軍隊自籌工程項目成本控制，就是在軍隊自籌工程項目施工過程中，通過適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和控制手段對施工生產(chǎn)過程中所消耗的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移價值和活勞動消耗創(chuàng)造的價值以及其他費用開支和其他管理工作等進行計劃、實施、監(jiān)督、調(diào)節(jié)和指導(dǎo)，按照預(yù)先制定的目標(biāo)計劃，通過對工程實施中已發(fā)生或?qū)l(fā)生的費用支出進行檢查、復(fù)核、糾偏，從而保證自籌工程項目的成本目標(biāo)得以實現(xiàn)的一個過程。近年來，一些部隊經(jīng)費超支、家底虧空的主要原因就是自籌工程經(jīng)費管理上出現(xiàn)了漏洞，因此，如何加強軍隊自籌工程項目成本控制，成為需要迫切研究解決的重要問題。
一、當(dāng)前軍隊自籌工程項目管理現(xiàn)狀
隨著質(zhì)量建軍步伐的加快和推進，軍隊工程建設(shè)經(jīng)費投入量不斷加大，軍隊各級都非常重視部隊的建設(shè)與發(fā)展，許多部隊都在想方設(shè)法上項目搞建設(shè)，其中除了上級的基本建設(shè)經(jīng)費撥款外，自籌資金建設(shè)項目占很大部分。自籌工程建設(shè)資金，來源于建設(shè)單位，用于本單位基本建設(shè)，是一種形態(tài)較為特殊的基建經(jīng)費，在緩解軍費供需不足、促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，發(fā)揮著積極作用。但是，隨著形勢任務(wù)的發(fā)展變化，自籌工程建設(shè)資金在來源上更為多元，在投向上更加多樣，在投量上不斷增長，在管理中也不斷暴露出新情況、新問題。比如，自籌資金建設(shè)往往出現(xiàn)貸款過于集中、數(shù)額過大，風(fēng)險超過常規(guī)狀態(tài)，資金流向和貸款用途不完全相符的情況。帶來的后果就是一些單位和部門超財力花錢辦事，新官不管舊賬，盲目上項目，搞大而全、小而全，挪用工程預(yù)算經(jīng)費，違規(guī)處置資產(chǎn)，致使經(jīng)費家底虧空，造成“一任政績、幾任包袱”。
二、軍隊自籌工程項目成本管理中存在的問題
（一）經(jīng)費來源渠道多，資金不易管控
自籌工程建設(shè)經(jīng)費來源渠道多，并逐步趨向多元化。一是來自軍隊土地出售或置換。這部分經(jīng)費金額大，有的不經(jīng)過財務(wù)部門交易，就為計劃外工程建設(shè)提供資金支持。二是營區(qū)換建。經(jīng)與地方協(xié)商，賣掉繁華地段的舊營區(qū)，然后由地方給予經(jīng)費補償，再建新營區(qū)。三是預(yù)算外經(jīng)費投入。比如軍隊院校有委培生學(xué)費收入、醫(yī)院有生產(chǎn)經(jīng)營收益的非作戰(zhàn)部隊，雖有部分預(yù)算外收入，但還是搞負(fù)債建設(shè)。四是地方政府投入。這類工程雖然給了經(jīng)費，但一般經(jīng)費不足，很容易形成“釣魚工程”。以上幾種自籌工程建設(shè)經(jīng)費，從來源上財務(wù)部門都不好監(jiān)管，很容易造成自籌工程管理失控。
（二）項目管理水平不高，建設(shè)過程不規(guī)范
自籌工程項目建設(shè)，自主權(quán)在建設(shè)單位，容易出現(xiàn)不按程序辦事、管理水平不高的問題。有的單位缺乏系統(tǒng)規(guī)范的工程項目管理機構(gòu)，在有大的工程建設(shè)項目時往往采用臨時組建“營建辦”的辦法組織項目管理，但營建辦中質(zhì)監(jiān)、審計等各個專業(yè)人員的協(xié)調(diào)配合很不到位，財務(wù)監(jiān)管人員形同虛設(shè)或干脆排除在外，起不到把關(guān)作用。有些建設(shè)單位在工程建設(shè)伊始，工程招投標(biāo)管理就不規(guī)范，存在規(guī)避招標(biāo)、不公開透明、合同簽訂不規(guī)范等問題。在工程建設(shè)過程中施工管理難以適應(yīng)工程建設(shè)的技術(shù)要求，搞變通、偷工減料現(xiàn)象時有發(fā)生，建設(shè)過程不規(guī)范。
