完善審計(jì)結(jié)果公告制度體系的思考
夏文
【摘要】審計(jì)結(jié)果公告的內(nèi)外環(huán)境還有待完善，特別是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部，應(yīng)該從建立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)結(jié)果公開(kāi)委員會(huì)、加強(qiáng)計(jì)劃性、強(qiáng)化審計(jì)整改報(bào)告機(jī)制、健全信息反饋機(jī)制和應(yīng)對(duì)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)引發(fā)爭(zhēng)議解決機(jī)制幾個(gè)方面努力，使審計(jì)結(jié)果公告制度化、規(guī)范化開(kāi)展。
【關(guān)鍵詞】審計(jì)結(jié)果 制度體系
通常意義上，審計(jì)結(jié)果公告，是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主動(dòng)或依據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)向社會(huì)公開(kāi)，或通過(guò)其他方式使行政相對(duì)人和利益相關(guān)者知曉審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府及其經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)結(jié)果的一種制度安排（張立民，聶新軍，2006）。由于審計(jì)署的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，在審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界都達(dá)成了共識(shí)：審計(jì)結(jié)果公開(kāi)是民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容，是促進(jìn)依法行政的得力手段，審計(jì)結(jié)果全面公開(kāi)是一種必然趨勢(shì)。審計(jì)署和很多地方審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際，制訂了有關(guān)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的實(shí)施辦法或意見(jiàn)，對(duì)公開(kāi)的內(nèi)容、程序等做了規(guī)范。當(dāng)然，建立完善的審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的制度體系還需要相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期。
一、審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的內(nèi)外環(huán)境有待改善
審計(jì)結(jié)果公開(kāi)是多方力量共同作用的結(jié)果，要順利開(kāi)展好這項(xiàng)工作，不僅要有適宜的法律環(huán)境、政治環(huán)境、人文環(huán)境，還要有審計(jì)機(jī)關(guān)自身鍥而不舍的努力。目前，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都在緊鑼密鼓地開(kāi)展這項(xiàng)工作，但是，我們還是要清醒地看到，面臨的問(wèn)題不盡快解決，就有可能使審計(jì)結(jié)果公開(kāi)成為一種形式，辜負(fù)了全社會(huì)的期望。
1、法律地位不明確。在法制社會(huì)，任何一項(xiàng)行政執(zhí)法，都應(yīng)當(dāng)有充分的法律依據(jù)，否則潛在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)很大。審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的法律地位，是由《審計(jì)法》第三十六條確定的，作為審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)限加以規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”。從這條規(guī)定看，是否公開(kāi)審計(jì)結(jié)果，是審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)利，而不是審計(jì)機(jī)關(guān)的義務(wù)。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)職能部門(mén)，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，接受行政長(zhǎng)官的指示。所以，審計(jì)署頒布的《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》規(guī)定，公告財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果，要經(jīng)國(guó)務(wù)院同意；向國(guó)務(wù)院呈報(bào)的重大事項(xiàng)審計(jì)結(jié)果需要公告的，附加說(shuō)明，沒(méi)有反對(duì)意見(jiàn)才能公開(kāi)。以此為藍(lán)本，各地方審計(jì)機(jī)關(guān)制定的試行辦法，幾乎都將公告的裁量權(quán)交到了政府甚至政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的手中。這樣做，一方面是按照法律規(guī)定，在政府行政長(zhǎng)官和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)工作，另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)回避了一定的結(jié)果公告風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)結(jié)果公開(kāi)本身的法律地位不明確，勢(shì)必軟化約束，有可能會(huì)使一些真正需要由社會(huì)公眾了解、監(jiān)督的事項(xiàng)被隱瞞起來(lái)。
