隨著我國高等教育大眾化進程的日益加快,2008年全國各類高等教育總規(guī)模達到2 907萬人,高等教育毛入學率達到23.3%。衡量一國對教育資助規(guī)模的主要標志是公共教育經(jīng)費占GDP的比例,發(fā)達國家的比例一般為5%～7%,發(fā)展中國家也維持在4%左右。我國教育經(jīng)費占GDP的比例從2005至2008連續(xù)四年分別為2.47%、2.71%、2.89%和2.97%,明顯低于發(fā)展中國家水平。在我國高等教育財政性經(jīng)費占教育總財政投入不足以及財政性教育經(jīng)費占國內生產(chǎn)總值比重過低的雙重壓力下,多渠道籌集教育經(jīng)費成為理性選擇。
一、發(fā)展高等教育捐贈的重要性
教育捐贈是一種社會捐贈,是捐贈人為了資助教育事業(yè),自愿將其所擁有的財產(chǎn)贈與受益人或公益性組織管理使用的行為。公益捐贈在一定程度上替代了政府的公共支出,這是政府對個人或企業(yè)的公益捐贈提供稅收優(yōu)惠的根本原因。
(一)教育捐贈是國民收入再分配的有效形式
社會捐贈的本質是對國民收入進行市場性再分配,即第三次收入分配。對于富人們來說,財富對于他們生活的邊際收益較小,拿出一部分捐款(比如向大學捐贈),則會產(chǎn)生很高的邊際收益。李文利等人的研究表明:中國城鎮(zhèn)居民高等教育需求的成本彈性為0.526,其中10%最低收入戶高等教育需求的成本彈性為0.738,10%最高收入戶高等教育需求的成本彈性為0.330。對于低收入家庭的學生來說,學費的高低在很大程度上決定他們是否上大學。通過捐贈,可在一定程度上解決因經(jīng)濟原因造成的入學機會不均等問題。高校社會捐贈不僅是國民收入再分配的有效形式,更是構建和諧社會的有效手段。
(二)教育捐贈是我國高等教育成本分擔的主要補充渠道之一
根據(jù)印度詹德赫亞拉·B·G·提拉克的研究,社會、受教育者個人及其家庭和工商企業(yè)是高等教育的主要受益者,因此,國家、大學生及其家庭、包括工商企業(yè)在內的社會各類機構和個人都應承擔一定的高等教育成本。國家通過財政撥款,學生(家長)通過交納學費,社會各類機構和個人通過捐贈實現(xiàn)對高等教育的成本分擔。目前我國高等教育成本分擔的結構主要是政府財政撥款占50%左右,學雜費收入占25%,學雜費外其它事業(yè)收入如科研項目經(jīng)費占13%,教育費附加小于1%,校辦產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益用于教育和捐贈收入各占1%至2%,另有其它收入5%①。政府財政撥款和學雜費收入是我國高等教育經(jīng)費來源的主要部分,在現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展條件和財政稅收制度下,這兩部分對于高等教育的投資能力已到極限,急需開辟新的成本分擔渠道。
(三)教育捐贈有助于樹立企業(yè)的公益形象
在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中,企業(yè)承擔社會責任有助于樹立企業(yè)的公益形象,能夠帶來良好的外部評價,獲得顧客廣泛的認可,從而利于提升品牌影響力、增強品牌標定下產(chǎn)品及服務的市場銷售潛能。一項調查表明:78%的顧客更愿意購買某種與自己關心的公益事業(yè)有關聯(lián)的產(chǎn)品;66%的顧客會為了支持某項自己關心的公益事業(yè)而改換購買的品牌②。企業(yè)對高校進行捐贈,一方面促進了校企的聯(lián)合;另一方面提升了企業(yè)的社會形象。
二、我國高等教育捐贈稅收存在的政策瓶頸
(一)捐贈稅前扣除適用范圍小、扣除比例低
根據(jù)我國2008年企業(yè)所得稅法第二章第九條企業(yè)捐贈的規(guī)定:企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出,在年度利潤總額12%以內的部分準予在計算應納稅所得額時扣除,這是企業(yè)所得稅法對我國企業(yè)一般捐贈的總則。我國現(xiàn)行個人所得稅是按照個人所得分項計算應納稅額的,個人捐贈后扣除公益性捐贈部分的計算是比較麻煩的,給征納雙方帶來許多不便。從企業(yè)所得稅和個人所得稅法的規(guī)定看,我國現(xiàn)行的所得稅法關于公益性捐贈扣除標準的規(guī)定過低,企業(yè)或個人直接對受贈人進行的捐贈不在稅前扣除之列。事實上,捐贈者更偏愛直接捐贈給學校或受贈個人,現(xiàn)行的規(guī)定出于稅收收入安全等方面的考慮,不支持他們的捐贈偏好,因而不能最大限度地激勵企業(yè)或個人捐贈。
