一、預(yù)算概述
實(shí)行部門(mén)預(yù)算是反映各部門(mén)收支活動(dòng)的預(yù)算,編制部門(mén)預(yù)算是我國(guó)預(yù)算管理制度改革的主要內(nèi)容之一,是規(guī)范財(cái)政支出、強(qiáng)化預(yù)約束的重要措施,是預(yù)算管理制度改革和建立公共財(cái)政框架的基礎(chǔ)條件。實(shí)行部門(mén)預(yù)算有著及其重要的意義:首先,推行部門(mén)預(yù)算是完善分配制度的需要,實(shí)行部門(mén)預(yù)算的目的就是要使預(yù)算更加公開(kāi)、透明和科學(xué),通過(guò)充分的論證,建立比較合理的定額指標(biāo)體系;其次,推行部門(mén)預(yù)算是提高工作預(yù)見(jiàn)性,減少盲目性的需要,所謂“預(yù)則立,不預(yù)則廢”就是強(qiáng)調(diào)預(yù)見(jiàn)的重要性,因此需要通過(guò)各種手段完善編制方法,減少隨意性和盲目性,提高預(yù)見(jiàn)性和可行性,以加強(qiáng)廉政建設(shè)的需要,執(zhí)行部門(mén)預(yù)算后,部門(mén)的支出得到了規(guī)范,支出的透明度提高,真正做到依法理財(cái)、民主理財(cái),一方面增強(qiáng)了政府的調(diào)控能力,同時(shí)對(duì)廉政建設(shè)也起到了很好的推動(dòng)作用。
二、預(yù)算編制中存在的主要問(wèn)題
1、 對(duì)部門(mén)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足,重視不夠
部門(mén)預(yù)算是單位財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)本部門(mén)年度財(cái)務(wù)收支在綜合平衡的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面合理的安排,是進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的基本依據(jù),是實(shí)理年度工作目標(biāo)的保障。但是,有些單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠,不按部門(mén)預(yù)算執(zhí)行。即便一些單位編制了部門(mén)預(yù)算,但在實(shí)際操作過(guò)程中不嚴(yán)格執(zhí)行,尤其是專(zhuān)項(xiàng)資金仍習(xí)慣于先辦事后批錢(qián),先上項(xiàng)目后批資金的工作作風(fēng),結(jié)果是預(yù)算歸預(yù)算,還是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算,導(dǎo)致大量資金被擠占挪用,有些項(xiàng)目因資金不能及時(shí)到位,且無(wú)法按時(shí)完成,因而直接影響了項(xiàng)目的順利進(jìn)行和資金的使用效果。
2、 部門(mén)預(yù)算的編制還不夠規(guī)范
一是編制方法不盡科學(xué)。雖然目前各地基本采取零基預(yù)算法,但實(shí)際操作不夠徹底,仍然存有“基數(shù)加增長(zhǎng)”的做法,主要是對(duì)一些公用經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的安排,一般還是按照基數(shù)加適當(dāng)增長(zhǎng),這與實(shí)際要求有一定的出入。二是編時(shí)間不夠及時(shí),導(dǎo)致部門(mén)預(yù)算批算較遲,這對(duì)部門(mén)單位嚴(yán)格執(zhí)行部門(mén)預(yù)算帶來(lái)許多負(fù)面影響。三是編制內(nèi)容不夠完整。主要是在年初編預(yù)算時(shí),一些部門(mén)單位的收入項(xiàng)目不全,或者匡算不足,人為打折扣,有的甚至將部門(mén)單位收取的預(yù)算外收入不納入收入預(yù)算之中,未能做到預(yù)算內(nèi)外資金一本預(yù)算;一部分該由部門(mén)單位使用管理的支出項(xiàng)目,財(cái)政又不將其納入年初部門(mén)預(yù)算之中仍由財(cái)政部門(mén)控制下達(dá),致使部門(mén)預(yù)算下達(dá)后,追加支出項(xiàng)目頻繁,使部門(mén)預(yù)算缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅和透明度。四是編制依據(jù)不夠充分合理。一方面表現(xiàn)在公用經(jīng)費(fèi)定額難以準(zhǔn)確確定,特別是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政財(cái)力比較拮據(jù)而言,編制定額普遍偏低,無(wú)法適應(yīng)和滿足部門(mén)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。另一方面,鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門(mén)在編制部門(mén)預(yù)存時(shí),缺乏部門(mén)單位詳細(xì)的信息資料如各個(gè)部門(mén)收費(fèi)收入的項(xiàng)目,政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)以及收入變化分析資料,資產(chǎn)負(fù)債家底狀況及其對(duì)部門(mén)預(yù)算影響的資料,各部門(mén)單位專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)職能以及保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最低公用經(jīng)費(fèi)水平資料等等。目前,鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門(mén)還未能建立一個(gè)比較完整、系統(tǒng)的編制部門(mén)預(yù)算的信息資料庫(kù),因而在實(shí)際編制和審查部門(mén)單位預(yù)算時(shí)具有盲目性,失去應(yīng)用的主動(dòng)權(quán)。五是編制及其批復(fù)不夠細(xì)化。主要是部門(mén)預(yù)算支出的預(yù)算用途不夠明確,未能按照預(yù)算支出科目進(jìn)行詳細(xì)劃分、分解和批復(fù),結(jié)果容易造成相互混淆、相互擠占、相互調(diào)劑的現(xiàn)象。六是部門(mén)預(yù)算編制未能留用余地,使得部門(mén)預(yù)算可塑性較小,可操作性差。七是部門(mén)預(yù)算的調(diào)整不夠規(guī)范,審查不夠嚴(yán)格,存有頭重腳輕的現(xiàn)象。