（三）超財力問題突出，經(jīng)費效益不高
自籌工程項目，建設(shè)單位自主管理、自主投資，為了做出“政績”往往超出現(xiàn)有財力搞建設(shè)。主要表現(xiàn)在不按計劃組織施工，按照領(lǐng)導(dǎo)意圖隨意調(diào)整項目建設(shè)內(nèi)容，盲目建設(shè)，亂開口子，亂鋪攤子；工程預(yù)算編制不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格，沒有按計劃投資控制建設(shè)規(guī)模；不從實際需要出發(fā)，不按標(biāo)準(zhǔn)組織設(shè)計施工，追求高檔次，貪大求洋，搞“形象工程”；在建設(shè)中不樹立勤儉節(jié)約意識，花錢大手大腳，人為造成浪費，工程建設(shè)資金總是不夠，挪用其他科目經(jīng)費來彌補；擅自搞計劃外工程，或不顧單位財力可能，超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，造成經(jīng)費超支，擠占了正常經(jīng)費，虧空了家底。
（四）現(xiàn)行規(guī)定不完善，發(fā)揮作用不足
總后勤部于2000年下發(fā)的《軍隊自籌工程建設(shè)資金管理規(guī)定》（以下簡稱“規(guī)定”），對控制自籌工程投資規(guī)模，加大自籌建設(shè)資金監(jiān)督力度，提高自籌資金投資效益，起到了積極作用。但是也應(yīng)該看到，現(xiàn)行自籌工程建設(shè)經(jīng)費管理規(guī)定出臺時間較久，執(zhí)行近10年來，已不能很好地適應(yīng)形勢任務(wù)發(fā)展的需要。部隊在落實《規(guī)定》中出現(xiàn)了較多的新問題，經(jīng)費來源、多大規(guī)模的基建項目是自籌工程建設(shè)項目、哪些應(yīng)該申報立項審批，一直比較模糊，使建設(shè)單位難以把握，也讓很多單位鉆了空子。有的建設(shè)單位進行自籌工程建設(shè)，本無經(jīng)費來源，靠變通或關(guān)系爭取立項審批，事后東拼西湊資金，不落實管理規(guī)定，出現(xiàn)問題遮掩藏蓋，隱情不報，逃避上級檢查。
三、存在問題的原因
（一）成本控制意識淡薄
軍隊自籌工程項目成本控制不嚴(yán)，首要原因是成本控制意識淡薄。當(dāng)前有些單位在思想上還存在一些誤區(qū)，認(rèn)為自籌工程是為部隊謀發(fā)展、造福利，因此，只注重爭取投資項目，忽視投資效益，只注重工程形象，忽視成本核算，使自籌工程投入具有一定的盲目性。在工程建設(shè)過程中，有些單位和部門易受本位主義影響，過多考慮自身局部利益和近期利益的需要，擅自改變工程計劃，隨意鋪攤子，擴大了經(jīng)費開支范圍，提高了工程造價。如某單位一項自籌工程原預(yù)算為100萬元，但是由于邊設(shè)計邊施工，開工一年后預(yù)算調(diào)整為150萬元，而竣工決算時竟達235萬元，比原預(yù)算翻了一番多。目前，像這類釣魚工程還不少。建設(shè)單位敞開口子花錢，施工單位則抓住邊設(shè)計邊施工這個“有利”條件，把預(yù)算越打越多。從現(xiàn)實來看，自籌工程也容易出現(xiàn)擴大建設(shè)規(guī)模和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的問題，有的工程竣工建筑面積比起初設(shè)計大了多倍，還有的工程從一開工就更改圖紙，竣工時已被改得面目全非，使成本大大增加，導(dǎo)致預(yù)算成本無法控制實際成本的結(jié)果。
