近年來,中國高等學(xué)校從過去的依靠單一財政撥款向今天的多渠道收入轉(zhuǎn)變,高等學(xué)校作為一個獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,不僅僅要注重社會效益,同時也不能忽視其經(jīng)濟(jì)效益。隨著近幾年來國家對高等學(xué)校的財政撥款大幅度增加,學(xué)費(fèi)收入、科研撥款以及社會捐贈等各種形式的收入不斷提高,高等學(xué)校擴(kuò)大招生規(guī)模,大力發(fā)展配套基建項(xiàng)目,著重培養(yǎng)和引進(jìn)高新技術(shù)人才,以及越來越多的貧困學(xué)生資助等支出也隨之增加,高等學(xué)校財務(wù)管理呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化的特點(diǎn)。原有的高等學(xué)校預(yù)算管理模式已不能適應(yīng)和滿足伴隨市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下高等學(xué)校擴(kuò)張發(fā)展并走向國際化的迫切需要。因而,對高等學(xué)校預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行深入研究,提高高等學(xué)校財務(wù)管理效率,促進(jìn)整個高等學(xué)校的和諧發(fā)展,并與國內(nèi)其他高等學(xué)校分享這一領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、當(dāng)前高等學(xué)校預(yù)算管理存在的問題
(一)預(yù)算編制的問題
在預(yù)算管理中,預(yù)算編制是一個復(fù)雜、系統(tǒng)和嚴(yán)肅的工作,在保證平衡預(yù)算的前提下,要使預(yù)算資金的分配達(dá)到最優(yōu)化配置,編制過程中往往需要反復(fù)調(diào)整驗(yàn)證,并且需要分析大量資料如高等學(xué)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)及變動因素、部門事業(yè)發(fā)展計劃和項(xiàng)目申請資料等。比如湖南某高等學(xué)校每年12月份才開始編制預(yù)算,1月份就要上報給省財政廳和教育廳,預(yù)算編制時間太短,難免造成預(yù)算的隨意、草率和盲目,對支出項(xiàng)目沒有經(jīng)過充分的技術(shù)分析和論證,甚至預(yù)算不完整等,從而造成預(yù)算的偏差和資源分配的不合理。同時預(yù)算編制方法落后、預(yù)算內(nèi)容不完整。長期以來我國高等學(xué)校預(yù)算編制的方法主要是采用“基數(shù) 增長”的方法,就是在上年支出基數(shù)的基礎(chǔ)上加上一定的增長比例,就成為本年度支出的預(yù)算數(shù)額。這種方法最大的弊端就是保護(hù)了各部門和院系的既得利益,不管原來的決策是否錯誤,原來的分配是否公平,原來的支出結(jié)構(gòu)、支出方向、支出比例是否合理,如果想要調(diào)整勢必會受到來自各方面的阻礙。不過在此預(yù)算中,未完整反映學(xué)校下屬的非獨(dú)立核算單位,相應(yīng)少報了這些單位的收支,隱瞞一些不合規(guī)定的其他收入等。部門預(yù)算編制內(nèi)容的不完整,造成預(yù)算執(zhí)行、決算口徑不統(tǒng)一,為預(yù)算的執(zhí)行和評估造成很大困難。
(二)預(yù)算執(zhí)行的問題
預(yù)算執(zhí)行隨意性大,預(yù)算約束不強(qiáng),甚至預(yù)算執(zhí)行不了。對高等學(xué)校來講,預(yù)算管理基本上就僅限于預(yù)算的編制,預(yù)算批復(fù)一經(jīng)下達(dá),預(yù)算管理工作就算完成了,預(yù)算執(zhí)行的控制、預(yù)算后的考核兩個重要職能形同虛設(shè)。造成這個問題的原因有:預(yù)算編制時間太短,與高等學(xué)校會計工作的開展脫節(jié);預(yù)算編制較粗且缺乏科學(xué)論證;預(yù)算執(zhí)行者的預(yù)算管理意識薄弱,認(rèn)為即使不按預(yù)算執(zhí)行也不會受到責(zé)任或法律追究,預(yù)算的權(quán)威性和強(qiáng)制性被人們忽視。在高等學(xué)校中,有的行政部門日常公用支出嚴(yán)重超支,而有的項(xiàng)目預(yù)算在執(zhí)行中頻繁要求追加支出,有的部門隨意擠占挪用資金,如將財政安排的專項(xiàng)資金用于彌補(bǔ)日常公用經(jīng)費(fèi)等。對于這些嚴(yán)重違反《預(yù)算法》的現(xiàn)象,學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人睜一只眼閉一只眼,沒有嚴(yán)格控制,財務(wù)法律意識淡薄。
(三)預(yù)算考核的問題
