步入21世紀以來，全球各國相繼揭露出了一系列財務(wù)丑聞，導致安然、世通等業(yè)界巨人轟然倒下，并因此催生了美國《薩班斯——奧克斯利法案》的頒布，以及COSO《企業(yè)風險管理——整合框架》的發(fā)布，這些都向人們昭示：企業(yè)內(nèi)部控制正受到前所未有的重視。
在這一浪潮的席卷下，2003年財政部頒布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范》和17項具體規(guī)范征求意見稿，形成了完整的內(nèi)部會計控制體系。2006年6月，國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會發(fā)布了《中央企業(yè)全面風險管理指引》，構(gòu)建了國有企業(yè)全面風險管理體系。2008年6月28日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》。這是我國繼正式頒布和順利實施與國際接軌的《企業(yè)會計準則》和《企業(yè)審計準則》之后，在會計和審計領(lǐng)域推出的又一與國際接軌的重大改革，意味著中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)正在向國際標準靠攏，確立了我國企業(yè)建立和實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)框架。2009年4月26日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》。該配套指引連同此前發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，標志著適應(yīng)我國企業(yè)實際情況、融合國際先進經(jīng)驗的中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。配套指引的發(fā)布，也為中國企業(yè)構(gòu)建了一個企業(yè)內(nèi)部控制的標準框架，有效解決了政出多門、要求不一、企業(yè)無所適從的問題，有利于提高內(nèi)部控制效率、降低監(jiān)管成本，有利于優(yōu)化企業(yè)管理和增強企業(yè)競爭力，有利于保障經(jīng)濟安全、維護資本市場穩(wěn)定。它的實施，對于加強和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風險防范能力，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會公眾利益等方面都具有重要意義。
一、我國企業(yè)內(nèi)部控制存在的主要問題
我國內(nèi)部控制理論研究始于20世紀80年代，近幾十年來，在相關(guān)部門的高度重視和大力推動下，我國企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)取得了較大的成績。由于我國內(nèi)部控制的研究起步較晚，企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)相對滯后，與西方發(fā)達國家內(nèi)部控制理論與實踐相比，仍有明顯的差距，存在許多不足，主要表現(xiàn)在以下五個方面。
1．企業(yè)內(nèi)部控制制度不健全
目前，我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范還不夠完善，企業(yè)對內(nèi)部控制普遍重視不足，內(nèi)部控制意識淡薄。很多企業(yè)的內(nèi)部控制存在著內(nèi)容不完整、制度不完善、設(shè)計不合理等方面的問題。
在對內(nèi)部控制的認識上，有的企業(yè)甚至還停留在內(nèi)部牽制階段，有很多人認為內(nèi)部控制就是內(nèi)部監(jiān)督；也有的企業(yè)把內(nèi)部成本控制、內(nèi)部資產(chǎn)安全控制等視為內(nèi)部控制，沒有將內(nèi)部控制上升到企業(yè)整體管理的角度來考慮，還沒有形成一個完整的內(nèi)部控制系統(tǒng)，使內(nèi)部控制不能真正發(fā)揮其重要作用。有些企業(yè)的內(nèi)部控制側(cè)重于事中和事后控制，對經(jīng)營風險和財務(wù)風險的事前預測和控制很少涉及；還有的企業(yè)在設(shè)計內(nèi)部控制時沒有結(jié)合企業(yè)自身特點，造成企業(yè)的內(nèi)部控制不切實際，導致內(nèi)部控制偏離控制目標，喪失控制職能。
2．缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境
內(nèi)部控制環(huán)境決定了一個企業(yè)的基調(diào)，它影響著企業(yè)員工的控制意識、企業(yè)內(nèi)部控制的貫徹和執(zhí)行以及企業(yè)內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)，它是企業(yè)內(nèi)部控制的核心。我國企業(yè)普遍缺乏一個良好的控制環(huán)境，具體表現(xiàn)為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善；企業(yè)管理者的綜合管理知識缺乏；內(nèi)部機構(gòu)之間職責權(quán)限不明確、責任不清；企業(yè)缺乏良好的法制教育，依法辦事、合規(guī)合法經(jīng)營還沒有深入人心；企業(yè)文化的培育忽視管理控制；人力資源政策及實務(wù)還不完善等。
3．風險控制意識不到位
