一、財(cái)稅政策支持煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必要性
煤炭是我國的基礎(chǔ)能源和重要原料，在未來較長的時(shí)期內(nèi)，煤炭仍將是我國能源安全的基礎(chǔ)。煤炭工業(yè)是國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)行業(yè)之一。
生態(tài)環(huán)境與自然資源是一種共享資源，具有典型的公共物品屬性；發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，社會(huì)收益大于個(gè)人收益。因此，需要政府更多、更積極地干預(yù)。同時(shí)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)是一種全新的挑戰(zhàn)性產(chǎn)業(yè)，該產(chǎn)業(yè)的建設(shè)周期較長，前期投入多，很多經(jīng)營是微利甚至不盈利的，資本的趨利性使得私人部門對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的積極性不高，有的甚至不愿介入，因此需要政府加以引導(dǎo)和支持。政府介入的另一個(gè)原因是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是涉及到一個(gè)行業(yè)、地區(qū)甚至國家戰(zhàn)略發(fā)展的長遠(yuǎn)構(gòu)想，其短期經(jīng)濟(jì)效益可能無法滿足某些個(gè)體的現(xiàn)階段局部利益需求，必須通過政府力量從長遠(yuǎn)利益和全局戰(zhàn)略的角度加以引導(dǎo)，甚至在必要時(shí)禁止一些對(duì)社會(huì)有害的行為，進(jìn)而強(qiáng)制提供生態(tài)有益的物品，即優(yōu)效品（Merit Goods），如禁止或限制排污，提供相關(guān)教育等。
由于煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的外部性和戰(zhàn)略性，這就需要政府對(duì)其進(jìn)行支持，財(cái)稅政策就是重要手段。但目前相關(guān)財(cái)稅政策零散，設(shè)計(jì)缺乏整體性和系統(tǒng)性。
二、促進(jìn)煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅框架整體設(shè)計(jì)
目前，煤炭工業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的過程中，在資金、技術(shù)、市場等方面面臨問題，一些發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)的煤炭企業(yè)出現(xiàn)了“循環(huán)不經(jīng)濟(jì)”的尷尬局面，嚴(yán)重影響了煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力和積極性。因此，需要全面、系統(tǒng)地設(shè)計(jì)、構(gòu)建引導(dǎo)煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策。
首先，應(yīng)引導(dǎo)其循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資行為。對(duì)于煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，政府可以在企業(yè)所得稅、資源稅方面給予優(yōu)惠，而且對(duì)于特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級(jí)煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，國家財(cái)政可以采取直接投資方式予以支持。
其次，應(yīng)引導(dǎo)其循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的研發(fā)行為、支持技術(shù)研發(fā)、示范推廣、教育培訓(xùn)。技術(shù)的先進(jìn)、可行性直接決定著循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成敗。政府應(yīng)鼓勵(lì)單位和個(gè)人開展煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)研發(fā)，在所得稅政策和營業(yè)稅政策方面予以優(yōu)惠。政府預(yù)算投入在煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研發(fā)、示范推廣、教育培訓(xùn)方面也應(yīng)予以支持。
再次，應(yīng)引導(dǎo)其產(chǎn)品生產(chǎn)行為，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)行為，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)。對(duì)于生產(chǎn)過程中浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的煤炭企業(yè)，考慮從資源環(huán)境類稅、消費(fèi)稅方面給予限制；對(duì)于生產(chǎn)中綜合利用資源的產(chǎn)品，可以通過增值稅政策、政府采購予以支持。
最后，應(yīng)考慮建立“綠色關(guān)稅”體系和加強(qiáng)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)行政監(jiān)管。
基于對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的正向引導(dǎo)和逆向限制，筆者設(shè)計(jì)了如圖1所示的煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策框架，以引導(dǎo)煤炭企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為。
三、促進(jìn)煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的稅收政策
參照國際慣例，結(jié)合我國實(shí)際，在調(diào)整和優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)稅費(fèi)政策體系中，既要立足我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)導(dǎo)向和煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)又要考慮我國稅制的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和發(fā)展方向；既要有利于促進(jìn)國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施，又要符合稅制發(fā)展的整體要求；既要間接引導(dǎo)與直接激勵(lì)相結(jié)合，又要鼓勵(lì)性政策與限制性政策相結(jié)合。