預(yù)算缺乏有效的激勵機(jī)制,績效考核缺失。目前大部分國內(nèi)高等學(xué)校沒有建立相應(yīng)的跟蹤、分析和考核預(yù)算制度,對各部門的各項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)難以正確、完整的考核,目前只進(jìn)行基本的、總括的分析考核甚至有的學(xué)校不做任何的分析考核。正是由于缺乏嚴(yán)格有效的績效考核機(jī)制,缺乏對決算的評估和責(zé)任追求體制,才更加重了預(yù)算編制與執(zhí)行過程中的隨意性。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核任何一個環(huán)節(jié)的缺失,都會引發(fā)各種財務(wù)問題,必須引起重視。
二、高等學(xué)校預(yù)算管理所存在問題的原因
(一)對預(yù)算管理認(rèn)識不到位
長期以來,高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本上靠國家財政包攬,學(xué)校只是按財政批準(zhǔn)的撥款計劃編制預(yù)算,簡單地按開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出,而校內(nèi)各系部也只是被動地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算。因此許多高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在思想上對預(yù)算管理的認(rèn)識不到位,對預(yù)算編制不重視,沒有真正將預(yù)算編制與全年的工作計劃切實(shí)結(jié)合起來,沒有將項(xiàng)目預(yù)算與科研或管理事業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來,整體預(yù)算管理觀念認(rèn)識不到位。認(rèn)識問題是一切問題的根本,正是由于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算及預(yù)算管理的認(rèn)識不到位、不規(guī)范,對預(yù)算管理不夠重視,導(dǎo)致了在整個預(yù)算管理過程中無法保證其權(quán)威性與嚴(yán)肅性,以及后面談到的監(jiān)督機(jī)制不健全、管理水平低、缺乏預(yù)算管理績效考核和激勵機(jī)制等一系列的問題。在實(shí)際工作中,有些人尤其是系部領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算是爭奪資源的工具;有些人由于預(yù)算管理失敗就認(rèn)為預(yù)算無用,只是擺設(shè)而已,在以后的工作中持消極的態(tài)度;還有的人認(rèn)為預(yù)算管理是財務(wù)部門的事情,跟自己不搭界等等。這些觀念都是對預(yù)算及預(yù)算管理的錯誤認(rèn)識。
(二)監(jiān)督機(jī)制不健全
監(jiān)督是預(yù)算管理的重要一環(huán),沒有監(jiān)督的預(yù)算管理或者監(jiān)督乏力的預(yù)算管理是不完善的管理。預(yù)算監(jiān)督的方式有很多種,比如財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等;按監(jiān)督實(shí)施的時間也可以分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。對高等學(xué)校而言,預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該由外部審計、校內(nèi)審計部門、參與預(yù)算編制的各系部等共同參與進(jìn)行,然而在實(shí)際操作中主要存在的問題是監(jiān)督機(jī)制不健全,預(yù)算監(jiān)督不力,其癥結(jié)在于預(yù)算權(quán)力過分集中,校內(nèi)的審計部門和財會部門監(jiān)督很難取得實(shí)效。預(yù)算編制下達(dá)完了,預(yù)算管理工作也就算結(jié)束了,監(jiān)督機(jī)制極不健全。
(三)缺乏預(yù)算管理考核機(jī)制
預(yù)算的績效考核是指對高等學(xué)校內(nèi)部各系部和個人預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績效考核與考核,既可以檢查、督促各系部和個人積極落實(shí)預(yù)算目標(biāo),及時提供預(yù)算執(zhí)行情況的相關(guān)信息以便糾正實(shí)際與預(yù)算的偏差,又有助于學(xué)校管理層全面了解學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)運(yùn)行的狀況。不過我國高等學(xué)校普遍缺乏有效的預(yù)算管理激勵機(jī)制,績優(yōu)沒有獎勵,績差也沒有懲罰,造成資金利用效率低,甚至各系部之間資金矛盾加劇,搶奪資金與資源。從根本上講,筆者認(rèn)為,這是由于管理層對預(yù)算管理的認(rèn)識不到位所造成的。管理層沒有認(rèn)識到預(yù)算的重要性與嚴(yán)肅性,因此更不會考慮要激勵各系部去按預(yù)算執(zhí)行使用資金。造成的結(jié)果就是高等學(xué)校只注重投入,不注重產(chǎn)出,普遍存在輕視成本核算,缺乏效益觀念的現(xiàn)象。各系部基本上是預(yù)算多少錢就花掉多少錢,甚至到了年末不夠了再伸手要,造成了高等學(xué)校內(nèi)部花錢大手大腳,浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。