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國際金融危機的持續(xù)影響，我國企業(yè)面臨的外部環(huán)境日益復雜化，企業(yè)間的競爭日趨激烈，經(jīng)營風險不斷提高。控制與防范風險是企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)營目標、防止經(jīng)營失敗的重要手段。目前，我國企業(yè)風險意識淡薄的現(xiàn)象相當普遍，很多企業(yè)沒有建立一個健全有效的風險預警系統(tǒng)，管理層的風險意識不足，未能從制度上對各種經(jīng)營活動開展應(yīng)有的風險評估，未能在業(yè)務(wù)活動開展之前進行風險控制，使企業(yè)時常處于風險經(jīng)營的境地，甚至給企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟損失。
4．缺乏適當?shù)目刂苹顒?br />
控制活動是確保管理層的指令得以實現(xiàn)的政策和程序，是內(nèi)部控制得以實現(xiàn)的重要組成部分。控制活動是針對關(guān)鍵控制點而制定的，為了保證控制目標的實現(xiàn)，保證其指令得以貫徹執(zhí)行，企業(yè)必須制定控制政策及程序，予以執(zhí)行并有效落實。我國企業(yè)中，缺乏有效的內(nèi)部控制活動，即便是企業(yè)制定了內(nèi)部控制制度，也是支離破碎、不成體系，不能完全覆蓋企業(yè)全部的生產(chǎn)經(jīng)營活動，沒有人去執(zhí)行、考核、檢查，或者說沒有人去認真地執(zhí)行、考核、檢查，只是搞形式、走過場，其執(zhí)行效果往往不盡如人意?？刂苹顒游茨軐嶋H發(fā)揮其作用，企業(yè)的內(nèi)部控制目標最終不能完全實現(xiàn)。
5．內(nèi)部審計監(jiān)督弱化
企業(yè)要想建立完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)并切實予以實施，并取得良好的實施效果，就需要對內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進行再控制，即對內(nèi)部控制進行監(jiān)督。由于管理體制和管理方式的問題，我國企業(yè)內(nèi)部控制活動中最大的一個薄弱環(huán)節(jié)就是監(jiān)督環(huán)節(jié)，監(jiān)督層次和監(jiān)督內(nèi)容都不很到位，作為企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)部審計部門很多職責不明確，授權(quán)不到位，并沒有真正的監(jiān)督檢查權(quán)力，內(nèi)部審計機構(gòu)沒能起到應(yīng)有的作用，沒能真正履行其應(yīng)盡的職責。很多企業(yè)執(zhí)行內(nèi)部控制時沒有具體的獎懲標準，沒有嚴格的考核辦法，內(nèi)部控制執(zhí)行沒有獎懲等區(qū)別，導致內(nèi)部控制執(zhí)行力度不夠大。
二、建立和完善企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)采取的主要措施
目前，我國國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)正處于起步階段，構(gòu)建適合我國國有企業(yè)實際情況的有關(guān)內(nèi)部控制的理論研究還較少，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，也不能照抄照搬國外現(xiàn)有的經(jīng)驗，為此，我們必須認真分析國外先進的內(nèi)部控制理論及實踐，歸納總結(jié)出內(nèi)部控制建設(shè)的一般規(guī)律和原則，在基本規(guī)范和配套指引的指導下，結(jié)合我國國有企業(yè)的經(jīng)營特點、發(fā)展模式與管理要求，以提高國有企業(yè)管理水平、市場競爭能力和持續(xù)發(fā)展能力為目標，不斷開拓創(chuàng)新，研究適合我國國有企業(yè)具體情況的內(nèi)部控制體系，尋找建立和完善企業(yè)內(nèi)部控制的主要措施，推進我國國有企業(yè)內(nèi)部控制體系的建設(shè)與完善。筆者認為，要開展好我國國有企業(yè)內(nèi)部控制，建立和完善內(nèi)部控制制度，重點要做好以下幾項工作。
1．完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)
完善企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，一是要設(shè)置科學合理的組織結(jié)構(gòu)，明確職責范圍。企業(yè)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的好壞直接影響到企業(yè)的經(jīng)營成果及控制效果。根據(jù)相互分離、相互制衡的原則，形成一個權(quán)責明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡、適合于企業(yè)發(fā)展要求的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。二是要實行權(quán)責明確、管理科學、激勵和約束相結(jié)合的內(nèi)部管理制度，調(diào)節(jié)所有者、經(jīng)營者和員工之間的關(guān)系，并建立一套行之有效的激勵機制。三是要嚴格制訂考核和獎懲制度。對于執(zhí)行內(nèi)部控制制度較好的，應(yīng)給予必要的精神和物質(zhì)獎勵，對于違規(guī)違章甚至造成重大損失的應(yīng)給予相應(yīng)的行政處分和經(jīng)濟處罰，以達到有效控制的目的。四是確保組織結(jié)構(gòu)的適當性及其提供管理企業(yè)所需信息的溝通能力，保證各主管人員所負責任的適當性，并根據(jù)環(huán)境的改變相應(yīng)調(diào)整其組織結(jié)構(gòu)。