3、 部門(mén)預(yù)算監(jiān)管還不到位
(1)監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮實(shí)效。由于審查時(shí)間較短,專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人員缺乏、監(jiān)督審查程序不清等方面的原因,人大對(duì)政府預(yù)算的 監(jiān)督一直比較弱化,使具有法律意義的監(jiān)督流于形式,難以保證預(yù)算審查的質(zhì)量。
(2)缺乏相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)。由于對(duì)財(cái)政資金使用“重分配、輕管理”、“重投入、輕效益”的傳統(tǒng)觀念仍然比較突出,不管是財(cái)政部門(mén)還是預(yù)算單位主要關(guān)注資金要投向哪里、怎么投入。對(duì)于資金使用要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)、實(shí)施效果如何,卻少有問(wèn)津。缺乏績(jī)效考評(píng)機(jī)制。部門(mén)預(yù)算編制的質(zhì)量如何,當(dāng)年部門(mén)決算與當(dāng)年年初部門(mén)預(yù)算的差異程度有多大,尚未有人對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)的審核和比較分析。同時(shí),部門(mén)預(yù)算特別是項(xiàng)目預(yù)算尚沒(méi)有建立起有效的績(jī)效考評(píng)、追蹤問(wèn)效機(jī)制。
三、完善鄉(xiāng)級(jí)部門(mén)預(yù)算改革的對(duì)策
1、 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),提高認(rèn)識(shí)
預(yù)算理是各單位進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的基本依據(jù),是確保各項(xiàng)計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的根本保證,鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)、各單位必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的法紀(jì)觀念,堅(jiān)持依法行政,依法辦事,把預(yù)算管理工作納入各單位領(lǐng)導(dǎo)的重要議事日程。同時(shí),要強(qiáng)化預(yù)算的剛性,維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性,逐步改變部門(mén)和單位隨意調(diào)整預(yù)算、隨意追加預(yù)算的現(xiàn)象。單位預(yù)算一經(jīng)研究確定,便具有約束力,不得隨意改變或調(diào)整,預(yù)算調(diào)整要按一定程序進(jìn)行,并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體研究,上報(bào)本級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后方可進(jìn)行調(diào)整,鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位、各部門(mén)要強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理,規(guī)范財(cái)務(wù)審批程序,加強(qiáng)財(cái)務(wù)檢查監(jiān)督,保證預(yù)算工作順利進(jìn)行。
2、建立項(xiàng)目庫(kù),完善項(xiàng)目預(yù)算管理機(jī)制
建立項(xiàng)目庫(kù),完善項(xiàng)目預(yù)算管理機(jī)制。一是合理區(qū)分基本支出和項(xiàng)目支出。不但要對(duì)內(nèi)容做出明確定性,而且要制定定量標(biāo)準(zhǔn)。既要考慮日常公用經(jīng)費(fèi)定額的大小,也要考慮列入項(xiàng)目支出的內(nèi)容不至于細(xì)碎,增加預(yù)算執(zhí)行的難度。二是要細(xì)分項(xiàng)目類(lèi)型,建立合理的項(xiàng)目排列規(guī)則。部門(mén)在項(xiàng)目申報(bào)前要進(jìn)行可行性論證,財(cái)政根據(jù)財(cái)力狀況和發(fā)展需要可統(tǒng)籌安排,除因重大政策調(diào)整或不可預(yù)見(jiàn)因素而發(fā)生的臨時(shí)性項(xiàng)目外,正常項(xiàng)目均應(yīng)實(shí)行滾動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算。三是加強(qiáng)項(xiàng)目支出的論證審核,避免執(zhí)行追加。對(duì)每年都需安排的補(bǔ)充正常經(jīng)費(fèi)性質(zhì)的資金,一定要編入年初(下轉(zhuǎn)第78頁(yè))
(上接第32頁(yè))部門(mén)預(yù)算,在執(zhí)行過(guò)程中不得追加。預(yù)算單位要利用預(yù)算編制周期延長(zhǎng)的有利條件,建立健全項(xiàng)目審核資料,加強(qiáng)考察論證,從而為預(yù)算編制、審查相互制約機(jī)制的建立奠定基礎(chǔ)。
3、 建立高效有序的財(cái)政資金運(yùn)行監(jiān)督體系
財(cái)政監(jiān)督是以財(cái)政資金運(yùn)行為中心的監(jiān)督,其目的就是實(shí)現(xiàn)依法行政、依法理財(cái),保障法律、法規(guī)、政策、預(yù)算的實(shí)施,提高財(cái)政資金的使用效率。要建立一套有效的財(cái)政監(jiān)督體系,對(duì)財(cái)政運(yùn)行的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。一是對(duì)公共收入的監(jiān)督,包括對(duì)稅收收入的監(jiān)督,對(duì)各種公共收費(fèi)、預(yù)算外收入、債務(wù)收入以及其他收入的監(jiān)督;二是公共預(yù)算過(guò)程及執(zhí)行情況的監(jiān)督,包括對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整的監(jiān)督和對(duì)決算的監(jiān)督。
