一、公用三費(fèi)與設(shè)立“小金庫(kù)”的危害
會(huì)議費(fèi)指黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位按有關(guān)程序召開(kāi)工作會(huì)議所發(fā)生的一切直接和間接費(fèi)用，包括房租費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)以及文件資料印刷費(fèi)、會(huì)議場(chǎng)地租用費(fèi)等；培訓(xùn)費(fèi)指黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位按工作計(jì)劃組織職工參加教育、培訓(xùn)所發(fā)生的各項(xiàng)支出，包括公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、相關(guān)設(shè)備購(gòu)置費(fèi)以及委托外單位代培經(jīng)費(fèi)等；勞務(wù)費(fèi)指黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位以貨幣形式支付給勞動(dòng)服務(wù)提供單位和個(gè)人的工資及各種費(fèi)用，包括臨時(shí)聘用人員工資、鐘點(diǎn)工工資、稿費(fèi)、翻譯費(fèi)、評(píng)審費(fèi)等?？傊?，包括會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)在內(nèi)的公用三費(fèi)反映了黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位對(duì)不同商品和服務(wù)的需求，它有利于各公共部門(mén)正常業(yè)務(wù)的開(kāi)展，有效保證了政府部門(mén)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，有力保障了黨的大政方針和國(guó)家政策的貫徹落實(shí)。
由于各地區(qū)、各部門(mén)財(cái)政改革進(jìn)展和財(cái)務(wù)管理水平的差異，尤其在部分單位主要領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)會(huì)人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、單位內(nèi)部財(cái)務(wù)控制和外部監(jiān)督體系不完善、單位財(cái)務(wù)規(guī)章和國(guó)家法規(guī)不健全等多重因素影響下，以公用三費(fèi)名義套取資金形成“小金庫(kù)”問(wèn)題依然層出不窮。它不僅干擾了單位正常的財(cái)務(wù)管理秩序，誘發(fā)和滋生了各種腐敗現(xiàn)象，而且造成了國(guó)家財(cái)政性資金的大量流失，降低了公共服務(wù)保障能力和公共資源配置效率，還阻礙了部門(mén)預(yù)算、政府收支分類改革等財(cái)政改革的深入推進(jìn)，某種程度上影響了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
二、規(guī)范公用三費(fèi)管理、構(gòu)建綜合防治體系的四大機(jī)制
機(jī)制是使制度能夠正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的配套制度，具有兩個(gè)基本條件：一是比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系；二是推動(dòng)制度正常運(yùn)行的“動(dòng)力源”，即出于自身利益而積極推動(dòng)和監(jiān)督制度運(yùn)行的組織和個(gè)體。完善公用三費(fèi)管理、建立“小金庫(kù)”防治的長(zhǎng)效機(jī)制，就是要形成一套既互相區(qū)別更有機(jī)連接的相對(duì)穩(wěn)定的系統(tǒng)規(guī)范，通過(guò)系統(tǒng)的激勵(lì)和約束作用，規(guī)范相關(guān)組織和個(gè)體的行為邊界。具體來(lái)說(shuō)，就是針對(duì)以公用三費(fèi)設(shè)立“小金庫(kù)”的現(xiàn)實(shí)程序，即設(shè)立前的動(dòng)機(jī)（想法）、設(shè)立的準(zhǔn)備（行為部署）、設(shè)立中的行動(dòng)（資金形成）、設(shè)立后的結(jié)果（資金使用）等流程，構(gòu)建預(yù)防、控制、監(jiān)督、懲治四大機(jī)制。
（一）預(yù)防機(jī)制
預(yù)防機(jī)制是指對(duì)相關(guān)組織和個(gè)人實(shí)施某種違規(guī)行為前的動(dòng)機(jī)進(jìn)行防范的機(jī)制系統(tǒng)。它是構(gòu)建綜合防治機(jī)制的第一道關(guān)口，包括思想預(yù)防機(jī)制、法律預(yù)防機(jī)制和制度預(yù)防機(jī)制。
