當前，各地稅務(wù)機關(guān)正在推行機構(gòu)扁平化改革。這項改革的目的是實現(xiàn)扁平化管理，降低管理成本，提高管理效率。它是稅務(wù)機關(guān)轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政能力的重要戰(zhàn)略舉措。機構(gòu)扁平化改革給優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)工作帶來新的挑戰(zhàn)。如何在機構(gòu)扁平化條件下優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)，是值得研究的問題。
一、機構(gòu)扁平化對農(nóng)村納稅服務(wù)的影響
直接影響農(nóng)村納稅服務(wù)工作的是縣級稅務(wù)機關(guān)的扁平化改革?？h級稅務(wù)機關(guān)扁平化改革的基本做法是，撤銷稅務(wù)分局、稅務(wù)所等二級單位，縣稅務(wù)局不再是領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，主要職能變?yōu)楣芾砗头?wù)，減少了管理層次。同時，按照稅收業(yè)務(wù)流程化的要求設(shè)置稅費服務(wù)科、稅費管理科、稽查局等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)分局撤銷，所有稅務(wù)人員集中到縣城上班。
機構(gòu)扁平化改革對優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)的直接影響是不利的。機構(gòu)沒有了，人員撤走了，服務(wù)的主體從納稅人身邊離開，稅務(wù)咨詢、稅款繳納、發(fā)票領(lǐng)購都沒有以前方便，納稅人的辦稅成本提高了。可以說，機構(gòu)扁平化改革導(dǎo)致了農(nóng)村納稅服務(wù)的缺失。
出現(xiàn)這種情況的根本原因是稅務(wù)機關(guān)在實施扁平化改革過程中錯誤理解了扁平化管理。扁平化管理是一種將內(nèi)部組織進行簡化、減少管理層次、使原有的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)扁平化的管理方式。扁平化管理的優(yōu)勢是減少管理人員、降低管理成本，使信息傳遞的速度加快，有利于對環(huán)境變化作出迅速、靈活的反應(yīng)，并可讓基層得到更多的決策權(quán)。扁平化管理要求在機構(gòu)扁平化的同時，重組業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)業(yè)務(wù)對應(yīng)的扁平化。
機構(gòu)扁平化改革的目標是實現(xiàn)扁平化管理，提高管理效率。其核心在于減少管理層次，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，下放管理權(quán)限?？h級稅務(wù)機關(guān)進行扁平化改革，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)分局是正確的，但并一定要將所有人員集中在遠離農(nóng)村納稅人的縣城。
二、自建納稅服務(wù)點是優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)的長效機制
各地在扁平化改革后，面對農(nóng)村納稅服務(wù)的缺失，提出了許多有益的辦法，如開通流動納稅服務(wù)車、委托農(nóng)村信用社代辦納稅服務(wù)等。這些措施的實施，取得了較好的納稅服務(wù)效果，但它們無法從根本上優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)。
流動納稅服務(wù)車可以在一定程度上滿足農(nóng)村納稅人的需要，但它不能一直呆在農(nóng)村納稅人身邊。農(nóng)村納稅人必須在規(guī)定的時間和地點申請服務(wù)，錯過了流動服務(wù)車，只能等下一次流動服務(wù)車的到來，或自己前往設(shè)在縣城的納稅服務(wù)大廳申請納稅服務(wù)。流動服務(wù)車在服務(wù)的主動性、持續(xù)性、及時性等方面都無法滿足農(nóng)村納稅人的需要。
