近年來,地方金融獲得快速發(fā)展的同時,應(yīng)當(dāng)清醒地看到,地方金融業(yè)顯性和隱性風(fēng)險依然存在。因此,本文著力于對當(dāng)前地方金融風(fēng)險進行探討和研究,通過對地方金融風(fēng)險的特征分析,指出在防范和化解地方金融風(fēng)險中的地方政府(財政)責(zé)任,并在此基礎(chǔ)上提出防范和化解地方金融風(fēng)險的對策建議。
一、地方金融風(fēng)險特征分析
金融風(fēng)險是指金融交易過程中因各種不確定因素而導(dǎo)致?lián)p失的可能性,分為微觀金融風(fēng)險和宏觀金融風(fēng)險。微觀金融風(fēng)險是宏觀金融風(fēng)險的基礎(chǔ),屬于個體風(fēng)險,主要由作為市場主體的金融機構(gòu)來承擔(dān);而宏觀金融風(fēng)險是微觀金融風(fēng)險的整體反應(yīng),會對整個社會產(chǎn)生重大的、全局性的影映,屬于系統(tǒng)性風(fēng)險,主要由政府來承擔(dān)防范和化解的責(zé)任。金融活動與整個經(jīng)濟、政治、社會活動融于一體,因而形成風(fēng)險的原因也錯綜復(fù)雜。從實踐來看,地方金融風(fēng)險具有以下特征:
(一)地方金融機構(gòu)的脆弱性
脆弱性是金融機構(gòu)的共性。地方金融機構(gòu)的脆弱性主要體現(xiàn)在兩個方面:
第一,地方金融機構(gòu)的規(guī)模普遍偏小,特別是小規(guī)模法人的農(nóng)村合作金融機構(gòu),面對瞬息萬變的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢,與金融巨頭在激烈的市場競爭中共舞,其脆弱性也就不言而喻了。
第二,銀行業(yè)金融機構(gòu)健康運營需要具備三個基本條件:一是儲蓄者對銀行要有信心。如果儲蓄者對銀行出現(xiàn)信心危機,極有可能導(dǎo)致擠兌行為的發(fā)生;二是銀行具備完善的委托代理能力,否則,儲蓄者與銀行之間的委托代理關(guān)系就會失效,導(dǎo)致金融資產(chǎn)質(zhì)量的惡化;三是政府具有高效的金融監(jiān)管體系。金融監(jiān)管體系不完備,將導(dǎo)致監(jiān)管“真空”或監(jiān)管失效,勢必加大金融潛在風(fēng)險。再加上信息披露制度不完善等原因,政府金融監(jiān)管部門很難評估風(fēng)險的嚴(yán)重程度,有時候還會出于保持社會公眾對銀行體系的信心而不及時披露相關(guān)信息,在一定程度上使得金融機構(gòu)更加脆弱。
(二)金融風(fēng)險的傳染性
隨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展,金融機構(gòu)之間存在著千絲萬縷的關(guān)系,形成緊密的鏈條,金融風(fēng)險沿著這些鏈條迅速傳染。1997年發(fā)生的亞洲金融危機和這次美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機充分證明了金融風(fēng)險的傳染性。
因單個金融機構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險而殃及其他金融機構(gòu)的例子在生活中也不少。例如,浙江省某城市信用社2004年2月通過中富證券上海某營業(yè)部購入3 000萬元國債,因中富證券的關(guān)閉沒有追回2 700萬元國債資金債權(quán)②。同時,由于小規(guī)模法人的地方金融機構(gòu)的特殊性,風(fēng)險的化解、處置能力往往取決于當(dāng)?shù)卣呢斄Α?001年,某城市信用社發(fā)生擠兌風(fēng)潮,兩天內(nèi)大批儲蓄者涌到該信用社擠提存款近兩億元;而當(dāng)?shù)卣畬δ吵鞘行庞蒙缱⑷? 905萬元資金仍無濟于事,一周后該城市信用社終因無力支撐而關(guān)閉。
(三)體制轉(zhuǎn)型使金融風(fēng)險顯性化