1.完善宣傳教育和培訓(xùn)機(jī)制，筑牢相關(guān)人員的思想防線。一是將規(guī)范公用經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理、防治“小金庫(kù)”納入黨的宣傳教育總體部署，作為懲治和預(yù)防腐敗、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政教育的重要內(nèi)容。二是加強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)經(jīng)法規(guī)教育，利用各種教育資源，改進(jìn)教育方法，剖析典型案例，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法紀(jì)觀念和責(zé)任意識(shí)。三是加大單位財(cái)務(wù)人員的職業(yè)道德教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高財(cái)會(huì)人員公用經(jīng)費(fèi)的管理水平。
2.完善經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)制度，筑牢財(cái)務(wù)規(guī)范的法律防線。一是完善公用經(jīng)費(fèi)管理的有關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)效性與合理性。根據(jù)各地實(shí)際擬定會(huì)議規(guī)格成本標(biāo)準(zhǔn)，建立相關(guān)責(zé)任制。二是健全其他相關(guān)的財(cái)政管理規(guī)定，增強(qiáng)法規(guī)的綜合性與全面性。如出臺(tái)政府非稅收入征管和轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，修訂財(cái)政票據(jù)、銀行賬戶和現(xiàn)金管理辦法，完善財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法規(guī)等。
3.完善預(yù)算收支綜合體系，筑牢資金流動(dòng)的制度防線。一是推進(jìn)非稅收入收支兩條線和集中征繳改革，加大直接征收，實(shí)現(xiàn)源頭控收，根絕某些單位違規(guī)收取公用三費(fèi)設(shè)立“小金庫(kù)”的想法。二是按照“橫向到邊、縱向到底”要求，將國(guó)庫(kù)集中支付逐步推廣到全部基層預(yù)算單位和全部財(cái)政性資金，減少資金以公用三費(fèi)名義脫離預(yù)算體系的可能。
（二）控制機(jī)制
控制機(jī)制是指對(duì)相關(guān)組織和個(gè)人實(shí)施某種違規(guī)行為前的具體準(zhǔn)備工作進(jìn)行制約的機(jī)制系統(tǒng)。它是系統(tǒng)自身進(jìn)行的自我調(diào)節(jié)、自我約束行為，是避免相對(duì)行為人將“想法”轉(zhuǎn)為“現(xiàn)實(shí)”過(guò)程的關(guān)鍵所在，是構(gòu)建綜合防治機(jī)制的核心關(guān)口，包括內(nèi)部管理控制機(jī)制和內(nèi)部財(cái)務(wù)控制機(jī)制。
1.健全單位內(nèi)部管理控制機(jī)制，推進(jìn)財(cái)務(wù)管理的職責(zé)明確和民主控制。一是按照不相容職務(wù)分離原則，合理設(shè)置財(cái)務(wù)崗位的職責(zé)分工和程序，做到公用經(jīng)費(fèi)的批準(zhǔn)、經(jīng)辦、稽核、計(jì)賬相分離，單位一把手不分管財(cái)務(wù)。二是探索改革財(cái)會(huì)人員管理體制，對(duì)財(cái)會(huì)人員任免、考核、獎(jiǎng)懲等由上級(jí)機(jī)關(guān)和會(huì)計(jì)管理部門(mén)負(fù)責(zé)，改變其附屬地位。三是實(shí)施單位內(nèi)部民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，通過(guò)編制財(cái)務(wù)公開(kāi)目錄、設(shè)立財(cái)務(wù)公開(kāi)欄、選舉財(cái)務(wù)稽核小組、召開(kāi)職工大會(huì)等形式，定期公布公用三費(fèi)等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收支情況。
2.健全單位內(nèi)部財(cái)務(wù)控制機(jī)制，規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理的報(bào)銷程序和票據(jù)使用。一是在會(huì)議培訓(xùn)費(fèi)管理上，會(huì)議原則上按年初計(jì)劃辦會(huì)；辦會(huì)期間建立專人負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和定點(diǎn)管理規(guī)定；會(huì)議或培訓(xùn)結(jié)束后嚴(yán)格費(fèi)用報(bào)銷程序，因故未召開(kāi)或已支付費(fèi)用出現(xiàn)結(jié)余的，組織單位應(yīng)及時(shí)收回資金，不得將剩余資金存放在承辦酒店、招待所。二是在勞務(wù)費(fèi)管理上嚴(yán)格報(bào)銷程序，報(bào)銷要提供勞務(wù)費(fèi)發(fā)放的相關(guān)依據(jù)和載有發(fā)放人員名單、身份證號(hào)及領(lǐng)取人簽字并經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)審批的清單。三是嚴(yán)格稅務(wù)發(fā)票和財(cái)政票據(jù)的領(lǐng)取、使用和核銷，強(qiáng)化票據(jù)專人負(fù)責(zé)和臺(tái)賬制度，嚴(yán)禁私印私購(gòu)票據(jù)或使用非財(cái)稅部門(mén)印制票據(jù)作為公用經(jīng)費(fèi)支出的記賬憑證。