(二)企業(yè)當年捐贈超過扣除標準部分不能向以后年度結轉扣除的規(guī)定不合理
我國現(xiàn)行的稅收政策規(guī)定,企業(yè)捐贈超過當年扣除限額標準的不允許向以后年度結轉扣除。這一規(guī)定既不符合國際稅收慣例,也不利于企業(yè)逐年消化一次性較多的捐贈。與廣告費支出相比,其規(guī)定明顯不合理。對符合稅法扣除條件的廣告費支出,其扣除限額當年未扣完的部分可無限期向以后納稅年度結轉。廣告策略和捐贈策略都可用于宣傳企業(yè)和產(chǎn)品,稅法的規(guī)定更利于企業(yè)選擇廣告策略,而不利于企業(yè)更多的捐贈。
(三)教育捐贈相關配套措施有待加強
在我國,盡管捐贈有稅收優(yōu)惠,但申請過程較為繁瑣。當前應普及捐贈的稅收優(yōu)惠政策,制定便利捐贈人辦理稅收優(yōu)惠政策的程序,使捐贈人知道如何辦理稅收優(yōu)惠政策的手續(xù)及如何維護自身的合法權益,這樣才能讓國家的稅收優(yōu)惠政策落到實處。
三、美國教育捐贈稅收制度的借鑒
美國教育捐贈事業(yè)的蓬勃發(fā)展,在很大程度上得益于美國完備的稅收制度對教育捐贈事業(yè)的支持。一項關于稅收減免和捐贈之間關系的研究更是證明了此觀點:如果去除免稅額,96%的巨額捐贈者將大幅度削減其捐款數(shù)額(Manser,1972)。美國的稅收政策對美國教育捐贈的推動主要體現(xiàn)在以下方面。
(一)設計了優(yōu)良的稅收優(yōu)惠政策
美國慈善稅法的顯著特點是,稅收法規(guī)大力鼓勵個人和組織向慈善組織捐贈財物。美國的聯(lián)邦個人所得稅規(guī)定,對教會、教育和其它非盈利組織的捐贈,只要不超過納稅人調整后毛所得的50%就可以扣除。美國每年數(shù)千億美元的捐款,70%來自普通公民,這體現(xiàn)了個人捐贈行為與減稅免稅政策息息相關。美國法律還規(guī)定直接捐贈給非營利學校,捐贈者也可享受稅收減免,而且在美國超過當年稅收扣除限度之外的財產(chǎn)捐贈,可留轉到今后5年內繼續(xù)予以扣除,充分體現(xiàn)了對捐贈稅收優(yōu)惠的靈活性,讓捐贈者真正感受到政府對他們的支持。
(二)高額的遺產(chǎn)稅和贈與稅對資產(chǎn)轉移進行限制
歐美國家的經(jīng)驗表明,遺產(chǎn)稅和贈與稅對于調節(jié)收入、鼓勵富有人群捐贈具有良好的導向作用。高遺產(chǎn)稅的實施是國外捐贈習慣形成的最有力的推動武器,用遺產(chǎn)稅和贈與稅對資產(chǎn)轉移進行限制從而推進捐贈“倒逼”效應。美國的高等教育捐贈與政府投入、學費共同形成“三足鼎立”之勢,一個重要的因素就是完備的稅法作為保障。美國的遺產(chǎn)稅達到了50%,當遺產(chǎn)在三百萬美元以上時,稅率高達55%,而且遺產(chǎn)受益人還必須先交納遺產(chǎn)稅,后繼承遺產(chǎn)。
(三)開征專門的教育稅,并對教育捐贈提供配套資金支持
美國對教育的政府撥款由聯(lián)邦、州和地方三級組成,其中州和地方政府承擔了90%。州財政以消費稅為主要收入來源,約有三分之一用于教育經(jīng)費;地方財政的主要收入來源于財產(chǎn)稅,主要是不動產(chǎn)稅,其中一半以上用于教育,美國各學區(qū)經(jīng)費的90%以上來源于地方財產(chǎn)稅。政府對教育捐贈的支持主要體現(xiàn)在配套資金法規(guī)措施,配套資金是政府對個人捐贈提供一定比例的配套資金,以刺激捐贈者,此配套資金算在個人捐贈者名下。
(四)制定了便捷科學的捐贈免稅程序
美國捐款減免稅手續(xù)辦理簡單,只需在年底的報稅單上附上慈善機構的抵稅發(fā)票,即可坐等稅務局的退稅支票。對于慈善機構而言,任何一家取得簽發(fā)抵稅發(fā)票權利的慈善機構,都必須受到稅務局嚴格的監(jiān)督:慈善機構需提供年度報表,包括年度收支明細賬;同時,必須通過專門機構對慈善機構的財務和經(jīng)營狀況進行審計。美國稅務局通過評估,對違規(guī)的慈善機構給予處罰或罰金,其中最嚴厲的處罰是取消一個組織的免稅資格。