為彌補金融體系的內(nèi)在缺陷,防范和化解金融風(fēng)險,金融體制必須創(chuàng)新轉(zhuǎn)型,但與此同時也會使金融風(fēng)險顯性化。據(jù)調(diào)查,上世紀(jì)90年代末,根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》精神,浙江省清理關(guān)閉了資不抵債農(nóng)村合作基金會478家,將565家農(nóng)村合作基金會的66.70億元資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)并入農(nóng)村信用社,增加了農(nóng)村信用社的風(fēng)險。同時,在清理城市信用社中,大部分經(jīng)營業(yè)績一般、資產(chǎn)質(zhì)量較差的城市信用社并入農(nóng)村信用社,同樣給農(nóng)村信用社帶來了大量的不良資產(chǎn)。到2002年末,全省農(nóng)村信用社實際資不抵債額75.29億元。在清理信托投資公司時,全省有14家信托投資公司共認(rèn)定資產(chǎn)損失33 341萬元③。
(四)地方政府與地方金融機構(gòu)政企難分導(dǎo)致隱性風(fēng)險
長期以來,金融機構(gòu)有明確的行政級別,導(dǎo)致其一條腿在市場,一條腿在政府行政序列,政企難分。因此,在現(xiàn)實中,一些地方政府采用種種行政措施對地方金融機構(gòu)進行干預(yù),要求地方金融機構(gòu)向一些指定的行業(yè)、企業(yè)給予貸款支持,形成指令性貸款;而地方金融機構(gòu)因利益驅(qū)動,往往也會看中有政府背景的投資項目,或者直接將貸款發(fā)放給承擔(dān)地方政府融資平臺功能的各類建設(shè)投資公司。然而,這些地方政府背景的貸款隱藏著較大風(fēng)險:一是借款主體風(fēng)險。這類貸款的項目公司一般隸屬于政府部門,多數(shù)沒有營業(yè)收入的現(xiàn)金流,不是真正意義上的經(jīng)營性企業(yè),且法人治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。二是政策風(fēng)險。政府背景的項目大多是公益性的,還本付息來源主要依靠地方政府的土地出讓金和財政預(yù)算撥款等政府財力的支持,容易受到宏觀政策的影響。例如根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》(國辦發(fā)〔2003〕70號)精神,2003年7月到2006年12月期間,浙江省開發(fā)區(qū)從原來的758個減少到134個,規(guī)劃面積由4 573.82萬平方公里縮小到1 257.06平方公里,撤銷的開發(fā)區(qū)個數(shù)和規(guī)劃面積分別占原來的82.3%和72.5%④。被撤銷的開發(fā)區(qū)和受限制行業(yè)的在建項目紛紛停建緩建,給已經(jīng)發(fā)放的貸款帶來極大風(fēng)險。三是法律風(fēng)險。發(fā)放這類地方政府背景的貸款時,大多由當(dāng)?shù)卣鼍邠?dān)?；蛘哌€款承諾,而政府擔(dān)保不符合《擔(dān)保法》規(guī)定,導(dǎo)致?lián)o效,形成法律風(fēng)險。
(五)民間金融活動的影響
據(jù)有關(guān)部門調(diào)查測算,民間融資規(guī)模約占同期本外幣存貸款規(guī)模的10%左右。民間融資為中小企業(yè)緩解融資困難提供了一條有效的途徑,支持了地方經(jīng)濟的發(fā)展,在一些地方,民間融資甚至成為農(nóng)村資金融通的主要渠道。但是,非法的民間金融活動給社會帶來一定的危害,很大程度上成了孕育“地下經(jīng)濟”的溫床,容易成為詐騙、洗錢等犯罪活動的工具,對社會穩(wěn)定和金融安全運行造成了一定的負(fù)面影響:一是資金體外循環(huán)。民間資金流動的自發(fā)性、趨利性,往往流入一些國家限制甚至禁止的產(chǎn)業(yè)、行業(yè),一定程度上擾亂了國家金融宏觀調(diào)控的部署,影響和削弱了宏觀政策的調(diào)控效果。二是規(guī)范化程度低。民間金融活動是在親情、鄉(xiāng)情、友情的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,資金運作的規(guī)范化程度低,風(fēng)險控制手段薄弱,容易為一些不法分子進行詐騙斂財、洗錢活動提供可乘之機。三是影響社會穩(wěn)定和金融安全。如麗水市“小姑娘杜益敏案”非法向社會公眾集資兩億余元,涉及眾多公務(wù)員、農(nóng)民、無業(yè)人員和金融機構(gòu)⑤。