（三）監(jiān)督機(jī)制
監(jiān)督機(jī)制是指對(duì)相關(guān)組織和個(gè)人實(shí)施某種違規(guī)行為的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、管理和糾正的機(jī)制系統(tǒng)。與控制機(jī)制主要是一種系統(tǒng)自身行為約束不同，監(jiān)督機(jī)制重在系統(tǒng)外部的制約防治。它是構(gòu)建綜合防治機(jī)制的整治關(guān)口，包括財(cái)政監(jiān)督機(jī)制、部門(mén)監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。
1.完善財(cái)政職能監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范公用三費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系、預(yù)算審查和票據(jù)管理。一是財(cái)政部門(mén)完善基礎(chǔ)信息庫(kù)，促進(jìn)各單位精編細(xì)編預(yù)算，加大對(duì)部門(mén)公用三費(fèi)預(yù)算編制的審查和處理力度。二是兼顧實(shí)際需要和財(cái)力可能，科學(xué)制定會(huì)議培訓(xùn)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)范定期調(diào)整機(jī)制，防止支出標(biāo)準(zhǔn)與單位實(shí)際開(kāi)支嚴(yán)重脫節(jié)。三是加強(qiáng)公用三費(fèi)等支出票據(jù)管理，規(guī)范票據(jù)管理職責(zé)和權(quán)限，完善票據(jù)年檢和防偽技術(shù)，實(shí)現(xiàn)票據(jù)的源頭控管。
2.完善部門(mén)協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，建立涵蓋公用三費(fèi)資金運(yùn)動(dòng)全過(guò)程的監(jiān)督模式。協(xié)調(diào)財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、銀行等部門(mén)的監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)信息共享，逐步構(gòu)建預(yù)防為主、糾錯(cuò)為輔的管理型監(jiān)督模式，尤其將非稅資金較多、公用三費(fèi)開(kāi)支較大的單位作為監(jiān)督重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)控和全面監(jiān)控。
3.完善社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)政府公用支出的信息透明和全社會(huì)公開(kāi)。一是完善政府公開(kāi)辦事制度，逐步推進(jìn)各級(jí)政府及下屬部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)，規(guī)范公開(kāi)的內(nèi)容和辦法，拓寬公開(kāi)的領(lǐng)域和范圍，創(chuàng)新公開(kāi)的渠道和載體，真正實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光財(cái)政”。二是通過(guò)舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱、群眾接待日等多種形式，建立信息暢通、反饋靈敏、處置果斷、成效顯著的信息平臺(tái)。
（四）懲治機(jī)制
懲治機(jī)制是指對(duì)相關(guān)組織和個(gè)人實(shí)施某種違規(guī)行為后進(jìn)行處理的機(jī)制系統(tǒng)。它是構(gòu)建綜合防治機(jī)制的最后關(guān)口，主要根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)“小金庫(kù)”案件進(jìn)行嚴(yán)肅查處。
完善懲治機(jī)制。一是增強(qiáng)財(cái)經(jīng)法規(guī)的威懾性，加快修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，進(jìn)一步提升“小金庫(kù)”懲治的法律級(jí)次，將公用三費(fèi)套取等各種“小金庫(kù)”行為以“賬外資金罪”或“集體腐敗”作為刑事犯罪的罪名，加重處罰力度。二是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)上重罰、媒體曝光和嚴(yán)懲責(zé)任人的一體化處理原則，對(duì)“小金庫(kù)”設(shè)立者，必須追回已消費(fèi)的“小金庫(kù)”資金；除對(duì)直接責(zé)任人、單位主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行嚴(yán)懲外，對(duì)所有“小金庫(kù)”受益者也要參照其利益分配格局，追究相應(yīng)責(zé)任。
三、規(guī)范公用三費(fèi)管理、完善綜合防治體系的三大保障
預(yù)防、控制、監(jiān)督和懲治機(jī)制是構(gòu)建綜合防治體系的四大組成，若使這一體系更加有機(jī)、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定，還需要完善一系列的配套保障體系，主要包括技術(shù)保障、財(cái)力保障和體制保障。