2、審計(jì)執(zhí)法獨(dú)立性不夠。獨(dú)立地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，是審計(jì)的本質(zhì)特征。從世界范圍看，國(guó)家審計(jì)有立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型等幾種，比較而言，行政型模式的獨(dú)立性較差。我國(guó)的國(guó)家審計(jì)就屬于行政型。雖然從形式上看，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其他政府職能部門(mén)是獨(dú)立的，但是，納入整個(gè)政府工作體系看，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，因此受到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)意志的影響比較重。在執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的過(guò)程中，政府及其官員除了代表公共利益外，還代表所在團(tuán)體的利益，甚至有自己的特殊利益（張立民，聶新軍，2006）。當(dāng)國(guó)家利益與地方利益、全局利益與局部利益相沖突時(shí)，地方政府很難說(shuō)不考慮地方和局部利益。在這種情況下，審計(jì)結(jié)果公告就會(huì)遭遇進(jìn)退維谷的兩難境地：若不據(jù)實(shí)公告，有違審計(jì)的職業(yè)道德，有損審計(jì)的公正形象，并且存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)；若據(jù)實(shí)公告，就必然要面對(duì)政府的不授權(quán)批準(zhǔn)甚至刁難，直接造成現(xiàn)實(shí)危機(jī)。在這樣的搏弈中，相對(duì)弱勢(shì)的審計(jì)機(jī)關(guān)只有屈從，因而大大損害了審計(jì)結(jié)果的客觀性、全面性，削弱了社會(huì)監(jiān)督的威力。
3、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)制不健全。審計(jì)結(jié)果公開(kāi)使被審計(jì)單位財(cái)經(jīng)管理、領(lǐng)導(dǎo)決策等情況向全社會(huì)曝光，也使審計(jì)工作完全置于公眾監(jiān)督之下，工作成果將面臨國(guó)家法律、被審計(jì)單位和社會(huì)公眾的共同檢驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)完全顯性化，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏漏，都有可能直接導(dǎo)致輿論攻擊、行政訴訟。就審計(jì)結(jié)果公開(kāi)，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)制明顯缺失。筆者在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，主要存在以下問(wèn)題：一是審計(jì)組沒(méi)采納被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)稿的某些意見(jiàn)，在不公布情況下，被審計(jì)單位一般不會(huì)細(xì)究，但是公布出來(lái)情況就不一樣了，這樣的問(wèn)題該如何處理。二是公告審計(jì)結(jié)果的范圍、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)界定不清，缺乏比較統(tǒng)一的明確的規(guī)定。三是審計(jì)結(jié)果公告的成本預(yù)算沒(méi)有編入部門(mén)預(yù)算，如果每個(gè)公告項(xiàng)目都向財(cái)政申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，行政成本必然增加，也不利于嚴(yán)肅財(cái)政預(yù)算編制。四是沒(méi)建立審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，責(zé)任不明確。五是審計(jì)結(jié)果公布后，對(duì)反饋信息和引發(fā)的爭(zhēng)議該怎么處理，怎樣運(yùn)用審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的后續(xù)成果，沒(méi)有形成機(jī)制。
二、完善審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度體系的設(shè)想
審計(jì)結(jié)果公開(kāi)目前還面臨很多問(wèn)題，但是，這是推進(jìn)政治民主的重要內(nèi)容之一，審計(jì)工作者只能迎難而上，在實(shí)踐中不斷探索，不斷總結(jié)，不斷完善，積極努力地推動(dòng)這項(xiàng)工作。對(duì)于上述審計(jì)結(jié)果公告法律地位不明確、審計(jì)執(zhí)法獨(dú)立性不夠的問(wèn)題，很多學(xué)者都提出了很好的改善建議，在此不再贅述。筆者僅就審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)題提出一些設(shè)想。
1、設(shè)置審計(jì)結(jié)果公開(kāi)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。審計(jì)結(jié)果公開(kāi)并不是簡(jiǎn)單地將審計(jì)報(bào)告公布出來(lái)完事，這其中涉及到公告項(xiàng)目的選擇，經(jīng)費(fèi)預(yù)算，審計(jì)報(bào)告的修改，外部事務(wù)的聯(lián)絡(luò)，反饋意見(jiàn)的梳理，引發(fā)爭(zhēng)議的解決等一系列問(wèn)題，因此建立審計(jì)結(jié)果公開(kāi)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)是必須的。一般而言，可由審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、法制部門(mén)人員、具體審計(jì)項(xiàng)目業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、審計(jì)組長(zhǎng)等組成審計(jì)結(jié)果公開(kāi)委員會(huì)，制定切實(shí)的公告范圍、程序、內(nèi)容、形式等，處理上述事宜，明確權(quán)利和責(zé)任，使該項(xiàng)工作規(guī)范化開(kāi)展。