二、防范和化解地方金融風(fēng)險的政府責(zé)任
美國經(jīng)濟學(xué)家金德爾伯格在詳盡研究歐洲金融史后曾指出:不管宏觀金融風(fēng)險還是重大金融危機產(chǎn)生的原因如何,不管倒閉的金融機構(gòu)屬于誰,宏觀金融風(fēng)險或重大金融危機的最后損失總是由政府來“兜底”。即:金融風(fēng)險最終會轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險,特別是金融風(fēng)險蔓延成影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險時,政府就必須出面處置和救助。因此,地方政府在防范和化解金融風(fēng)險方面的職責(zé)不斷加重,而財政作為政府的公共經(jīng)濟管理部門,在這一領(lǐng)域的職責(zé)也將越來越重要。
(一)地方政府(財政)作為地方金融機構(gòu)出資人應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險處置責(zé)任
隨著地方金融機構(gòu)投資主體的多元化,地方政府(財政)是地方金融的重要出資人,政府(財政)既要進一步強化國有資本出資人職責(zé),完善地方金融資產(chǎn)財務(wù)管理制度和監(jiān)管體制,加強地方金融資產(chǎn)協(xié)調(diào)和監(jiān)管,全面、準(zhǔn)確地掌握地方金融資產(chǎn)家底和財務(wù)信息,提高地方金融資產(chǎn)的監(jiān)管效率,確保地方金融資產(chǎn)的保值增值,又要進一步拓寬地方金融資產(chǎn)監(jiān)管范圍,重視提高整體金融資產(chǎn)質(zhì)量,有效監(jiān)控金融風(fēng)險,維護金融穩(wěn)定與金融安全。
(二)地方政府作為經(jīng)濟主體應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險處置責(zé)任
地方政府作為經(jīng)濟主體,會給金融機構(gòu)帶來一定的金融風(fēng)險。第一,地方政府往往是擔(dān)保主體。在經(jīng)濟生活中,地方政府出于支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的目的,會對某些領(lǐng)域的經(jīng)濟活動提供貸款擔(dān)保(如城建項目擔(dān)保貸款等),使其從金融機構(gòu)獲得貸款。而一旦貸款難以償還,其所提供的擔(dān)保就需要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任。第二,地方政府往往是金融活動的干預(yù)者,特別是在財力拮據(jù)、過度追求GDP的情況下,極易發(fā)生直接或間接干預(yù)金融機構(gòu)貸款投向的行為。第三,地方政府有時候做了應(yīng)該由金融機構(gòu)來做的事情,往往形成與防范化解金融風(fēng)險相悖。地方政府對微觀過程的過度“重視”和“關(guān)照”,反過來使金融機構(gòu)對地方政府的過高期待,弱化了金融機構(gòu)自身防范風(fēng)險的動機和能力⑥。因此,地方政府(財政)需要承擔(dān)地方政府作為經(jīng)濟主體所產(chǎn)生的金融風(fēng)險。
(三)地方政府作為公共主體應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險處置責(zé)任