（一）技術(shù)保障
技術(shù)保障是指利用計(jì)算機(jī)軟件和信息化技術(shù)，保障公用三費(fèi)的管理規(guī)范、支出合規(guī)和監(jiān)督有效。它貫穿于預(yù)防、控制、監(jiān)督、懲治等防治機(jī)制的全過(guò)程。
1.在單位財(cái)務(wù)管理上，發(fā)揮財(cái)務(wù)軟件的管控功能。深化財(cái)務(wù)軟件的開(kāi)發(fā)和運(yùn)用，由會(huì)計(jì)核算功能向會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)轉(zhuǎn)化，擴(kuò)大對(duì)財(cái)務(wù)管理的集成范圍和集成深度，增強(qiáng)其財(cái)務(wù)管理和動(dòng)態(tài)處理功能，提高會(huì)計(jì)核算和公用經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范性。
2.在經(jīng)費(fèi)資金支出上，發(fā)揮信息技術(shù)的監(jiān)控功能。一是加快“財(cái)、稅、庫(kù)、銀”聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，建立以財(cái)政國(guó)庫(kù)為中心的資金和信息流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)體系，將所有財(cái)政性資金納入資金運(yùn)行即時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，防止公用三費(fèi)資金在審批支付過(guò)程中被截留或套取。二是在省市級(jí)預(yù)算單位進(jìn)一步推廣公務(wù)卡結(jié)算，采取一定政策督促會(huì)議定點(diǎn)賓館安裝POS機(jī)、受理公務(wù)卡，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算單位公務(wù)消費(fèi)和報(bào)銷事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，保證公用三費(fèi)支出的公開(kāi)透明。
（二）財(cái)力保障
財(cái)力保障是指以適當(dāng)提高經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和加快資金撥付進(jìn)度等形式，增強(qiáng)單位機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)開(kāi)展能力，滿足部分單位公用三費(fèi)不足的現(xiàn)實(shí)利益需求。它是通過(guò)疏導(dǎo)方式，保障公用三費(fèi)管理規(guī)范、防止設(shè)立“小金庫(kù)”的關(guān)鍵。
構(gòu)筑財(cái)力保障。一是要規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，提高基層政府和公共服務(wù)部門(mén)的財(cái)力保障水平。針對(duì)部分單位尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)基層部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)緊張、依靠“小金庫(kù)”填補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)狀，要在明晰政府間支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整政府間的財(cái)權(quán)劃分，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，使地方政府財(cái)力與事權(quán)相一致、滿足行政事業(yè)單位正常公務(wù)經(jīng)費(fèi)的需求。二是加快財(cái)政部門(mén)撥付預(yù)算資金的進(jìn)度，拓寬撥付渠道，減少資金滯撥、拖延和克扣現(xiàn)象，保障預(yù)算單位正常公用經(jīng)費(fèi)的及時(shí)、足額到位。
（三）體制保障
體制保障是指通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革，為規(guī)范單位公用三費(fèi)管理，尤其是防止利用下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”提供配套保障。
完善體制保障。一是要依據(jù)政府與市場(chǎng)的作用邊界逐步轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，節(jié)約公用三費(fèi)開(kāi)支，提高財(cái)政資金的配置效率。二是深化機(jī)關(guān)事業(yè)單位后勤社會(huì)化改革，將行政事業(yè)單位下屬培訓(xùn)中心、賓館等經(jīng)濟(jì)實(shí)體推向市場(chǎng)，隔斷兩者聯(lián)系，所需后勤服務(wù)根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，采取委托管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式外包給社會(huì)服務(wù)企業(yè)或中介組織。