2．優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境
內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基本構(gòu)成要素，內(nèi)部環(huán)境的要素主要包括治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部機構(gòu)職責權(quán)限配置、內(nèi)部審計、人力資源政策、職業(yè)道德修養(yǎng)與專業(yè)能力、企業(yè)文化以及法制觀念等。
企業(yè)應(yīng)當根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和企業(yè)章程建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，為企業(yè)內(nèi)部控制的建立和有效實施提供保障。完善而規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)是促使內(nèi)部控制有效運行、保證內(nèi)部控制功能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，是實行內(nèi)部控制的制度環(huán)境，有利于內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行。
企業(yè)應(yīng)發(fā)揮內(nèi)部各級管理人員和員工在經(jīng)營管理活動中的主動性和積極性，保證各項控制措施得以落實，為內(nèi)部控制有效實施創(chuàng)造良好的條件。
內(nèi)部審計作為內(nèi)部控制工作的重要一環(huán)，一方面對企業(yè)經(jīng)營活動進行審計，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并報告有關(guān)方面采取措施予以糾正；另一方面對內(nèi)部控制的建立和實施進行持續(xù)性的監(jiān)控，對內(nèi)部控制進行自我評價，對內(nèi)部控制的完善和有效實施發(fā)揮不可或缺的作用。
良好的人力資源政策對激勵員工更好的貫徹實施內(nèi)部控制有很大的幫助，企業(yè)員工作為實施內(nèi)部控制的基層主體，對其控制屬于內(nèi)部控制環(huán)境的重要內(nèi)容之一。
企業(yè)文化體現(xiàn)了一個企業(yè)的風范，從內(nèi)部控制來說，應(yīng)形成合理的經(jīng)營管理理念、內(nèi)部控制意識等。
市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，企業(yè)內(nèi)部控制的基本目標之一就是保證經(jīng)營活動合規(guī)合法地進行。企業(yè)應(yīng)當加強法制教育，為實現(xiàn)內(nèi)部控制的合規(guī)合法目標奠定基礎(chǔ)，要增強董事、監(jiān)事、管理人員在內(nèi)的全體員工的法制觀念，要求企業(yè)嚴格依法決策、依法辦事、依法監(jiān)督。
3．夯實企業(yè)管理基礎(chǔ)
基礎(chǔ)管理的核心內(nèi)容是會計核算、業(yè)務(wù)計劃、預算管理、信息系統(tǒng)管理等，內(nèi)部控制的有效性有賴于上述管理體系和管理工具的支撐。要夯實國有企業(yè)的管理基礎(chǔ)，重點是規(guī)范會計核算，加強業(yè)務(wù)計劃和預算管理，加強信息系統(tǒng)管理。
保證財務(wù)報告的真實性是企業(yè)內(nèi)部控制的基本目標。企業(yè)會計信息與財務(wù)會計報告使用者的經(jīng)濟決策緊密相關(guān)，因而保證會計核算規(guī)范，提供真實、完整、及時的會計信息是企業(yè)內(nèi)部控制的基本要求。
企業(yè)的業(yè)務(wù)計劃和預算管理是企業(yè)精細化管理最重要的手段之一，預算管理是一個系統(tǒng)化的管理手段和工具，實施預算管理的核心目標是提高企業(yè)經(jīng)營管理的效率和效果。企業(yè)預算管理與內(nèi)部控制的核心目標是一致的。預算管理能夠為企業(yè)管理提供管理標準，是企業(yè)內(nèi)部控制的一種管理手段。
企業(yè)應(yīng)加強信息系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計和實施，及時將信息系統(tǒng)與企業(yè)戰(zhàn)略進行整合，建立戰(zhàn)略一體化的信息系統(tǒng)。
管理基礎(chǔ)的建設(shè)與完善不是一朝一夕的事情，企業(yè)應(yīng)該給予足夠的重視，在建設(shè)內(nèi)部控制的同時，強化自己的管理基礎(chǔ)，并隨著內(nèi)部控制的推進與完善，逐步完善自己的管理基礎(chǔ)，使內(nèi)部控制和管理基礎(chǔ)能夠跟上企業(yè)發(fā)展的節(jié)奏，有效地支撐企業(yè)的發(fā)展。
4．完善企業(yè)內(nèi)部控制制度
企業(yè)內(nèi)部控制制度劃分為內(nèi)部管理控制制度與內(nèi)部會計控制制度。內(nèi)部管理控制制度是指那些對會計業(yè)務(wù)、會計記錄和會計報表的可靠性沒有直接影響的內(nèi)部控制。內(nèi)部會計控制制度是指對會計業(yè)務(wù)、會計記錄和會計報表的可靠性有直接影響的內(nèi)部控制。企業(yè)制定內(nèi)部控制制度的基本目的是保證組織機構(gòu)經(jīng)濟活動的正常運轉(zhuǎn)，保護企業(yè)資產(chǎn)的安全、完整與有效運用，提高會計核算的正確性與可靠性，推動與考核企業(yè)單位各項方針、政策的貫徹執(zhí)行，評價企業(yè)的經(jīng)濟效益，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平。內(nèi)部控制貫穿于企業(yè)經(jīng)營管理活動的各個方面，只要企業(yè)存在經(jīng)濟活動和經(jīng)營管理，就需要加強內(nèi)部控制，建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度。