作為公共管理者的地方政府對本轄區(qū)負(fù)有促進經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的重要職責(zé),因此,也始終具有防范和化解金融風(fēng)險的職責(zé)。根據(jù)國務(wù)院授權(quán),財政部要求地方財政部門依法對地方金融國有資產(chǎn)進行監(jiān)管,并相繼制定了《金融企業(yè)財務(wù)規(guī)則》等一系列金融企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)管理制度。特別是農(nóng)村合作金融機構(gòu)監(jiān)管職能下放省級政府后,要求各級財政加強對地方金融企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)管理,規(guī)范金融企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)行為,防范金融風(fēng)險,維護經(jīng)濟社會和金融秩序。近年來,事實也證明,地方政府運用財政手段來化解金融風(fēng)險,除了履行金融機構(gòu)所有者職責(zé)外,更多的是履行維護社會穩(wěn)定、保證人民安居樂業(yè)等公共管理者的職責(zé)。
三、防范和化解地方金融風(fēng)險的對策建議
(一)加強領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)籌協(xié)調(diào),做強做大地方金融業(yè)
1.切實加強對地方金融工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)中央和地方黨委、政府關(guān)于金融工作的決策部署,圍繞“保障、創(chuàng)新、防范”三大重點,準(zhǔn)確把握地方金融工作的定位和方向,科學(xué)推進金融生態(tài)環(huán)境建設(shè),培育區(qū)域信用文化,完善社會信用體系,切實推進“信用”建設(shè)。努力構(gòu)筑經(jīng)濟金融良性互動平臺,加強對地方產(chǎn)業(yè)政策、財政政策與貨幣信貸政策的協(xié)調(diào)與配合,重視研究地方金融改革與發(fā)展問題,堅持把地方金融改革力度、發(fā)展速度和經(jīng)濟社會可承受的程度統(tǒng)一起來。針對地方金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題,加強研究制定促進地方金融業(yè)發(fā)展的政策措施,激發(fā)金融機構(gòu)的積極性和創(chuàng)造性,促進金融資源的集聚,增強其發(fā)展能力。取消對地方金融機構(gòu)的限制性政策和規(guī)定,為地方金融業(yè)的快速、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造公平、有序、優(yōu)良的競爭環(huán)境。嚴(yán)禁非法金融活動,加大對逃廢金融債務(wù)、洗錢等金融犯罪活動的打擊力度,加強對民間金融活動的監(jiān)測和引導(dǎo)。
2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方,建立和完善金融監(jiān)管體系和機制。(1)明確財政、稅務(wù)、人行、金融監(jiān)管、公安等相關(guān)部門在防范和化解地方金融風(fēng)險中的職責(zé),建立包括金融風(fēng)險評估、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和金融危機處理的金融聯(lián)合監(jiān)管協(xié)調(diào)機制;(2)按照防范勝于救險的原則,建立地方金融風(fēng)險預(yù)警機制;(3)完善地方金融機構(gòu)信息公開披露制度,建立地方金融機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人防范金融風(fēng)險工作的定期匯報制度和責(zé)任追究制度;(4)提高內(nèi)控管理水平,加強行業(yè)自律、實行地方金融機構(gòu)重大經(jīng)營事項以及地方金融發(fā)展環(huán)境報告制度和風(fēng)險報告制度,下級政府要定期向上一級政府匯報轄內(nèi)地方金融業(yè)發(fā)展和金融風(fēng)險情況,及時掌握轄內(nèi)金融運行情況和突出的問題;(5)增強金融信息的分析和處理能力,對金融運行過程中可能出現(xiàn)的金融資產(chǎn)損失或金融體系遭到破壞的可能性進行分析、預(yù)警,并予以果斷處置,最大程度地預(yù)防和減少重大金融突發(fā)事件對社會造成的危害和損失,維護金融和社會穩(wěn)定。