（一）促進(jìn)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資的稅收政策
1.企業(yè)所得稅政策
煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)一般需要巨額設(shè)備資金投入，如何降低煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)初期資金投入壓力，快速回收投資減輕其負(fù)擔(dān)？在促進(jìn)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資上，企業(yè)所得稅的政策重點(diǎn)可以從煤炭企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的關(guān)鍵設(shè)備投資抵稅、計(jì)提折舊，煤炭企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)品所取得的收入減計(jì)納稅等方面給予傾斜。
2.資源稅政策
制定鼓勵(lì)煤炭企業(yè)提高煤炭資源回采率、提高煤炭開采伴生資源綜合開采利用的資源稅稅收優(yōu)惠政策。煤炭企業(yè)實(shí)際回采率高于設(shè)計(jì)的回采率，可實(shí)施優(yōu)惠的資源稅稅率；煤炭開采過程中伴采其他礦產(chǎn)資源的，資源稅稅率與綜合資源回采率、綜合資源利用率掛鉤。
（二）引導(dǎo)煤炭產(chǎn)品綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的稅費(fèi)政策
稅收對(duì)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的調(diào)節(jié)主要通過產(chǎn)品的價(jià)格來體現(xiàn)。上述促進(jìn)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資的稅收政策雖然也可以最終反映到產(chǎn)品價(jià)格上，但其調(diào)節(jié)的主要著力點(diǎn)還是在煤炭企業(yè)的投資行為，其傳導(dǎo)政策信號(hào)到產(chǎn)品購買者方面需要一個(gè)過程，作用不直接。從引導(dǎo)煤炭產(chǎn)品綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的角度考慮，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮。
1.增值稅
煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源綜合利用企業(yè)來說，以成本非常低的廢渣等廢棄物為原料進(jìn)行生產(chǎn)，產(chǎn)品增值部分所占比例較高，而使用的廢棄物又不能取得增值稅專用發(fā)票，或雖然取得相關(guān)數(shù)據(jù)，但抵扣率低于征收率，在按增值的比例繳納增值稅時(shí)，形成高征收低抵扣的狀況，與其他非循環(huán)利用資源的企業(yè)相比要繳納更高比例的稅收。為了鼓勵(lì)煤炭企業(yè)綜合開發(fā)利用資源，可考慮增值稅優(yōu)惠政策。
2.消費(fèi)稅
我國消費(fèi)稅調(diào)整充分體現(xiàn)了國家利用稅收手段促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)發(fā)展環(huán)境保護(hù)型、資源節(jié)約型、高附加值產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向。目前消費(fèi)稅應(yīng)加以完善：需將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍且不符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高耗能產(chǎn)品、資源消耗品等納入消費(fèi)稅征稅范圍；現(xiàn)行消費(fèi)稅征收范圍應(yīng)擴(kuò)大到煤炭產(chǎn)品，逐步調(diào)高稅率；通過稅收手段來調(diào)節(jié)消費(fèi)者的消費(fèi)行為，鼓勵(lì)廣大消費(fèi)者進(jìn)行綠色消費(fèi)、清潔消費(fèi)。
3.資源稅
通過征收資源稅以提高煤炭開采成本和煤炭價(jià)格，改變我國目前以銷售量或自用量來征收資源稅的情形，使煤炭資源的開采和利用更具效率。應(yīng)由現(xiàn)行的以銷售量和自用量為計(jì)稅依據(jù)改為以銷售收入為計(jì)稅依據(jù)，并適當(dāng)提高資源稅的稅率；實(shí)行差別稅率，與煤炭開采過程中的煤炭回采率掛鉤，回采率低的稅率高、回采率高的稅率低；對(duì)亂采濫用、回采率低的開采者采用高稅率，課以重稅，以示懲罰，引導(dǎo)企業(yè)出于利潤最大化的目的珍惜與節(jié)約資源。
4.環(huán)境稅
國務(wù)院頒布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中已明確提出要研究建立環(huán)境稅，財(cái)稅部門也在積極考慮運(yùn)用稅收手段加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。按照“誰污染誰繳稅”的原則，可以將現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活廢棄物等收費(fèi)制度改為征收環(huán)境稅。同時(shí)，對(duì)保護(hù)環(huán)境的煤炭企業(yè)，按其對(duì)環(huán)境資源保護(hù)程度進(jìn)行稅收減免。環(huán)境稅收取得的收入可以作為開發(fā)污染防治技術(shù)的科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)和煤炭工業(yè)生態(tài)環(huán)保的獎(jiǎng)勵(lì)基金。
5.排污權(quán)交易制度
煤炭工業(yè)還應(yīng)逐步開展排污權(quán)交易試點(diǎn)，建立排污權(quán)交易制度，控制煤炭企業(yè)排污，最大限度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。煤炭工業(yè)可在“總量控制”前提下，實(shí)行排污權(quán)有償取得。政府通過招標(biāo)、拍賣等方式，將排污權(quán)有償出讓給排污者，改變目前煤炭企業(yè)（主要是焦化企業(yè)）隨意排污、不顧成本的狀況。
（三）鼓勵(lì)煤炭企業(yè)節(jié)能減排和資源綜合利用技術(shù)推廣的稅收政策