（二）成本控制范圍過窄
目前自籌工程成本控制范圍存在一定的局限性，多數(shù)單位都將自籌工程成本控制的重點放在施工階段，而忽視了規(guī)劃、設(shè)計階段的成本估算。實際上，自籌工程成本在規(guī)劃論證階段和設(shè)計階段就已經(jīng)基本確定，施工階段只是將規(guī)劃和設(shè)計階段計算的成本轉(zhuǎn)化為實際的成本。工作中不注重規(guī)劃階段成本控制，容易造成過高估算投資數(shù)額，過大確定建設(shè)規(guī)模。不注重設(shè)計階段的成本控制，容易造成設(shè)計方案不切合實際，過高編制工程概預(yù)算。結(jié)果施工過程中時常出現(xiàn)經(jīng)費供應(yīng)不足，臨時追加經(jīng)費等現(xiàn)象。
（三）成本控制手段落后
隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和先進管理手段的運用，地方自籌工程在規(guī)劃、設(shè)計、施工階段廣泛采取了目標(biāo)成本管理制度、項目管理制度，有效地控制了自籌工程的總體造價，提高了自籌工程的投資效益。相比之下，軍隊自籌工程在成本管理模式上比較落后，成本控制方式方法有待進一步改進。例如，在工程規(guī)劃上，立項研究不嚴(yán)密，成本估算方法不科學(xué)，工程標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模控制不嚴(yán)，“搭便車”上項目的現(xiàn)象依然存在，增加了建設(shè)負(fù)擔(dān)。在工程設(shè)計上，不從系統(tǒng)觀點出發(fā)，一味求大、求新、求全，新建工程多，改建工程少，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成不必要的浪費。在施工管理上，沒有有效地引進競爭機制，公開招標(biāo)項目有限，物資采購分散，還存在擅自改變施工計劃，挪用專項經(jīng)費，零星添加工程等現(xiàn)象。這些都直接或間接地增加自籌工程成本，變相地轉(zhuǎn)移了工程專項經(jīng)費，影響了部隊未來戰(zhàn)斗力的提高。
四、軍隊自籌工程成本控制的對策
（一）修訂完善管理規(guī)定
根據(jù)新形勢的需要，盡快修訂完善《自籌工程建設(shè)經(jīng)費管理規(guī)定》。一是對軍隊自籌工程項目、自籌工程建設(shè)經(jīng)費的內(nèi)涵、外延作出更為準(zhǔn)確的界定，明確什么項目、多大規(guī)模的屬于自籌工程，應(yīng)該按照何種規(guī)定和程序申報立項審批，并完善驗資審批程序。自籌工程建設(shè)經(jīng)費審查必須逐級申報，建立起與經(jīng)費供應(yīng)系統(tǒng)相一致的監(jiān)督體系。在自籌工程的經(jīng)費來源上應(yīng)重點審查，看自籌工程項目所需經(jīng)費是否納入預(yù)算報批，是否有充足的資金保障，杜絕出現(xiàn)“拆東墻補西墻”挪墊資金問題。二是補充決算管理相關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)行軍隊會計核算辦法規(guī)定，自籌工程建設(shè)經(jīng)費決算由建設(shè)單位報經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)審批后自行核銷，缺少上級監(jiān)管環(huán)節(jié)，致使決算信息缺失，監(jiān)督功能弱化，應(yīng)補充自籌工程建設(shè)經(jīng)費決算管理相關(guān)規(guī)定，加強決算管理監(jiān)督。
（二）落實成本控制責(zé)任制