農(nóng)村信用社遍布各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至村莊。委托農(nóng)村信用社代辦納稅服務(wù)能夠為農(nóng)村納稅人提供持續(xù)的納稅服務(wù)。但納稅服務(wù)畢竟不同于一般的商業(yè)服務(wù)，它是一種依法行政行為，既是服務(wù)也是管理。稅務(wù)機關(guān)能夠?qū)⒉糠址?wù)項目委托給農(nóng)村信用社，但許多項目是不能委托的，如稅款征收、稅收強制執(zhí)行、發(fā)票管理等。作為稅務(wù)機關(guān)的行政行為，實施這些管理服務(wù)活動，既是法定權(quán)利，也是法定義務(wù)。稅務(wù)機關(guān)把這些事項委托他人，是濫用權(quán)力，也是轉(zhuǎn)移義務(wù)，是不合法的。再者，農(nóng)村信用社有自己的主業(yè)，代辦納稅服務(wù)只是副業(yè)，是順便做的事情。他們代辦納稅服務(wù)的積極性、主動性、全面性、有效性、合法性都不如稅務(wù)機關(guān)直接提供納稅服務(wù)。
從根本上優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)，還得稅務(wù)機關(guān)自己?？尚写胧┦亲越{稅服務(wù)點，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集市建立納稅服務(wù)點，派駐納稅服務(wù)員，由稅務(wù)機關(guān)直接提供納稅服務(wù)。這些納稅服務(wù)點不是一級稅務(wù)機構(gòu)，僅是縣稅務(wù)局納稅服務(wù)與管理科的一個辦公點。派駐其中的納稅服務(wù)員代表縣稅務(wù)局履行納稅服務(wù)與管理的職責(zé)，向納稅人提供“一窗式”服務(wù)。
自建納稅服務(wù)點并不影響機構(gòu)扁平化改革的成果。它僅是變稅務(wù)管理與服務(wù)人員集中辦公為分散辦公，實現(xiàn)從“坐等納稅人”為“走近納稅人”的服務(wù)轉(zhuǎn)身?？h級稅務(wù)機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置不用改變，人員隸屬與管理關(guān)系不用改變。
機構(gòu)扁平化改革為自建納稅服務(wù)點提供了有利條件。一方面，機構(gòu)精減，使大量人力和資源向征管服務(wù)一線傾斜，有足夠的人力用于自建納稅服務(wù)點。如湖北省黃梅縣，機構(gòu)改革前總?cè)藬?shù)為194人，各分局征管人員共132人，占總?cè)藬?shù)的68%；機構(gòu)改革后，通過清退臨時工、提前退休等方式，人員精減為144人，直接從事征管和服務(wù)人員共107人，其中納稅服務(wù)科22人，稅收管理設(shè)5個科共85人，占總?cè)藬?shù)的74%，征管與服務(wù)的人力得到了加強。機構(gòu)扁平化改革后，黃梅縣設(shè)置了四個管理科，安排了54名稅務(wù)干部，負責(zé)全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收管理。按照自建納稅服務(wù)點的思路，在不動用納稅服務(wù)科人員的前提下，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以安排3名以上干部負責(zé)征管與服務(wù)。
另一方面，與機構(gòu)扁平化配套的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和權(quán)力下放，使納稅服務(wù)有了明確的操作規(guī)范，納稅服務(wù)人員有了明確的工作職責(zé)和較大的工作權(quán)限。如江蘇省淮安市地方稅務(wù)局在機構(gòu)扁平化改革中大膽探索，在全國率先取消各項涉稅審批權(quán)，只要納稅人提供的申請資料準確、完整，一律由前臺窗口工作人員履行以往分局長、局長的職責(zé)，實行當場備案（審批）。納稅人提供資料的真實性由事后調(diào)查環(huán)節(jié)負責(zé)；數(shù)據(jù)分析部門通過內(nèi)外部信息交換、比對，加強對納稅人申報真實性的審核；稽查部門對虛假申請行為進行嚴厲查處，確保稅法剛性和威懾力。自建納稅服務(wù)點作為設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)窗口，駐點稅務(wù)人員也可按此模式為農(nóng)村納稅人提供納稅服務(wù)。
三、優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)的保障條件