2、加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的計(jì)劃性。地方審計(jì)機(jī)關(guān)制定年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該在充分論證的基礎(chǔ)上，擬訂出準(zhǔn)備公告結(jié)果的項(xiàng)目，并向政府附送經(jīng)費(fèi)預(yù)算。一方面，由于現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算中，并未包含此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，到需要公開(kāi)時(shí)再請(qǐng)求解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，必然遇到很多不必要的麻煩，而且增加行政成本。另一方面，審計(jì)組在開(kāi)展項(xiàng)目時(shí)，從制定審計(jì)實(shí)施方案開(kāi)始就有目的、有準(zhǔn)備地進(jìn)行，在征求被審計(jì)單位意見(jiàn)時(shí)也明確告知，引起被審計(jì)單位高度重視，有利于提高公告的質(zhì)量，降低審計(jì)公告風(fēng)險(xiǎn)。
3、強(qiáng)化審計(jì)整改情況報(bào)告機(jī)制。廣義地看，審計(jì)結(jié)果不僅包括審計(jì)組實(shí)施審計(jì)的基本情況，審計(jì)查出的問(wèn)題及處理意見(jiàn)，針對(duì)被審計(jì)單位的問(wèn)題提出強(qiáng)化管理的建議，也包括被審計(jì)單位對(duì)查出問(wèn)題的整改情況。從審計(jì)署公告的結(jié)果報(bào)告看，已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，近期的公告包含了整改情況，但是，公告時(shí)間距離審計(jì)完結(jié)時(shí)間比較長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，如果一開(kāi)始就告知了被審計(jì)單位，此項(xiàng)目的結(jié)果將公開(kāi)，那么，被審計(jì)單位為了給公眾留下一個(gè)知錯(cuò)就改的好印象，會(huì)積極主動(dòng)地配合，在審計(jì)執(zhí)行的期間內(nèi)完成整改，特別是地方單位，基本上是按照法律、法規(guī)執(zhí)行，不存在對(duì)規(guī)章的修訂問(wèn)題，所以整改應(yīng)該不會(huì)耗費(fèi)很多時(shí)間與精力。把審計(jì)整改情況一并公開(kāi)，公眾才能了解審計(jì)的全貌，這也符合執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的宗旨。
4、健全信息反饋整理機(jī)制。審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的另一個(gè)目的就是在結(jié)果公告之后，進(jìn)行歸納總結(jié)，查找問(wèn)題，分析原因，促進(jìn)審計(jì)質(zhì)量提高。要實(shí)現(xiàn)此目的，必須健全結(jié)果公告信息反饋機(jī)制。審計(jì)結(jié)果公告信息反饋機(jī)制是指國(guó)家審計(jì)人員采用審計(jì)回訪(fǎng)、審計(jì)項(xiàng)目抽查、審計(jì)結(jié)果公告考評(píng)等方法，定期收集、分析審計(jì)結(jié)果公告工作中存在的主要問(wèn)題，并找出產(chǎn)生的原因和關(guān)鍵控制點(diǎn)，及時(shí)反饋給決策者，以便采取措施（張紅英，2006）。在以前的實(shí)際工作中，審計(jì)回訪(fǎng)重點(diǎn)關(guān)注的是審計(jì)組執(zhí)行廉政紀(jì)律等問(wèn)題，忽略了被審計(jì)單位、社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)報(bào)告本身的信息反饋，也沒(méi)有很好地聽(tīng)取其他人對(duì)審計(jì)方法的改進(jìn)意見(jiàn)。在審計(jì)結(jié)果公告后的一段時(shí)間內(nèi)，審計(jì)結(jié)果公開(kāi)委員會(huì)應(yīng)該專(zhuān)門(mén)組織力量，有針對(duì)性地收集、征求意見(jiàn)，梳理分析后作為后續(xù)教育的主要內(nèi)容。
5、建立應(yīng)對(duì)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)引發(fā)爭(zhēng)議的解決機(jī)制。站在不同的角度看待公告出來(lái)的審計(jì)結(jié)果，形成的觀點(diǎn)肯定不同，勢(shì)必引發(fā)各種爭(zhēng)議，如果不能得到有效解決，將有損審計(jì)形象，影響社會(huì)穩(wěn)定。最近，很多網(wǎng)友對(duì)審計(jì)署2006年提交的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告里，較往年少點(diǎn)名問(wèn)題議論紛紛，認(rèn)為這是“過(guò)分理智”。事實(shí)到底是怎樣的，應(yīng)該有專(zhuān)門(mén)的窗口進(jìn)行解釋?zhuān)娦闹械囊蓱]。解決爭(zhēng)議，主要有兩條途徑：一是加強(qiáng)來(lái)訪(fǎng)制度，針對(duì)來(lái)訪(fǎng)者提出的問(wèn)題，由審計(jì)組長(zhǎng)解釋?zhuān)欢钦匍_(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，通過(guò)各種媒體定期將收集到的普遍爭(zhēng)議向公眾解釋?zhuān)F(xiàn)場(chǎng)回答公眾代表的提問(wèn)。
任何一項(xiàng)新生事物，都會(huì)面臨眾多急需解決的問(wèn)題，審計(jì)結(jié)果公開(kāi)也不例外。我們有理由相信，在審計(jì)工作者、各被審計(jì)單位和社會(huì)公眾的共同努力下，這項(xiàng)工作能夠積極穩(wěn)妥地進(jìn)行下去，實(shí)現(xiàn)它既定的目標(biāo)。
作者單位:四川省綿陽(yáng)市審計(jì)局,郵編:621000
作者：夏文 文章來(lái)源：四川省綿陽(yáng)市審計(jì)局
