一 、代建制的定義及流程
“代建制”是指通過招標(biāo)等方式,由項目投資人委托專業(yè)項目管理單位對項目整個建設(shè)過程進(jìn)行有效的組織管理,竣工后交付投資人的一種項目建設(shè)管理模式。?！按ㄖ啤蹦Ｊ接欣谡顿Y建設(shè)項目中“投資、建設(shè)、管理、使用”多位一體的模式轉(zhuǎn)化為各個環(huán)節(jié)相互分離,互相制約的建設(shè)管理模式,在一定程度上克服了超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)等“三超問題”的問題。
代建制流程如下圖所示
■二、代建制模式的特點
“代建制”與傳統(tǒng)的政府投資管理方式相比,有以下兩大特點。
(一) “投資、建設(shè)、管理、使用”的分離, 對于項目投資實現(xiàn)了預(yù)算硬約束,在一定程度上遏止傳統(tǒng)公共工程在招投標(biāo)和采購兩大環(huán)節(jié)中的腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。對于代建單位形成了三級約束,保證代建單位控制投資,提高管理質(zhì)量。一是機(jī)制約束。代建單位利益與項目使用利益不掛鉤,從機(jī)制上控制了建設(shè)規(guī)模,減少了使用單位人為擴(kuò)大規(guī)模的可能。二是法律約束。代建單位根據(jù)投標(biāo)合同進(jìn)行項目建設(shè)管理, 超出合同規(guī)定投資要承擔(dān)相應(yīng)賠付責(zé)任。三是市場約束。通過招標(biāo)方式選擇代建單位, 由市場對其建筑管理能力直接進(jìn)行評價, 并影響其后續(xù)的市場競爭, 從而進(jìn)一步激勵其提升建筑管理質(zhì)量,控制投資。
(二)專業(yè)化強(qiáng),項目建設(shè)管理水平高。在“代建制”的模式中,代建公司是通過招投標(biāo)選擇出的從事基本建設(shè)項目的專業(yè)部門,有助于工程的專業(yè)化集中管理, 保證建筑工程質(zhì)量,有效避免人力資源和投資資金的浪費。
■三、“代建制”財務(wù)審計面臨的突出問題
(一) 政策不配套導(dǎo)致缺乏審計判斷標(biāo)準(zhǔn)
在現(xiàn)有的政策條件下,代建制財務(wù)審計判斷標(biāo)準(zhǔn)較難把握,因為現(xiàn)有的政策并沒有制定相關(guān)的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),沒有對代建單位的資質(zhì)等級,注冊條件等進(jìn)行規(guī)定,同時,代建招標(biāo)制度也不是統(tǒng)一的,對于代建的工程標(biāo)準(zhǔn),招標(biāo)程序,方法,標(biāo)準(zhǔn),沒有統(tǒng)一規(guī)定,缺乏代建項目合同中各方的權(quán)利責(zé)任制定,風(fēng)險確定等統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的代建合同標(biāo)準(zhǔn),對于代建方?jīng)]有明確的費用和獎懲標(biāo)準(zhǔn)。
( 二) 查出的財務(wù)問題取證困難
由于代建單位性質(zhì)不同,代建制具體運行控制模式都會有所差別,現(xiàn)有代建單位主要有兩種,一種是事業(yè)單位,主要由財政撥發(fā)經(jīng)費,另一種是企業(yè),自負(fù)盈虧,定性不同,設(shè)計代建單位的委托授權(quán)內(nèi)容,代理費等提取標(biāo)準(zhǔn)都會不同。代建范圍的不同,代建制可以分為兩種代建方式即全過程代建和兩階段代建。全過程代建是在項目一開始,招標(biāo)人通過公開招標(biāo)選定代建單位, 全權(quán)委托代建單位自主運用資金, 進(jìn)行建設(shè)和管理。兩階段代建是將建設(shè)項目的過程分為項目前期和項目建設(shè)實施兩個階段,先是在項目前期階段,由建設(shè)單位招標(biāo)確定負(fù)責(zé)
項目前期工作的代建單位,由代建單位負(fù)責(zé)根據(jù)批準(zhǔn)的項目建議書,對工程的可行性研究報告、勘察直至初步設(shè)計等工作實行階段代理。然后再由建設(shè)單位招標(biāo)確定建設(shè)實施。由于代建單位委托方式和代建項目范圍不明確, 查出的問題難取證。
(三) 代建機(jī)構(gòu)會計核算主體不清,實際操作統(tǒng)一困難
現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下,市面上并沒有專業(yè)的代建機(jī)構(gòu),現(xiàn)有市面上的代建機(jī)構(gòu)一般是由工程咨詢機(jī)構(gòu),建設(shè)監(jiān)理公司等非專業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型而來,從經(jīng)濟(jì)實力到工作制度,從人員隊伍建設(shè)到管理,無法完全符合代建標(biāo)準(zhǔn)要求,整體的資質(zhì)較差。在各地的建設(shè)代理市場都不是很完善的情況下,即使有專業(yè)的有能力進(jìn)行建設(shè)代理公司,也是鳳毛麟角。
代建制下,財務(wù)管理和會計核算主體不清。主要表現(xiàn)為,在代建過程中,由于委托方式的不同,某些項目前期工作依舊需要由委托方即使用單位來進(jìn)行,包括設(shè)備采購等涉及到財務(wù)資金的工作,委托方和代建單位在代建過程中都會有資金的使用行為,如此便產(chǎn)生了會計核算主體模糊,項目財務(wù)管理負(fù)責(zé)主體缺失,竣工財務(wù)決算困難的問題。
■四、對于“代建制”財務(wù)審計問題的建議