3.做大做強地方金融業(yè)。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制,優(yōu)化地方金融企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu),加快商業(yè)銀行、證券保險公司、信托租賃公司和城鄉(xiāng)信用社產(chǎn)權(quán)制度的改革步伐,建立規(guī)范的資本補充渠道,增強資本實力。選擇信用良好、業(yè)績優(yōu)良、運行穩(wěn)健、發(fā)展前景廣闊的民營企業(yè)、上市公司參股地方金融業(yè)。有序推進金融業(yè)開放,大力支持金融創(chuàng)新,積極推動地方金融業(yè)引進利用國際先進的金融管理理念和金融管理模式,鼓勵地方金融機構(gòu)開展在資本運作、管理技術(shù)等方面深層次的國際合作。
(二)制定應(yīng)對金融風(fēng)險的財政應(yīng)急預(yù)案
1.將金融風(fēng)險納入財政風(fēng)險管理框架。財政部門作為突發(fā)公共事件財政應(yīng)急保障綜合協(xié)調(diào)部門,應(yīng)將金融風(fēng)險納入財政風(fēng)險管理框架,更多地考慮金融風(fēng)險對財政整體狀況的影響。因此,財政部門要及時了解金融風(fēng)險的進展情況,對不同層次、不同類別的金融機構(gòu)和金融市場進行動態(tài)監(jiān)測,提前進入“角色”,加強對金融風(fēng)險的前瞻性研究,設(shè)計合理的財政風(fēng)險管理程序,規(guī)范財政部門對金融體系的負(fù)債和其他風(fēng)險的控制。
2.建立財政應(yīng)對金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。強化對金融風(fēng)險的前瞻性研究,防止出現(xiàn)只有等到金融風(fēng)險到來時才倉促出臺應(yīng)對措施的情況,要迅速有效地采取措施處置金融突發(fā)事件,最大限度地預(yù)防和減少金融突發(fā)事件對社會造成的危害和損失,降低財政化解金融風(fēng)險的成本,維護金融和社會穩(wěn)定,保障國家經(jīng)濟安全。要健全應(yīng)急組織體系,明確職責(zé)分工。財政系統(tǒng)的金融監(jiān)管職能部門要針對地方財政金融風(fēng)險中的重要問題、敏感問題,建立相應(yīng)的預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)體系,并加強跟蹤、監(jiān)測和分析。在特別重大的地方金融突發(fā)事件發(fā)生后,要及時掌握情況,迅速上報上級部門,同金融監(jiān)管部門溝通、協(xié)調(diào)與配合,研究提出財政應(yīng)急保障政策措施與建議。
3.及時做好后期救助工作。財政作為“兜底”者,要明確承擔(dān)金融風(fēng)險的責(zé)任邊界,對處置金融突發(fā)事件是否需要動用財政資金作出判斷。只有當(dāng)市場自身已無法吸收金融風(fēng)險,且風(fēng)險可能對社會造成巨大危害和嚴(yán)重經(jīng)濟損失的情況下才能動用財政資金進行救助。確需財政出資救助時,要通過加強溝通、協(xié)調(diào),確定資金的救助對象、救助方式,切實保證救助資金的及時足額到位,滿足風(fēng)險處置的需要,保證資金使用效率。
(三)強化地方金融資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)管,完善財政政策措施
