一、引言
財政分權是指中央政府給予地方政府一定的稅收權力和支出責任范圍,并允許其自主決定預算支出規(guī)模和結構,使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型,并積極參與社會管理,從而使地方政府能夠提供更多更好的服務。地方政府效率則是各級地方政府機構在履行政府職能過程中所涉及的財政投入與財政效果的相對比較,即政府成本與政府收益之間的對比關系。
財政分權對地方政府效率的影響有正有負。從正面影響看,財政分權使得地方政府能自由選擇其所需要的政策類型,并積極參與社會管理,提高公共服務水平,尤其是在稅收穩(wěn)定的條件下,地方政府提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量相對較多,地方政府的效率也相對較高。從負面影響看,財政分權使得地方政府競爭加劇,由此引發(fā)的地方保護主義造成地方市場分割,扭曲了資源配置,制約了地方經(jīng)濟發(fā)展,導致地方政府效率低下。在地方政府財政汲取能力下降的情況下,一些地方政府會增加對金融的汲取功能,在一定程度上會引發(fā)政府債務危機或助推金融危機的爆發(fā)。
我國分稅制改革后,雖然地方政府擁有較大的財政自主權,但由于我國政治、財政、行政管理能力等方面的分權并不充分,經(jīng)濟體制模式和政治體制模式并沒有完全達到全面分權的要求?，F(xiàn)行分稅制條件下,由于地方政府財政壓力較大,帶來的地方政府之間的競爭更為激烈。地方市場分割對資源配置帶來的負面影響更大、更廣,嚴重制約了地方政府效率的提高。但對于我國目前這種財政分權模式對地方政府的效率影響度有多大這一問題,目前學界的研究主要停留在理論層面上,實證分析較少。為進一步探索財政分權對地方政府效率的影響度,促進我國下一步的財政分權改革,筆者嘗試通過實證分析來考察財政分權對地方政府效率的具體影響,以豐富該問題的研究。
二、地方政府效率的衡量與指標測算
(一)地方政府效率衡量
計算地方政府效率的方法主要有兩種:一種是非參數(shù)分析(主要有數(shù)據(jù)包絡分析和無界分析法),De Borger、Prieto等人在衡量地方政府效率時使用的就是這種方法;另一種是參數(shù)估計方法(主要指隨機前沿方法),Worthington(2000)、Benny Geys(2005)等對地方政府技術效率研究時使用的是這種參數(shù)估計方法。DEA不需要制定投入產(chǎn)出的生產(chǎn)函數(shù)形態(tài),可以評價具有較復雜生產(chǎn)關系的決策單位的效率,同時DEA衡量出的效率不受投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)選擇的影響。
國內(nèi)有的學者計算了地方政府的效率。何平平、唐任伍(2007)構建了政府效率評價指標體系,選取政府公共服務、政府公共提供、政府規(guī)模、社會保障和居民福利五個方面作為政府效率評價的一級指標,并分別選取了一定的二級指標和基礎指標,通過指標體系一級評價模型具體計算了地方政府效率。解堊(2007)利用DEA方法計算了地方政府效率,在考察政府效率時用到的投入產(chǎn)出指標分別為人均稅收、人口、65歲以上人口比、每百萬人病床數(shù)、公路密度和每百萬在校小學生數(shù)六個指標。利用指標體系計算政府效率需要考慮的問題是指標體系的構建完不完整、各級指標的賦值科學不科學。因此,采用這種方法計算時由于個人選取指標以及賦值的不同,計算出來的政府效率值可能差別較大。但是DEA方法的優(yōu)勢在于它是無參數(shù)估計,可以分析較小容量的樣本,且不需要制定投入產(chǎn)出的生產(chǎn)函數(shù)形態(tài),可以評價具有較復雜生產(chǎn)關系的決策單位的效率,同時DEA衡量出的效率不受投入—產(chǎn)出數(shù)據(jù)選擇單位的影響。所以,本文在測度地方政府效率時使用的也是DEA方法,與解堊計算政府效率的不同點就是選取的投入—產(chǎn)出指標不同,本文選取的指標更為全面,能更好地反映地方政府的效率。
(二)指標的選取與測算
本文采用基于多投入、多產(chǎn)出的DEA模型來計算地方政府效率,具體計算時選用的輸入指標有:地區(qū)生產(chǎn)總值及人口數(shù);選取的輸出指標有:65歲及以上人口占比、單位地區(qū)生產(chǎn)總值電耗(等價值,千瓦小時/萬元)、一般預算收入、一般預算支出、“三廢”綜合利用產(chǎn)品產(chǎn)值、公路里程、每十萬人口高等學校平均在校生數(shù)、醫(yī)療機構人員數(shù)。首先以上述指標計算,得到?jīng)]有考慮地方政府的財政分權問題的政府效率值,得到Crste1、Vrste1、Scale1。隨后,將財政分權作為地方政府的一個投入指標來考察財政分權對地方政府效率的影響,具體方法是在上述投入指標中加入財政分權度指標而產(chǎn)出指標不變。在考慮了財政分權后,DEA方法計算出的地方政府效率值Crste2、Vrste2、Scale2(見表1)。
在加入財政分權度指標前后,用DEA方法計算出的有些地方政府的效率值發(fā)生了變化。效率值沒有發(fā)生變化的省份加入財政分權指標前后的效率值都是1。效率值不為1的各個地方政府的DEA效率值都有所提升,這說明在引入財政分權度指標之后考察得到的地方政府的效率值是提高的,即財政分權是有助于提高地方政府的效率的,財政分權與地方政府效率正向相關。
由于財政分權的一個重要原因就是有利于提高政府資源配置效率,地方政府的技術效率恰恰能考察地方政府資源配置方面的能力。同時,資源配置效率的高低又是政府效率高低的主要體現(xiàn),因此本文除了考察地方政府總體效率外,還單獨考察了未加財政分權與加入財政分權的地方政府技術效率的變化,據(jù)此來考察財政分權對地方政府效率的影響(見表2)。
FD代表地區(qū)的財政分權度,TE1表示的是未加入財政分權指標計算出來的各地方政府的技術效率;TE2是加入財政分權指標后計算出來的各地方政府的技術效率。從計算出的地方政府技術效率的前后變化可以看出,財政分權度對地方政府的技術效率有正向的影響,財政分權有助于地方政府資源配置能力的提高,即財政分權度能有效促進地方政府效率。
三、結語與政策建議
本文用DEA模型通過計算地方政府技術效率測算了我國各省(包括直轄市)財政分權對地方政府效率的影響,認為財政分權對地方政府技術效率有正向影響。只要克服財政分權對地方政府帶來的不利影響,不斷完善分稅制財稅體制的理論研究及其實施的制度環(huán)境等方面,以財政分權為特征的分稅制財政體制將會有效地促進我國地方政府效率的提高。鑒于財政分權與地方政府效率之間的關系,可從以下方面著手,更好地發(fā)揮財政分權對地方政府效率的促進作用。一是繼續(xù)推進財政分權的理論及西方發(fā)達國家財政分權實踐經(jīng)驗的研究,不斷總結經(jīng)驗,更好地指導我國分稅制改革的實踐;二是完善財政分權實施的經(jīng)濟環(huán)境及制度環(huán)境,保證財政分權既定目標的實現(xiàn);三是改進地方政府的考核和激勵機制,積極采取措施消除地方保護。
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