(一) 與時俱進(jìn),充分認(rèn)識代建制中出現(xiàn)的問題
代建制作為一項投資管理制度,目前仍然在完善之中,鑒于相關(guān)的政策配套不是很完善, 隨著公司“代建制”的進(jìn)一步實施,許多地方出現(xiàn)了新的矛盾,代建工程管理問題更加突出。表現(xiàn)較為明顯和突出的問題主要是: 一是項目法人和代建單位之間的職責(zé)不清、不合理, 合同協(xié)議內(nèi)容不全面、不明確等。二是代建公司為賺取“提成”或追求利潤最大化, 必定出現(xiàn)壓低投資、壓級壓價、使用低檔材料、降低施工標(biāo)準(zhǔn)等問題, 既影響政府投資質(zhì)量和效益, 又造成政府投資的流失或浪費。三是代建公司屬于社會性機(jī)構(gòu), 很不穩(wěn)定, 一旦撤銷或改行, 根本無法落實“質(zhì)量責(zé)任終身制”。
(二) 突出審計監(jiān)督的重點,完善各建筑施工中各流程審計
上文我們提到過代建管理模式有全程代建和兩段式代建兩種,根據(jù)項目工程的代建管理模式的不同,我們可以從以下幾個方面著手,完善各個流程的審計。
第一,完善決策階段的審計,加強(qiáng)對于代建單位的審計
決策階段是選擇和決定方案的過程,是對擬建項目的必要性和可行性進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證后做出判斷和決定,并通過招標(biāo)選擇代建單位的過程。通過此階段的審計對項目的可行性和代建單位資質(zhì)進(jìn)行深入細(xì)致的可行性研究,對于代建單位要進(jìn)行多方位的審計,第一,對招標(biāo)程序嚴(yán)格監(jiān)督,保證代建單位的資質(zhì)符合工程標(biāo)準(zhǔn)。第二,監(jiān)督審核代建單位的設(shè)計、監(jiān)理、代理單位的二次投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督,對工程手續(xù)進(jìn)行審核,對于合同變更洽商進(jìn)行監(jiān)控核實,避免關(guān)聯(lián)單位和代建單位聯(lián)合損害委托方利益。
第二, 完善設(shè)計階段的審計,加強(qiáng)對于設(shè)計預(yù)算的審計管理
設(shè)計階段是根據(jù)批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書,為達(dá)到規(guī)定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求,擬定建筑、安裝及設(shè)備制造等所需的規(guī)劃、圖紙、數(shù)據(jù)等技術(shù)文件的過程。代建部門必須依靠專業(yè)知識和系統(tǒng)管理深入檢查設(shè)計方案,評估其經(jīng)濟(jì)合理性。委托方則要加強(qiáng)對代建合同的審計,包括合同內(nèi)容的完整性,雙方職責(zé)的明確性,作為項目法人的代建單位的權(quán)利和義務(wù)的明確性,代建單位獎懲的明確性,合同內(nèi)容可落實性進(jìn)行管理審計。
第三,完善施工階段的審計,加強(qiáng)施工控制
施工階段是代理單位依照代理合同進(jìn)行各類規(guī)定建筑的建造過程,即把設(shè)計圖紙在指定地點,指定的時間變?yōu)閷嵨锏倪^程。政府投資的代建工程的項目組織一般比較復(fù)雜,管理難度大,整體協(xié)調(diào)性強(qiáng)。在施工階段,由專業(yè)的代建部門進(jìn)行監(jiān)督管理,可以節(jié)約較大的物力,節(jié)省公共資源。同時委托方一定要對代理方進(jìn)行監(jiān)督審計,尤其是對于其中工程變更的審計。在代建工程的規(guī)定投資預(yù)算內(nèi),如果因為安全隱患或地質(zhì)因素影響,代建單位必須要進(jìn)行投資追加變更,進(jìn)行技術(shù)調(diào)整的,如果權(quán)威機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了免責(zé)請示批復(fù),則要對追加投資依據(jù),批準(zhǔn)程序,和合理變更引發(fā)的增減數(shù)額準(zhǔn)確性進(jìn)行審核,杜絕越權(quán)審批、虛增投資額和工程量等人為因素的干擾。
第四, 完善竣工驗收階段的審計,加強(qiáng)工程管理和效益審計工程竣工結(jié)算,是指施工單位按照合同規(guī)定的內(nèi)容全部完成所承包的工程,經(jīng)建設(shè)單位及有關(guān)部門驗收合格并辦理竣工驗收手續(xù)后,按規(guī)定向建設(shè)單位辦理工程價款的結(jié)算。該階段審計工作的重點是審查項目建成后是否與投標(biāo)設(shè)計一致,審查代建單位的招標(biāo)記錄的合法性、財務(wù)支出中合同簽訂單位與付款單位的一致性,運用現(xiàn)代化的工具,避免手工誤差,保證維護(hù)審計報告的權(quán)威性。
■五、總結(jié)
我國現(xiàn)在所采用的“代建制”雖然可以實現(xiàn)“投資、建設(shè)、管理、使用”的分離,在一定程度上遏止傳統(tǒng)公共工程“三超”現(xiàn)象的發(fā)生和政府部門腐敗事件的發(fā)生,但是由于代建工程一般建設(shè)周期較長,規(guī)模較大,項目參與者多,而且我國的代建制并沒有完善統(tǒng)一的法律法規(guī),所以在選擇監(jiān)督代建單位,進(jìn)行工程監(jiān)督審計的過程中一定要加大力度,嚴(yán)格審查,保證代建制在我國建設(shè)中發(fā)揮到最大的作用。
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