1.加強地方政府債務(wù)管理。建立平衡穩(wěn)固的地方財政是防范和化解地方金融風(fēng)險的前提條件,也是地方政府能夠從容應(yīng)對金融風(fēng)險的有效手段。作為公共風(fēng)險的“兜底”者,只有保證雄厚的財政實力,才能盡快克服金融風(fēng)險的沖擊。反之,如果財政實力薄弱,防范和應(yīng)對金融風(fēng)險的能力就會大打折扣。因此,要積極推進公共財政體制改革,促進地方政府財力的可持續(xù)增長,做大做強地方財政收入“蛋糕”。同時要按照“適度舉債、講求效益、加強管理、規(guī)避風(fēng)險”的管理思路,貫徹落實政府債務(wù)管理的各項具體措施和辦法,切實加強政府債務(wù)借、用、還全過程監(jiān)管,把握政府債務(wù)規(guī)模,優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),建立政府債務(wù)預(yù)警機制,防范和化解債務(wù)風(fēng)險。
2.強化地方金融企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)管。按照國家現(xiàn)行有關(guān)政策,財政部門要從規(guī)范內(nèi)部工作程序,強化金融國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批、金融國有資產(chǎn)統(tǒng)計報表,加強檔案管理等基礎(chǔ)性工作入手,真正做好地方金融資產(chǎn)監(jiān)管工作。財政部門既要履行國有資本出資人職責(zé),又要履行社會監(jiān)管者職責(zé),確保國有資產(chǎn)保值增值,防范金融國有資產(chǎn)流失。要盡快建立金融企業(yè)國有資本收益預(yù)算管理制度,將國有金融資本收益納入政府預(yù)算管理體系,規(guī)范國有金融資本收益分配秩序。
同時,有條件的地方,財政部門可以向地方金融機構(gòu)派駐聯(lián)絡(luò)員,切實加強地方金融機構(gòu)內(nèi)部資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)控,建立健全有利于增強金融服務(wù)的資產(chǎn)、財務(wù)、會計和稅收等法規(guī)制度,強化事前、事中監(jiān)督,委托中介機構(gòu)定期或不定期地對地方金融機構(gòu)資產(chǎn)財務(wù)管理制度的執(zhí)行情況進行檢查,提高財務(wù)會計信息的真實性,并對檢查出來的問題進行及時處理。加強地方金融機構(gòu)呆賬準(zhǔn)備提取的監(jiān)管工作,對金融機構(gòu)不能根據(jù)資產(chǎn)的風(fēng)險程度及時、足額提取呆賬準(zhǔn)備的行為及時進行制止和糾正,以準(zhǔn)確核算損益,防范經(jīng)營風(fēng)險,增強金融機構(gòu)抵御風(fēng)險能力。加強對金融機構(gòu)股東的監(jiān)督管理,規(guī)范和約束股東行為,制止股東間不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易,防止大股東或內(nèi)部人員侵害金融機構(gòu)和中小股東利益。
3.完善地方金融業(yè)的財政政策措施。積極發(fā)揮財政職能作用,綜合運用財政貼息、稅收減免、風(fēng)險補償?shù)鹊胤截斦吖ぞ?加大不良資產(chǎn)處置力度和政策引導(dǎo)。鼓勵地方金融機構(gòu)通過整體拍賣、股權(quán)質(zhì)押、項目轉(zhuǎn)讓、保全盤活、債務(wù)轉(zhuǎn)移、委托代理和集中拍賣等方式清收不良貸款;鼓勵金融企業(yè)通過增資擴股、利潤消化、兼并重組或探索運用資產(chǎn)證券化方式來加快處置金融機構(gòu)轉(zhuǎn)軌期間所形成的和歷史遺留的包袱;進一步改進地方金融企業(yè)呆賬核銷制度,對歷史上積累下來各類呆壞賬進行實事求是的處置,甚至放寬條件允許金融企業(yè)自主核銷呆壞賬;地方政府可以探索設(shè)立為地方金融企業(yè)處置不良資產(chǎn)的資產(chǎn)管理公司,接受當(dāng)?shù)亟鹑谄髽I(yè)的委托,加快處置地方金融機構(gòu)的不良資產(chǎn),提高處置效率,降低處置成本,并在地方金融不良資產(chǎn)處置中,給予必要的政策扶持;進一步完善小企業(yè)貸款風(fēng)險補償、農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險補償和信用擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險補償三項風(fēng)險補償制度。
