改革開(kāi)放30年來(lái),我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展迅速,并已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段。我國(guó)高等教育取得的成就與高校投資機(jī)制的改革密切相關(guān),高校投資機(jī)制的改革拓寬了高等教育資金來(lái)源的渠道,加快了高等教育的發(fā)展步伐。然而,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段,高校與市場(chǎng)和社會(huì)的聯(lián)系日益密切,承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)明顯增多,面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)也日益加大。因此,加強(qiáng)高校投資機(jī)制分析,制定合理的投資方案是非常必要的。
一、當(dāng)前高校投資機(jī)制存在的問(wèn)題分析
(一)經(jīng)費(fèi)投入不足,不能滿(mǎn)足需求的增長(zhǎng)
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了快速的增長(zhǎng),教育事業(yè)的投入在總量上也取得了較大的增長(zhǎng),但增長(zhǎng)速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度,高等教育發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不能適應(yīng)。尤其是國(guó)家財(cái)政性教育投入,近年來(lái)占教育總經(jīng)費(fèi)的比例呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì),高等教育經(jīng)費(fèi)的條塊分割致使原本不足的高等教育投入更是“杯水車(chē)薪”。1999年,我國(guó)的高等教育進(jìn)行了大規(guī)模的擴(kuò)招,投入的不足與快速增長(zhǎng)的高等教育需求所呈現(xiàn)出的突出矛盾,十分不利于我國(guó)高級(jí)人才的培養(yǎng),并在一定程度上影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
(二)資源配置不均衡,資金投入不公
在總體教育資金投入不足的情況下,我國(guó)的高等教育資源卻存在著地區(qū)之間、學(xué)校之間配置不均衡的現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū),生均享受教育資源充裕,而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,教育存量少,高等教育的投入遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足高等教育發(fā)展的需要。現(xiàn)行的高等教育投資機(jī)制在資金投入上也存在著嚴(yán)重的不公,政府投入對(duì)于中央名牌大學(xué)和地方一般大學(xué)存在著很大的差距。據(jù)權(quán)威資料統(tǒng)計(jì),北大、清華近年來(lái)所獲得的投資為年均10億元左右,在全國(guó)500多所高校中占用了國(guó)家高等教育投資的1/20,幾乎壟斷了不多的教育資源。
(三)資金使用效益不高
高等教育撥款制度在1985年以后實(shí)行“綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”的制度,這種主要以學(xué)生數(shù)為單一政策參數(shù)建立的撥款方法難以發(fā)揮國(guó)家對(duì)高等教育的宏觀調(diào)控作用,不能有效地激勵(lì)提高高校辦學(xué)質(zhì)量和準(zhǔn)確反映高校利用資金的使用效率和社會(huì)效益之間的差異。同時(shí),現(xiàn)行的高等教育管理體制所形成的條塊分割方式在很大程度上限制了高等教育經(jīng)費(fèi)的充分利用。某些高校為了爭(zhēng)取到更多的辦學(xué)資源而盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模,“外延式”發(fā)展方式使得有限的資金得不到集中使用,重復(fù)建設(shè)和購(gòu)買(mǎi)設(shè)備造成了人力、物力的巨大浪費(fèi)。
(四)多元化投資體系不健全
從當(dāng)前高等教育的資金來(lái)源來(lái)看,國(guó)家財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入占據(jù)了高等教育經(jīng)費(fèi)的80%左右,通過(guò)其他來(lái)源渠道所獲取的高等教育資金十分有限。由于至今沒(méi)有建立起相應(yīng)的高等教育投入的有效機(jī)制、高校產(chǎn)權(quán)制度和基本建設(shè)投資政策,使得“多元”成長(zhǎng)緩慢,社會(huì)參與高等教育資源的配置和參與高校社會(huì)化服務(wù)的力度十分欠缺,嚴(yán)重制約了高校的可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái),政府部門(mén)不僅充當(dāng)了高等教育的管理者,還充當(dāng)了高校的辦學(xué)者,角色的錯(cuò)位弱化了政府對(duì)資源配置的力度,無(wú)形中給多元化投資體系的健全造成了較大的阻力。
(五)高校學(xué)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)不合理
1989年以后,高等教育進(jìn)入全面收費(fèi)階段,學(xué)費(fèi)收入成為高等教育投資的第二個(gè)重要的資金來(lái)源,學(xué)費(fèi)的收取在很大程度上緩解了高等教育資金短缺的問(wèn)題。目前,高校的學(xué)費(fèi)由于國(guó)家沒(méi)有明確規(guī)定各高校和專(zhuān)業(yè)的學(xué)費(fèi)水平,實(shí)際上制定學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的主要權(quán)力仍然掌握在各省、市地方政府手里,各地方政府往往給予不同類(lèi)型的高校一定的學(xué)費(fèi)收取自主權(quán),這樣就形成了學(xué)費(fèi)決策上的兩—三層的權(quán)力結(jié)構(gòu),導(dǎo)致學(xué)費(fèi)收取的標(biāo)準(zhǔn)不合理,高校學(xué)費(fèi)過(guò)高,已經(jīng)超過(guò)很多家庭的承受能力。