四、構建我國教育捐贈的稅制激勵體系
由于高等教育的外部性、非義務性和私人性等特點,在高等教育的發(fā)展中,應實行稅收政策激勵為主、直接財政撥款資助為輔的財政資助政策。我國可以參照美國的做法,創(chuàng)建適合高等教育捐贈的政策環(huán)境,出臺適合國情的捐贈法規(guī),鼓勵和規(guī)范社會捐贈活動。
(一)完善現(xiàn)行稅收激勵措施
個人捐贈扣除比例和企業(yè)捐贈稅前扣除比例應適當提高。通過調查分析,我國個人捐贈的主體仍為工薪所得人群,提高稅前扣除比例可以更好地激發(fā)納稅人的捐贈積極性。通過提高企業(yè)捐贈稅前扣除比例,鼓勵企業(yè)的捐贈行為,提高其社會責任意識。同時,采用多樣化的稅式支出政策:一是實行遞延抵扣制度,由于貨幣的時間價值,遞延抵扣有助于提高企業(yè)的捐贈積極性;二是實行稅款制定制度,通過使每個納稅人獲得對其一小部分稅款的控制權,增強納稅人直接參與社會建設的責任感。
(二)進一步明確、擴大公益捐贈的認定范圍,簡化稅前扣除的認可手續(xù)
新《企業(yè)所得稅法》并沒有明確界定企業(yè)公益捐贈的認定范圍,這需要其他相關法規(guī)或條例加以確認。2007年1月,財政部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布通知,將公益、救濟捐贈的免稅范圍,由中國紅十字會、中華健康快車基金會、中華慈善總會等少數(shù)公益組織擴大至所有經(jīng)批準成立的非營利的公益性社會團體和基金會,并將捐贈稅前扣除資格的確認權限下放到省級財稅部門,這進一步明確、擴大、規(guī)范了公益捐贈的認定范圍,方便了企業(yè)捐贈行為。此外,需要借鑒國際上成功的經(jīng)驗和做法,盡可能簡化企業(yè)申請稅前扣除的認可手續(xù),以減少企業(yè)的捐贈成本。稅務部門要積極宣傳和普及有關社會捐贈的稅收政策規(guī)定,規(guī)范社會公益捐贈稅前扣除的辦理程序,加強對公益性社會團體的稅收管理,進一步落實好有關稅收政策。
(三)開征遺產(chǎn)稅和贈與稅
我國應逐步建立向教育事業(yè)捐贈傾斜的稅收制度,利用稅收這一有力的杠桿,對提供教育捐贈的公司和個人給予減稅優(yōu)惠。同時,贈與稅作為遺產(chǎn)稅的配套稅種,也應一并予以考慮。我國目前還沒有開征遺產(chǎn)稅,遺產(chǎn)稅的開征可以促進我國捐贈事業(yè)的長足發(fā)展。借鑒西方國家的經(jīng)驗,結合我國未來的稅制改革進程,在條件成熟時開征財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅,取代現(xiàn)行的教育費附加,以地方立法形式規(guī)定其全額或一定比例的金額專項用于基礎教育。同時,針對高等教育的經(jīng)費不足應另行開征高等教育稅,避免擠占基礎教育所需資金。
(四)開征“人才使用稅”和“畢業(yè)生稅”
針對高等教育籌資而征稅應該符合高等教育的成本分擔原則,其中最為重要的是利益獲得原則,即誰受益誰承擔。作為準公共產(chǎn)品,企業(yè)是教育成果和教育投資的受益者,擁有高素質的雇員是現(xiàn)代企業(yè)能夠在競爭中生存和發(fā)展的重要條件。受教育者能夠獲得更多的就業(yè)機會及更高的預期收入,對其個人的發(fā)展及家庭改善生活條件極其重要。因此由接受高校畢業(yè)生的企業(yè)和畢業(yè)生本人承擔部分的教育成本,在時機成熟時開征“人才使用稅”和“畢業(yè)生稅”就成為設計高等教育稅的必然選擇。
(五)繼承中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng),營造有利于教育捐贈的文化氛圍
我國的捐贈辦學歷史悠久,清末中國現(xiàn)代意義的高等學府或學堂都是依靠社會力量發(fā)展而來的,如復旦公學的創(chuàng)立,主要是得到了地方官員和鄉(xiāng)紳的大力資助才得以發(fā)展;南開大學在1931—1934年間,總收入的29.8%是來自社會捐贈。慈善文化提升了整個民族的素質,同時為教育捐贈事業(yè)提供了內在的驅動力。在加大慈善稅收政策宣傳力度的同時,更應該考慮,如何通過稅制改革使捐贈行為與普通民眾的經(jīng)濟獲益休戚相關,讓捐贈成為公民的自覺行動。
