我國“小金庫”治理工作已連續(xù)多年，但屢治屢犯，大有禁而不止之勢，教育系統(tǒng)也不例外。截至2009年11月末，自查自糾及重點抽查的結(jié)果是，全國共設(shè)有“小金庫”22 884個，涉及金額101.58億元。①治理“小金庫”的法律法規(guī)雖由財政部、監(jiān)察部等多部門聯(lián)合制定，但往往由紀律檢查和監(jiān)察部門牽頭實施且多為事后查處，因此大多數(shù)研討文獻也側(cè)重從紀律檢查和監(jiān)察角度論述私設(shè)“小金庫”違規(guī)違紀的預(yù)防與懲治，缺乏全方位過程控制的探討。本文參考《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》中的有關(guān)規(guī)定和要求，按照內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)控五要素的要求，闡述如何運用并強化資金內(nèi)部控制，以實現(xiàn)防范和治理教育單位“小金庫”的長效目標。
一、營造防治“小金庫”的內(nèi)部控制環(huán)境
（一）健全并宣傳防治“小金庫”相關(guān)規(guī)定
1.定期梳理并健全收支財經(jīng)政策及控制流程。教育單位的財務(wù)、審計和監(jiān)察等相關(guān)職能部門應(yīng)定期（至少一年一次）梳理國家及當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)“收支兩條線”等收支管理政策，補充缺失的規(guī)定，建立健全有關(guān)收支控制流程。
2.大力宣傳防治“小金庫”的法規(guī)政策。宣傳防治“小金庫”法規(guī)政策的重點包括“小金庫”的定義和預(yù)防內(nèi)容，以及本單位的財經(jīng)政策和財務(wù)報銷制度。要特別加大“一把手”或“一支筆”及關(guān)鍵崗位員工的培訓(xùn)，將防治“小金庫”的規(guī)定作為崗前培訓(xùn)“應(yīng)知應(yīng)會”的重點內(nèi)容，還可以召開座談會或研討會，研究新業(yè)務(wù)、新變化、新問題，確定應(yīng)對措施及解決方法。
（二）確定負責(zé)防治“小金庫”的專職部門
教育單位應(yīng)明確指定財務(wù)或?qū)徲嫽蚣o檢部門負責(zé)“小金庫”的防治工作，作為其常規(guī)工作，常抓不懈，還可成立由有關(guān)部門“一把手”組成的防治“小金庫”工作組，集中合力并發(fā)揮各部門的職能優(yōu)勢，各司其職，協(xié)同作戰(zhàn)。
（三）梳理并改進崗位職責(zé)分工，配置專業(yè)勝任的人員
科學(xué)合理的崗位職責(zé)設(shè)置是加強資金內(nèi)部控制制度建設(shè)的基礎(chǔ)，配備專業(yè)勝任能力的人員是內(nèi)部控制有效運行的前提條件，關(guān)鍵崗位定期輪崗是強化內(nèi)部控制較為有效的具體措施?，F(xiàn)實中，有人雖然職位不高，但權(quán)力較大；或者雖然權(quán)力不大，但掌控著可變現(xiàn)的資源，容易轉(zhuǎn)化為小集體或個人利益；有的則因?qū)I(yè)能力不強而無法及時識別并化解“小金庫”風(fēng)險。為此，教育單位應(yīng)定期（至少一個聘期一次）梳理具有經(jīng)濟職能的部門及崗位，分析是否有不相容職責(zé)及崗位由單一部門或人員承擔(dān)，關(guān)鍵崗位人員是否具備相應(yīng)知識、能力和職業(yè)道德。
二、識別“小金庫”主要風(fēng)險來源及控制點
內(nèi)部資金控制中的風(fēng)險評估，要求對小金庫的主要風(fēng)險加以識別并明確主要的風(fēng)險控制點。負責(zé)防治“小金庫”的有關(guān)部門應(yīng)定期（至少每年一次）分析并識別資金活動的主要風(fēng)險來源，明確關(guān)鍵業(yè)務(wù)、程序、崗位和人員，確定關(guān)鍵風(fēng)險控制點，制定有效的控制措施，重點管控關(guān)鍵風(fēng)險。
（一）識別方法
1.定量分析。通過定期量化的財務(wù)分析，可以查找出“小金庫”易發(fā)地或高發(fā)點。教育單位的財務(wù)部門可以結(jié)合財務(wù)分析，定期對經(jīng)濟業(yè)務(wù)現(xiàn)金流②進行結(jié)構(gòu)分析；可以分析各經(jīng)濟運營部門的現(xiàn)金流入結(jié)構(gòu)比率，根據(jù)業(yè)務(wù)量與現(xiàn)金收入量之間的一般規(guī)律性數(shù)據(jù)，對波動較大者，強化原因分析；還可以通過分析現(xiàn)金流出的結(jié)構(gòu)比率或者現(xiàn)金的流入流出比率，分析現(xiàn)金支出比率的變化及原因。