二、解決當(dāng)前高校投資機(jī)制存在問(wèn)題的對(duì)策思路
(一)規(guī)范與優(yōu)化高等教育投資的相關(guān)機(jī)制
1.落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán),建立以高校為本位的管理體制
落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán),應(yīng)引入高等教育的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,改革高校高度集權(quán)的管理傳統(tǒng),改革高校的內(nèi)部管理模式,調(diào)整政府與高校間長(zhǎng)期存在的依附或隸屬關(guān)系,使高校成為相對(duì)獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體,在辦學(xué)過(guò)程中按高等教育規(guī)律和自身特點(diǎn)處理相關(guān)問(wèn)題。為了盡快建立起具有中國(guó)特色的以高校為本位的高等教育管理體制,必須突出三點(diǎn):(1)落實(shí)好政府宏觀管理職能。政府必須承擔(dān)起政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,確保高等教育的社會(huì)主義方向;必須宏觀調(diào)控高教結(jié)構(gòu)、補(bǔ)充和矯正市場(chǎng)機(jī)制的不足、有效預(yù)防和克服市場(chǎng)帶來(lái)的弊端,以促進(jìn)高教市場(chǎng)效率與公平的統(tǒng)一。(2)構(gòu)建平等的辦學(xué)主體。要徹底取消計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留在高校的符號(hào)特征,確保所有高校站在同一平臺(tái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。(3)建立公平高效的高等教育市場(chǎng)。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的原動(dòng)力,在引入市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上,盡快創(chuàng)建教育市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),高校參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件和要求等相關(guān)制度規(guī)定,凈化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
2.加強(qiáng)高等教育法律體系建設(shè),完善高校法制保障機(jī)制
目前,世界許多國(guó)家的教育法制更傾向于“教育法治”的模式,由于該模式與我國(guó)教育法制目標(biāo)基本吻合,建立以“教育法治”為目標(biāo)模式的教育法制體系將成為我國(guó)教育法制建設(shè)的理想模式。(1)進(jìn)一步明確高校獨(dú)立法人地位?，F(xiàn)存的《教育法》在高校的法律身份要求上并沒(méi)有選擇強(qiáng)制性規(guī)范,高校的法人地位沒(méi)有明確規(guī)定,為了保證高校的自主辦學(xué)權(quán),高校法人制度必須明晰。(2)進(jìn)一步明確規(guī)定政府的權(quán)利和義務(wù),必須就目前高校投資活動(dòng)中產(chǎn)生的矛盾事項(xiàng)逐一界定,逐步轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范政府行政部門(mén)關(guān)于教育投資“不作為”行為,建立行政考核制度。(3)建立、健全國(guó)家保障體制。首先,健全高等教育現(xiàn)有的資助體系是實(shí)現(xiàn)教育公平的要求,應(yīng)加快對(duì)貸款方面的法規(guī)建設(shè)。其次,制定和實(shí)施《教育投入法》?！督逃度敕ā窇?yīng)包括各級(jí)政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例及實(shí)施、高校事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一原則的落實(shí)等內(nèi)容,使社會(huì)在教育投資政策和法律的指引和規(guī)范下,形成社會(huì)性的高等教育投資良性氛圍。
(二)優(yōu)化高等教育投資結(jié)構(gòu)
1.加強(qiáng)政府對(duì)高等教育投資的主體地位
作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的高等教育,公共性決定了其成本必須由政府作為其主要承擔(dān)者,國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入始終是高等教育投資來(lái)源的主渠道。各級(jí)政府在加大對(duì)高等教育投入方面必須注意財(cái)政撥款投入比例與高等院校招生規(guī)模增長(zhǎng)比例相協(xié)調(diào)的關(guān)系,應(yīng)引入適合操作的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,注重政府撥款體制改革,使教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例達(dá)到4%～5%。關(guān)于國(guó)家財(cái)政對(duì)各高校增加投入額度“隱藏”的公平問(wèn)題,除以高校當(dāng)年在校生總?cè)藬?shù)作為確定財(cái)政投入增加額度的依據(jù)之外,還應(yīng)考慮高?，F(xiàn)有職工人數(shù)作為增加財(cái)政額度的依據(jù)。為確保財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的專(zhuān)款專(zhuān)用,高校主管及相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)制定相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)資金申請(qǐng)、發(fā)放程序和監(jiān)督檢查辦法。