稅務(wù)機關(guān)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立納稅服務(wù)點，就是在農(nóng)村納稅人身邊建立了一個固定的服務(wù)場所，使稅務(wù)機關(guān)向農(nóng)村納稅人提供直接的、全面的納稅服務(wù)成為可能。但要真正實現(xiàn)優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)的目標，必須建立相應(yīng)的保障條件。
（一）人員保障
優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)，不僅需要有足夠的稅務(wù)人員，更需要有高素質(zhì)的稅務(wù)人員。后者是優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)的關(guān)鍵。由于農(nóng)村納稅服務(wù)點人手少，每個駐點稅務(wù)人員必須能夠為納稅人提供全面的納稅服務(wù)。這些服務(wù)包括稅款計算與納稅申報的輔導(dǎo)、納稅申報提醒、發(fā)票供應(yīng)、稅收政策的分析與培訓(xùn)、稅款征收、證明服務(wù)等。提供這些服務(wù)對稅務(wù)人員提出了以下要求：一是掌握稅收政策法規(guī)的基本內(nèi)容和新變化，能夠為農(nóng)村納稅人提供準確的咨詢服務(wù)；二是掌握企業(yè)會計核算的基本方法，能夠輔導(dǎo)納稅人的會計核算和稅款計算；三是掌握發(fā)票管理的政策要求，能夠為納稅人辦理發(fā)票供應(yīng)業(yè)務(wù)；四是具有較強的表達溝通能力，能夠以通俗的方式準確地向納稅人闡述稅收政策和納稅要求；五是具有較強的計算機應(yīng)用能力，能夠熟練地操作稅收征管軟件和辦公軟件。
從現(xiàn)實情況來看，基層稅務(wù)機關(guān)同時具備以上能力的人員并不多。這是制約稅務(wù)機關(guān)優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)的主要障礙，也是稅務(wù)機關(guān)在轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、提高效能的過程中必須跨越的障礙。為此，稅務(wù)機關(guān)必須加大干部教育與培訓(xùn)的力度，構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織。一方面對基礎(chǔ)差、業(yè)務(wù)能力差的稅務(wù)人員開展集中培訓(xùn)，使其達到納稅服務(wù)崗位的基本能力要求；另一方面建立并實施稅務(wù)干部定期輪訓(xùn)制度、自主學(xué)習(xí)制度、技能考核制度，讓稅務(wù)人員及時掌握新的稅收政策和征管辦法，熟練掌握征管與服務(wù)的各種新要求、新方法和新工具。
（二）制度保障
為了使農(nóng)村納稅服務(wù)點真正發(fā)揮稅收管理與服務(wù)的功能，必須建立相應(yīng)的保障制度。其中，最重要的是稅務(wù)執(zhí)法行政責(zé)任制。稅收執(zhí)法行政責(zé)任制是以我國現(xiàn)行的稅收法律、行政法規(guī)所確定的稅務(wù)機關(guān)的法定職權(quán)和職責(zé)為基礎(chǔ)，依法確定執(zhí)法主體資格，通過對法定職權(quán)職責(zé)的分解，明確執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法程序、考核執(zhí)法質(zhì)量、追究執(zhí)法過錯責(zé)任的一項執(zhí)法監(jiān)督制度。農(nóng)村納稅服務(wù)點分散在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，遠離上級領(lǐng)導(dǎo)，只能通過制度明確其職責(zé)、規(guī)范其行為，才能有效保證服務(wù)質(zhì)量，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險。