2.定性分析。教育單位“小金庫”風(fēng)險的定性分析，要特別關(guān)注經(jīng)濟業(yè)務(wù)、部門職責(zé)、部門負責(zé)人和關(guān)鍵崗位員工等變化情況，并評估上述變化可能帶來的內(nèi)部控制風(fēng)險。
3.綜合評估。教育單位“小金庫”風(fēng)險綜合評估，應(yīng)根據(jù)上述風(fēng)險的定量分析及定性分析結(jié)果，對風(fēng)險作出綜合評估，提出專門的風(fēng)險分析報告，供“小金庫”防治工作組領(lǐng)導(dǎo)決策參考。
（二）“小金庫”的主要風(fēng)險來源
1.收入風(fēng)險來源。主要是下列收入不入賬：非經(jīng)營性資產(chǎn)的對外出借出租收入、違規(guī)收費，白條收費賬，零星存貨或陳舊報廢物資的變價收入，物資、設(shè)備采購或購買服務(wù)的回扣，接收捐贈的物品、聯(lián)合辦學(xué)辦班的培訓(xùn)收入等等。
2.支出風(fēng)險來源。主要有：無中生有的業(yè)務(wù)支出報銷（即假業(yè)務(wù)真發(fā)票報銷）或者真業(yè)務(wù)、真發(fā)票、虛假金額報銷，形成賬外資金；代價券、代價卡購買取得發(fā)票即作支出報銷，形成賬外代價券、卡；物資設(shè)備采購、業(yè)務(wù)外包③價款支付后享有的現(xiàn)金折扣或返還，不抵減采購成本、不入賬等。
（三）“小金庫”的主要風(fēng)險控制點
1.收入控制點。（1）資產(chǎn)對外出租、出借的流程控制；（2）收費項目與收費標準的檢查控制；（3）票據(jù)的購、領(lǐng)、用、銷流程控制； （4）資產(chǎn)處置的程序和審批權(quán)限控制。
2.支出控制點。（1）支出預(yù)算控制；（2）代價券、卡的領(lǐng)用與保管控制（類似存貨控制）；（3）采購、業(yè)務(wù)外包合同管理控制以及采購、業(yè)務(wù)外包款項支付控制。
3.收支結(jié)合的控制點。（1）有些內(nèi)部控制程序同時涉及收入和支出，且收支相互關(guān)聯(lián)，使風(fēng)險更加隱蔽，需要特別關(guān)注。（2）規(guī)范聯(lián)合辦學(xué)辦班合同訂立及審批控制。應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注辦班合同中提出的收費標準、學(xué)費分成比例及各自承擔(dān)的辦學(xué)成本及付款期限、付款方式等。（3）采購的驗收與付款控制。特別關(guān)注購貨付款時對方是否有“銷售折扣”及“現(xiàn)金折扣”的返回款未入賬。（4）資產(chǎn)的盤點清查控制。
三、實施全面預(yù)算管理
教育單位的控制活動主要是通過全面預(yù)算管理來實施的。單位可以通過強化預(yù)算約束達到規(guī)范和完善資金收支內(nèi)部控制目的，還可以通過定期的收支余預(yù)算執(zhí)行情況分析，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的收支項目差異與金額差異，特別是通過現(xiàn)金收支差異的分析，可以使“小金庫”的苗頭在初期就被糾正與處理，防患于未然。
（一）收入預(yù)算與控制
教育單位的收入來源除財政撥款外，非學(xué)歷教育培訓(xùn)及其他短訓(xùn)班收入占很大比例。要根據(jù)以往年度的數(shù)據(jù)及當(dāng)年教育經(jīng)費籌集的實際情況，編制分部門、分業(yè)務(wù)的現(xiàn)金收入預(yù)算，作為部門及關(guān)鍵崗位個人的績效考評依據(jù)，還可以通過數(shù)據(jù)分析及時發(fā)現(xiàn)疑點，及時跟蹤與監(jiān)督檢查，保證現(xiàn)金流入的真實、合法、完整。
（二）支出預(yù)算與控制
教育單位的辦學(xué)日常支出與設(shè)備購置、勞務(wù)支出，必須有預(yù)算和恰當(dāng)?shù)氖跈?quán)審批，應(yīng)明確各管理層級在支出中的權(quán)限和責(zé)任。對于屬于“三重一大”范疇的支出，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過單位領(lǐng)導(dǎo)層的集體決策甚至聯(lián)簽，必要時還需報請主管部門批準。
在支出控制中，要特別注意資金支出的不相容崗位職責(zé)的分離。即資金支出的審批與執(zhí)行崗位要分離；支出執(zhí)行崗位應(yīng)與審核崗位、會計處理崗位分離；資金支出監(jiān)督崗位應(yīng)獨立等等。
（三）強化對資金收支的會計系統(tǒng)控制
教育單位對資金收支的會計系統(tǒng)控制，主要關(guān)注以下方面：
1.對資金收入的原始票據(jù)、合同及其他資料的合法性、合規(guī)性控制；2.對資金支付的原始票據(jù)、合同及其他資料的合法性、合規(guī)性控制；3.對資金收、支的不相容崗位的分離控制；4.對現(xiàn)金資產(chǎn)的接觸性控制和定期、不定期盤點控制；5.多校區(qū)多學(xué)院的資金集中控制。