實行成本控制責(zé)任制，首先要明確單位各部門、各所屬單位或個人在成本控制中的職責(zé)，做到分工明確、責(zé)任清楚。所謂明確單位成本控制的職責(zé)，一方面是確定建設(shè)單位內(nèi)部各職能部門、各所屬單位或個人在單位的成本控制中分管哪些具體工作。比如，由誰制定和考核成本計劃；由誰組織成本核算；由誰負(fù)責(zé)編制物資采購計劃，制訂措施降低采購成本；由誰制定技術(shù)措施，降低物資消耗等等。另一方面是將單位的成本指標(biāo)逐級分解，按照責(zé)任原則層層落實到各責(zé)任單位或責(zé)任者。也就是說，成本控制責(zé)任制不但要明確各部門、各所屬單位在成本控制中的職能，而且要確定各自的責(zé)任成本。并且，要對各所屬單位或個人成本責(zé)任的履行情況進行考核，并與物質(zhì)利益掛鉤。即各自對其分管的成本工作和成本指標(biāo)的完成結(jié)果負(fù)責(zé)，對其工作帶來的效果和損失承擔(dān)責(zé)任，并與獎勵和經(jīng)濟制裁結(jié)合起來。
（三）創(chuàng)新成本控制技術(shù)手段
要實現(xiàn)軍隊自籌工程項目成本控制即時化，必須建立信息網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)時效性。要使工程造價管理做到快速、準(zhǔn)確，就必須廣泛收集的信息資料。一是保持與上級業(yè)務(wù)部門的聯(lián)系暢通，及時掌握軍隊自籌工程成本管理的政策與規(guī)定；二是與所屬部隊建立信息網(wǎng)，及時掌握自籌工程施工情況，及時反饋信息；三是與友鄰部隊建立聯(lián)系，相互合作，互通有無，及時了解友鄰部隊的自籌工程成本管理情況信息資料；四是主動與部隊所在地造價管理部門聯(lián)系。建立區(qū)域性、可靠、準(zhǔn)確、動態(tài)的建筑工程造價信息網(wǎng)絡(luò)，以提高部隊工程建設(shè)成本控制決策的科學(xué)性。當(dāng)然，鑒于軍隊自籌工程保密性高、工程構(gòu)造特殊，與一般出包工程在成本核算方法、工程管理、定額編制、指標(biāo)收集與分析等方面存在較大差異的特點，地方造價信息部門無法提供相關(guān)信息，很有必要利用軍網(wǎng)的保密特點，依托地方造價信息網(wǎng)，建立起有軍隊特色的建筑工程造價信息網(wǎng)。
（四）推行公開招標(biāo)
據(jù)調(diào)查，目前自籌工程招標(biāo)對象范圍過窄，個別單位90%以上的自籌工程任務(wù)由同一施工單位完成，原因在于這些施工單位和軍隊建設(shè)單位彼此之間多是“關(guān)系戶、老熟人”，難以實施有效監(jiān)督，結(jié)果許多自籌工程出現(xiàn)了施工單位高套取費標(biāo)準(zhǔn)、擴大計算工程量等現(xiàn)象。因此，必須樹立通過競爭降低成本的意識，擴大競標(biāo)單位準(zhǔn)入范圍，允許多個工程單位參與競爭未涉及保密的自籌工程項目，通過競爭降低成本。實踐證明，通過引進競爭機制，實行公開招標(biāo)是降低自籌工程成本的有效途徑。從近年情況來看，施工單位編制的工程造價“水分”一般都在10%左右，有的甚至高達30%。通過公開招標(biāo)，選取資質(zhì)等級合格、報價合理的工程單位組織施工，可以有效壓減自籌工程成本，保證自籌工程質(zhì)量。
（五）實行集中采購
軍隊自籌工程建設(shè)項目必須納入預(yù)算管理，所需物資、材料必須實現(xiàn)集中采購。一個單位某一年度可能會有多項自籌工程，需要采購大量的建筑材料、裝飾材料、工程設(shè)備和低值消耗品，應(yīng)對這些物資實行集中采購，這是降低材料成本和采購費用的有效手段。尤其對于包工不包料工程和包工部分的包料工程，建設(shè)單位應(yīng)依托現(xiàn)有的大宗物資采購中心，廣泛采取定點采購、統(tǒng)一招標(biāo)等方式，通過集中購買實現(xiàn)規(guī)模效益，降低自籌工程建設(shè)成本。