5．企業(yè)內(nèi)部控制要以會計控制為核心
內(nèi)部會計控制是指與財產(chǎn)安全和會計記錄有直接關(guān)系的各種控制程序和方法。內(nèi)部會計控制通過不相容職務(wù)的分離可以防弊查錯，保護企業(yè)資產(chǎn)的安全完整；可以為財務(wù)管理、企業(yè)管理提供真實、準確、完整的會計信息。企業(yè)內(nèi)部會計控制的主體是企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)管機構(gòu)和會計人員，控制對象是會計機構(gòu)及會計人員處理會計業(yè)務(wù)過程中進行的一切經(jīng)濟活動。企業(yè)內(nèi)部會計控制的基本方法一般包括：不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)批準控制、預算控制、財產(chǎn)保全控制、財務(wù)風險控制、會計系統(tǒng)控制。
6．內(nèi)部控制、公司治理、內(nèi)部審計與風險管理相融合
近幾年，我國企業(yè)內(nèi)部控制受到前所未有的重視，財政部、中國注冊會計師協(xié)會、審計署、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會等相繼發(fā)布內(nèi)部控制規(guī)范，公司治理、內(nèi)部審計、風險管理、內(nèi)部會計控制等相繼出臺。他們的目標是完全一致的，都是為了加強企業(yè)內(nèi)部控制，提高經(jīng)營管理水平和風險防范能力，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。公司治理為企業(yè)風險管理構(gòu)建了組織保障；內(nèi)部控制實現(xiàn)了風險識別、風險評估和風險應(yīng)對的具體風險管理的手段和方法；內(nèi)部審計是風險防范的又一道防線，監(jiān)督評價企業(yè)風險管理水平和成效。因此，企業(yè)應(yīng)將公司治理、內(nèi)部審計、風險管理、內(nèi)部控制進行整合，構(gòu)建基于風險管理的內(nèi)部控制體系，做到內(nèi)部控制、公司治理、內(nèi)部審計及風險管理相融合。
7．做好內(nèi)部控制評價
內(nèi)部控制評價是通過評價主體對企業(yè)現(xiàn)有的內(nèi)部控制系統(tǒng)的設(shè)計和執(zhí)行的合理性、完整性和有效性進行審查、測試、分析和評價的活動。內(nèi)部控制評價是內(nèi)部控制的有機組成部分，也是必不可少的環(huán)節(jié)。通過內(nèi)部控制評價，可以發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部控制的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，便于企業(yè)有針對性地提出改進意見和建議，從而使企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)進一步完善。內(nèi)部控制評價伴隨著內(nèi)部控制理論和實踐的發(fā)展而不斷完善，內(nèi)部控制理論和實踐的不同發(fā)展階段，內(nèi)部控制評價也有著不同的內(nèi)涵和側(cè)重點。目前，我國還沒有頒布內(nèi)部控制評價的相關(guān)規(guī)范，但在發(fā)布的《內(nèi)部控制評價指引》中，明確說明內(nèi)部控制評價是由企業(yè)董事會和管理層實施的，對企業(yè)內(nèi)部控制有效性進行評價，形成評價結(jié)論，出具評價報告的過程。其中內(nèi)部控制的有效性是指企業(yè)建立實施內(nèi)部控制能夠為控制目標的實現(xiàn)提供合理的保證。因此，這里所涉及的內(nèi)部控制評價屬于企業(yè)內(nèi)部對內(nèi)部控制的評價，也被稱為企業(yè)內(nèi)部控制自我評價。
內(nèi)部控制評價是內(nèi)部控制的再控制，有效的內(nèi)部控制評價有利于優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制制度，有利于企業(yè)目標的實現(xiàn)，有利于社會資源的有效配置，有利于審計工作效率的提高，有利于提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。
三、結(jié)束語
內(nèi)部控制是公司治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是企業(yè)經(jīng)營管理的重要舉措，是企業(yè)風險管理的重要內(nèi)容，在企業(yè)發(fā)展壯大中具有舉足輕重的作用。企業(yè)內(nèi)部控制是一個不斷發(fā)展、完善的過程，在當前復雜多變的國內(nèi)外大環(huán)境背景下，企業(yè)的內(nèi)部控制面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，本文分析了我國國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題，在認真學習五部委發(fā)布的基本規(guī)范和配套指引的前提下，提出了國有企業(yè)建立和完善內(nèi)部控制應(yīng)采取的主要措施。文中分析論證還不充分，所提出的措施建議也還不夠全面，這些都有待于今后進一步研究、充實。