循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)對(duì)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有決定性作用。促進(jìn)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的稅收政策，不僅應(yīng)注意循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的投資和產(chǎn)品消費(fèi)，同時(shí)還應(yīng)注重循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)技術(shù)的推廣和應(yīng)用，推動(dòng)相關(guān)技術(shù)向商業(yè)化轉(zhuǎn)化。
（四）調(diào)整相關(guān)貨物進(jìn)出口的稅收政策，建立“綠色關(guān)稅”體系
“綠色關(guān)稅”體系在煤炭工業(yè)的體現(xiàn)是限制一些煤炭資源產(chǎn)品的出口，特別是繼續(xù)限制高污染（煤焦）產(chǎn)品出口，改善我國的煤炭資源出口結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)高附加值的煤炭產(chǎn)品出口，保護(hù)國內(nèi)煤炭資源。應(yīng)對(duì)國內(nèi)目前不能生產(chǎn)的煤炭工業(yè)污染治理設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測儀器以及環(huán)境無害化技術(shù)等進(jìn)口產(chǎn)品，減征進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。
四、促進(jìn)煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策
（一）預(yù)算投入政策
工業(yè)化國家一般通過預(yù)算投資、預(yù)算補(bǔ)貼、財(cái)政貼息和開發(fā)投入等方式來發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。煤炭企業(yè)是高能耗、高污染的企業(yè)，煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接影響國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。因此需將煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)納入政府公共預(yù)算支持范圍。
1.在經(jīng)常性預(yù)算中逐步提高煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的支出預(yù)算
未來政府財(cái)政預(yù)算改革的基本取向是建立公共財(cái)政，預(yù)算資金安排要體現(xiàn)公共性、政策性的客觀要求。由于煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有鮮明的正外部性，屬于社會(huì)共同需要的范疇，因此提高煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出預(yù)算與公共財(cái)政改革是吻合的。支持煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)常性預(yù)算主要用于：（1）煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技研究與開發(fā)；（2）煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)示范和推廣；（3）煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)教育和培訓(xùn)；（4）煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督體系建設(shè)。
2.在建設(shè)性預(yù)算中加強(qiáng)財(cái)政對(duì)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的投資力度
（1）逐步提高投資占預(yù)算內(nèi)投資的比重；（2）更多利用貸款貼息方式；（3）選擇一些特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級(jí)項(xiàng)目，國家財(cái)政可采取直接投資方式予以支持。
3.完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立中央對(duì)地方煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)撥款
政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是公共財(cái)政體系的一個(gè)重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法。我國由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域間的政府財(cái)力相差懸殊，地方財(cái)政富裕的東部沿?；緵]有大型煤炭企業(yè)，而在西部和中部省份，有我國主要的大型煤炭企業(yè)，因此這些省份往往是煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大省和財(cái)政窮省。因此，建議設(shè)立中央對(duì)地方政府的煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)撥款。
（二）政府采購政策
市場經(jīng)濟(jì)國家政府通常把環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約與合理開發(fā)等特定目標(biāo)納入政府采購?fù)ūP考慮。循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法規(guī)定，國家實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府采購政策，使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品。
對(duì)于煤炭工業(yè)，各級(jí)政府應(yīng)將煤矸石磚納入政府采購的范圍。煤矸石是煤炭開采過程中的廢棄物，煤矸石堆放不僅占地，而且煤矸石山周圍的地下水會(huì)受到一定程度的污染。將煤矸石制造成建筑用的矸石磚，是典型的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。然而，目前煤矸石磚缺乏市場，虧損的多，因此需將其納入政府采購的范圍。通過政府直接采購，引導(dǎo)和示范煤矸石磚的使用，為煤矸石磚擴(kuò)大市場，通過擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和降低煤矸石磚的流通和營銷成本，降低煤炭企業(yè)循環(huán)利用煤矸石的成本。
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