農(nóng)村納稅服務(wù)與征管稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制度應(yīng)包含以下四個內(nèi)容。一是明確農(nóng)村納稅服務(wù)崗位職責(zé)，確定工作標準，解決“做什么”的問題。與一般崗位不同的是，農(nóng)村納稅服務(wù)崗是綜合管理崗位，其職責(zé)應(yīng)包括稅法宣傳與咨詢、稅務(wù)登記、納稅申報、稅款征收、發(fā)票管理、證明管理等。二是規(guī)范涉稅事項，減少審批環(huán)節(jié)，解決“怎么做”的問題。農(nóng)村納稅服務(wù)崗位任務(wù)多、責(zé)任重，高效完成任務(wù)的前提是納稅服務(wù)與管理人員擁有獨立自主處理事務(wù)的權(quán)力。因此優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)的必然要求就是減化業(yè)務(wù)流程，減少審批環(huán)節(jié)，象淮安地稅局那樣，只要納稅人提供的申請資料準確、完整，一律由前臺窗口工作人員履行以往分局長、局長的職責(zé)，實行當場備案或?qū)徟?，當?shù)赝瓿杉{稅服務(wù)。與此同時，作為對服務(wù)與管理質(zhì)量的保障和權(quán)力行使的規(guī)范，必須制定業(yè)務(wù)操作規(guī)范，使農(nóng)村納稅服務(wù)崗位人員的工作有章可循。三是建立考評機制，實施責(zé)任追究，解決“做得怎么樣”的問題。根據(jù)農(nóng)村納稅管理與服務(wù)崗位工作職責(zé)，確定考核指標，制定考核辦法。同時，將考核結(jié)果與獎金、收入掛鉤，并與公務(wù)員年度考核、評優(yōu)評先等評選相結(jié)合。四是健全制約機制，強化監(jiān)督運行，解決“做得不好怎么辦”的問題。首先強化檔案管理，農(nóng)村納稅管理與服務(wù)崗位工作人員各項操作均應(yīng)按業(yè)務(wù)操作流程的要求，保存好相關(guān)檔案和工作底稿，以備檢查與考評；其次加強考評監(jiān)察，及時對農(nóng)村納稅管理與服務(wù)崗位人員的工作進行跟蹤監(jiān)督，及時糾錯，及時追究相關(guān)責(zé)任。
稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制作為一項系統(tǒng)工程，在實施的過程中，必然要建立農(nóng)村納稅管理與服務(wù)崗位責(zé)任制、農(nóng)村納稅管理與服務(wù)業(yè)務(wù)操作規(guī)范、農(nóng)村納稅管理與服務(wù)崗位考核辦法等一系列制度。除此以外，還應(yīng)建立相應(yīng)的稅源管理辦法、稅款征繳辦法等。特別應(yīng)該建立與農(nóng)村條件相適應(yīng)的稅款繳納制度，避免農(nóng)村納稅管理與服務(wù)人員接觸稅款。銀行批扣稅款是一個很好的選擇，即對定期定額的個體戶，納稅人在自愿的前提下，與金融機構(gòu)簽訂協(xié)議，實行批扣方式繳納稅款。
（三）技術(shù)保障
農(nóng)村納稅管理與服務(wù)崗位人員提供納稅服務(wù)，需要信息技術(shù)支持。當前亟需開發(fā)農(nóng)村稅收征管服務(wù)系統(tǒng)，通過計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)建立起完整、動態(tài)、實時的農(nóng)村稅收征管服務(wù)信息交互平臺，使得每一個納稅服務(wù)點都能夠按照“一窗式”的標準接待農(nóng)村納稅人。同時，應(yīng)改造稅收征管核心軟件，建立與農(nóng)村稅收征管信息系統(tǒng)的接口，使農(nóng)村稅收征管服務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)能夠批量導(dǎo)入征管核心軟件，實現(xiàn)信息的統(tǒng)一處理，也實現(xiàn)縣局機關(guān)對農(nóng)村納稅服務(wù)點業(yè)務(wù)工作的監(jiān)控。
綜上所述，稅務(wù)機構(gòu)扁平化改革給優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)工作帶來了挑戰(zhàn)，更帶來了機遇。通過開通活動服務(wù)車、委托農(nóng)村信用社代辦納稅服務(wù)等方式，能夠在一定程度上彌補機構(gòu)撤并后農(nóng)村納稅服務(wù)的缺失，但不是優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)的根本途徑。優(yōu)化農(nóng)村納稅服務(wù)的長效機制是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立納稅服務(wù)點，持續(xù)全面地向農(nóng)村納稅人面對面地提供納稅服務(wù)。為此必須建立人員保障、制度保障和技術(shù)保障。
【參考文獻】
［1］ 饒立新，等.優(yōu)化納稅服務(wù)和諧關(guān)系［J］.稅務(wù)研究，2010（2）.