四、提高防治“小金庫”的信息透明度
信息與溝通是企業(yè)內(nèi)部控制的五大要素之一。教育單位應(yīng)在不同的管理層級之間建立適當(dāng)?shù)那?，暢通防范與治理“小金庫”的各種信息渠道，提高信息透明度。
（一）建立并暢通防治“小金庫”的信息系統(tǒng)
事實證明，“小金庫”隱蔽性很強，大部分小金庫的曝光是因為知情人的舉報。所以，建立并暢通防治“小金庫”的信息系統(tǒng)十分重要。
1.設(shè)專門欄目或子網(wǎng)站，將國家及地方主管部門、單位的防治“小金庫”的政策上傳至網(wǎng)站，擴大宣傳，讓全體員工認知“小金庫”的形式及其危害；2.設(shè)專門通道，包括公開舉報電話、舉報郵箱，發(fā)動群眾舉報，以保證資金舞弊信息能夠被及時采集、傳送、處理；3.設(shè)置員工網(wǎng)絡(luò)和實體交流平臺，以便相互討論交流防治“小金庫”的認識與舉措。
（二）提高防治“小金庫”的信息透明度
內(nèi)部控制不嚴格會給“小金庫”留下“可能”的空間，而信息不透明又給“小金庫”的受益者帶來“僥幸”，為“可能”增添了“方便”。信息的公開透明，可以讓大家參與監(jiān)督，使設(shè)置“小金庫”的“可能”變?yōu)椤安荒堋薄ⅰ安槐恪?、“不敢”，從而鏟除滋生“小金庫”的“土壤”。
1.公開預(yù)算及執(zhí)行情況，單位要公開總體的預(yù)算及執(zhí)行情況，各下屬部門也應(yīng)公開本部門的預(yù)算及執(zhí)行情況，使得預(yù)算及業(yè)務(wù)管理接受全員監(jiān)督；2.將舉報查實情況及時反饋給舉報者，并給予相應(yīng)的精神及物質(zhì)獎勵；3.公開“小金庫”查處結(jié)果，特別是要公布對責(zé)任人的處罰原因、依據(jù)及結(jié)果，對典型案例進行詳細分析并予以公開，以起到警示作用。
五、加強對資金收支的監(jiān)督
（一）建立年度資金內(nèi)控報告制度
1.年度資金內(nèi)控報告制度是反舞弊程序和控制成功的關(guān)鍵。年度資金內(nèi)控報告制度既是有效的信息溝通的一種主要方式，也是反舞弊程序和控制成功的關(guān)鍵。教育單位要建立年度資金內(nèi)控報告制度，由內(nèi)部控制部門定期梳理資金內(nèi)控情況，及時總結(jié)良好的做法，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)，寫出書面報告，提出改進措施，遞交單位最高管理層。
2.評價學(xué)校資金收支控制系統(tǒng)的有效性。教育單位的內(nèi)審部門或內(nèi)控評價機構(gòu)對資金收支控制系統(tǒng)的有效性應(yīng)給予特別關(guān)注，對單位的外部環(huán)境和有關(guān)條件發(fā)生變化時也要特別敏感，應(yīng)著重考慮：（1）相關(guān)控制在評價期內(nèi)的運行狀況；（2）相關(guān)控制運行的一致性；（3）實施控制的人員必要的權(quán)限和能力④。在此基礎(chǔ)上，至少每年出具一次資金活動內(nèi)部控制自我評估報告，提出改進的具體措施，督促相關(guān)部門及人員予以落實，經(jīng)過一階段后再進一步評價改進的效果。
（二）加強對資金收支控制活動的檢查與監(jiān)督
教育單位要提高對資金內(nèi)控檢查作用的認識，強化對資金收支的獨立檢查與監(jiān)督，定期（至少每年一次）對各項資金業(yè)務(wù)流程及控制進行審核、抽查，在年度審計工作計劃中確定抽查的比率，采取內(nèi)查外調(diào)形式，跟蹤重要項目及大額度的資金收支情況。資金內(nèi)部監(jiān)督的主要內(nèi)容有：
1.資金收支預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行情況；2.資金收支與合同約定是否相符；3.“三重一大”是否集體決策甚至聯(lián)簽；4.支出是否符合國家規(guī)定或單位標準；5.收入、支出項目與金額是否真實、合法、完整； 6.現(xiàn)金及等價物資產(chǎn)的管理與保護是否符合國家和單位的規(guī)定。
（三）建立并落實責(zé)任追究制度
教育單位應(yīng)建立健全符合本單位實際的“小金庫”防范與治理的具體責(zé)任追究制度。一旦查出“小金庫”，必須嚴格按照國家及單位的有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。對于集體腐敗也應(yīng)給予追究，依法依規(guī)處理。只有責(zé)任追究落實到位，才能令行禁止。
總之，教育單位應(yīng)以全面預(yù)算管理為管控核心，通過運用健全有效并且持續(xù)的資金內(nèi)部控制全覆蓋于資金收支活動，以求教育單位的“小金庫”的防治取得長效。