三、完善高等學(xué)校預(yù)算管理的對策
(一)正確認(rèn)識高等學(xué)校預(yù)算管理
正確認(rèn)識高效預(yù)算管理,必須轉(zhuǎn)變舊有觀念,走出高等學(xué)校預(yù)算管理的誤區(qū)。第一,必須認(rèn)識到預(yù)算管理在高等學(xué)校運(yùn)行中的核心地位,加強(qiáng)對預(yù)算管理工作的認(rèn)識和支持,樹立以發(fā)展為基礎(chǔ)的理念,使預(yù)算管理成為長期發(fā)展的基石,明確目標(biāo),并以此為基礎(chǔ)編制預(yù)算,使預(yù)算前后銜接,避免工作的盲目性;第二,像企業(yè)一樣,要樹立“面向市場”的理念,使預(yù)算指標(biāo)經(jīng)得起市場的檢驗(yàn),保證學(xué)校各項(xiàng)工作的順利開展;第三,要樹立預(yù)算與實(shí)踐相聯(lián)系的理念,認(rèn)真做好調(diào)查、預(yù)測,使預(yù)算具有客觀性;第四,樹立面向未來做預(yù)算的觀念,從長遠(yuǎn)出發(fā),從大局出發(fā),以整合的思想看待預(yù)算管理。
(二)建立健全監(jiān)督機(jī)制
預(yù)算監(jiān)督貫穿于整個預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算的過程。執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督的可以是校內(nèi)審計部門、預(yù)算責(zé)任人、財務(wù)處、校級領(lǐng)導(dǎo)以及各院系和部門的教職工等。預(yù)算監(jiān)督是對校內(nèi)各級預(yù)算的合法性、真實(shí)性、有效性實(shí)施審查和稽核的活動。監(jiān)督可以分三種方式:事前監(jiān)督,即對院系部門即將發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)或正在醞釀之中和即將付諸實(shí)施的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)以及其相關(guān)行為的合法、合規(guī)、合理性進(jìn)行審核,比如對即將實(shí)施的專項(xiàng)的審核。事中監(jiān)督,是對過程的監(jiān)督,檢查監(jiān)督對象在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的行為是否符合合法性、合規(guī)性的要求。事中監(jiān)督的作用是能夠從經(jīng)濟(jì)活動的運(yùn)行中及時發(fā)現(xiàn)、糾正存在的問題,及時修正預(yù)防措施中的偏差。但是往往發(fā)現(xiàn)問題時已經(jīng)形成了部分事實(shí),可能產(chǎn)生了不良影響。事后監(jiān)督,不僅要對經(jīng)濟(jì)活動各個環(huán)節(jié)進(jìn)行審核檢查,還要通過對獲得的實(shí)際結(jié)果進(jìn)一步分析、判斷、考核經(jīng)濟(jì)管理活動的整體效果,有針對性地提出提高經(jīng)濟(jì)效益的合理化建議。通過事后監(jiān)督的結(jié)果,可以采取必要的行政措施,促使監(jiān)督對象從中吸取教訓(xùn),積極改進(jìn)內(nèi)部管理工作,增強(qiáng)自我約束和自我監(jiān)督的能力。
(三)建立預(yù)算管理考核機(jī)制
建立預(yù)算績效考核體系,完善預(yù)算管理配套措施。績效管理實(shí)質(zhì)上是預(yù)算管理過程中非常重要的一環(huán),績效考核的指標(biāo)可以是定量指標(biāo),也可以是定性指標(biāo),或者可以采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等,通過使用適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行考核。西方國家對績效考核的方法進(jìn)行了各種探索,目前比較主流的方法有成本—效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法、方案比較法、歷史動態(tài)比較法、目標(biāo)考核法以及公眾考核法等。由于高等學(xué)校部門預(yù)算支出項(xiàng)目具有公共性,大部分經(jīng)費(fèi)支出是非營利性的,使考核指標(biāo)的選取和量化存在難以克服的障礙,對其績效難以進(jìn)行準(zhǔn)確的衡量。這也是目前我國高等學(xué)校無法廣泛采用績效預(yù)算和績效評估的重要原因之一。
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