fù)事業(yè)部門。需要注意的是,資產(chǎn)預(yù)算未經(jīng)財務(wù)部門審核,黨委不予審議。
(三)嚴(yán)把預(yù)算執(zhí)行關(guān)。事業(yè)部門采購資產(chǎn)時,屬于新采購的資產(chǎn)必須依據(jù)批準(zhǔn)的資產(chǎn)預(yù)算,向財務(wù)部門提交有關(guān)資產(chǎn)采購的批件。對超過資產(chǎn)編配標(biāo)準(zhǔn)的,必須提交資產(chǎn)處置報告、原有資產(chǎn)減損報告,然后再按照批準(zhǔn)的預(yù)算采購。對因事業(yè)任務(wù)變化,確需調(diào)整資產(chǎn)采購計劃的,必須調(diào)整資產(chǎn)預(yù)算,才準(zhǔn)予采購。財務(wù)部門要依據(jù)批準(zhǔn)的資產(chǎn)預(yù)算、有關(guān)批件實施嚴(yán)格審核。對于不按照資產(chǎn)預(yù)算采購、超過標(biāo)準(zhǔn)采購的。財務(wù)部門有權(quán)拒絕執(zhí)行,以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。
本文主要是就進(jìn)一步完善部隊預(yù)算管理,才可能真正管好資產(chǎn)展開了論述,但這并不意味著資產(chǎn)預(yù)算管理改革中的其它工作就可以被忽視。相反,也應(yīng)在配套措施上下功夫。比如,制定科學(xué)合理的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、組織財務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)、實施集中采購制度、嚴(yán)格資產(chǎn)處置、加強(qiáng)資產(chǎn)管理的監(jiān)督等等。在武警部隊深入開展資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合工作的環(huán)境下,唯有把握住重點,統(tǒng)籌兼顧,資產(chǎn)管理狀況才能得到質(zhì)的改變。
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(作者通訊地址:西安武警工程學(xué)院碩士研究生陜西 西安 710086)