2.確定科學(xué)合理的高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
近年來(lái),學(xué)雜費(fèi)占高等教育總支出的比例逐年上升,目前已成為第二大教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源。由于學(xué)生所繳納的學(xué)費(fèi)只是其接受高等教育成本的部分補(bǔ)償,因此,在科學(xué)測(cè)定高等教育成本的前提上,強(qiáng)調(diào)遵循收取學(xué)費(fèi)的補(bǔ)充性、承受性和差異性三原則,即堅(jiān)持以政府投入為主,不允許以收費(fèi)代替政府的正常撥款;充分顧及社會(huì)、學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力;允許法規(guī)范圍內(nèi)不同地區(qū)、不同學(xué)校,同一學(xué)校的不同專(zhuān)業(yè)之間的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以有所不同,從而建立起政府、社會(huì)、受教育者及其家庭分擔(dān)高等教育成本的函數(shù),確定科學(xué)合理的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
3.提高自身科研實(shí)力以轉(zhuǎn)化辦學(xué)資金
近年來(lái)高校已融入地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍。高校應(yīng)抓住機(jī)遇,提高自身科研實(shí)力,發(fā)揮高?？蒲泻诵母?jìng)爭(zhēng)力,加速科學(xué)技術(shù)的轉(zhuǎn)化,為高校財(cái)源注入新的活力:(1)完善高等教育科研項(xiàng)目的評(píng)估體系,科研項(xiàng)目的成果評(píng)定要反映項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。(2)運(yùn)用有效的科研人員激勵(lì)機(jī)制,激發(fā)高?？蒲腥藛T的科研積極性,鼓勵(lì)中青年教師參與科學(xué)技術(shù)研究,引導(dǎo)科研人員正確體現(xiàn)自我價(jià)值。(3)樹(shù)立高校知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí),靈活利用《知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法》等相關(guān)法律手段保護(hù)科研成果的有效轉(zhuǎn)化。
4.以多元化投資方式發(fā)揮社會(huì)資金的重要作用
在高等教育投資堅(jiān)持以政府投入為主體的前提下,提高高校自身的融資能力和社會(huì)投資力度,緩解我國(guó)高等教育所面臨的教育經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)狀同時(shí)充分發(fā)揮社會(huì)資金的重要作用。多元化投資渠道包括:(1)引導(dǎo)企業(yè)投資。政府應(yīng)在制度和政策上給予保障和傾斜,通過(guò)減免稅收等政策,鼓勵(lì)企業(yè)投資和捐款。(2)建立還貸基金和教育基金。還貸基金的運(yùn)作模式就是將還貸資金額度從到期年度的當(dāng)年分解到一定期間,從計(jì)劃負(fù)債融資年度開(kāi)始,按照貸款本息總額及還款期限逐年在部門(mén)預(yù)算中留有事業(yè)結(jié)余。成立類(lèi)似外國(guó)大學(xué)基金會(huì)的教育基金組織,運(yùn)用市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制,為高校獲得投資收益。(3)教育稅。將教育性收費(fèi)改為 “教育稅”,以減少教育經(jīng)費(fèi)的體外循環(huán),規(guī)范政府行為,改善投資環(huán)境,使教育投資水平適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求。(4)發(fā)行教育債券和教育彩票。借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn),可像發(fā)行企業(yè)債券的方式推行教育債券,教育債券僅限于支付教育費(fèi)用。
(三)深化高校內(nèi)部挖潛節(jié)支
1.挖潛
(1)在法規(guī)允許的范圍內(nèi),適當(dāng)調(diào)整生源結(jié)構(gòu),增加高收費(fèi)學(xué)生所占的比例,實(shí)現(xiàn)規(guī)模不變的情況下收入的增加。(2)在國(guó)家政策允許且不影響教學(xué)質(zhì)量的前提下,通過(guò)各種形式辦學(xué)、增設(shè)熱門(mén)專(zhuān)業(yè)、培訓(xùn)等方式增加收入。(3)高校繼續(xù)深化后勤社會(huì)化改革,改行政撥款為有償服務(wù),緩解高校經(jīng)費(fèi)壓力。(4)對(duì)學(xué)生公寓、食堂等投資采取售后回租的方式盤(pán)活資金;對(duì)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室等投資可采取融資租賃的方式,吸收社會(huì)投資,以減少對(duì)后勤運(yùn)行的人力投入。
2.節(jié)支
(1)強(qiáng)化預(yù)算控制和管理。從預(yù)算著手,確定合理的預(yù)算編制范圍,根據(jù)預(yù)算確定支出的項(xiàng)目、范圍和額度合理地安排各項(xiàng)預(yù)算資金;應(yīng)加大對(duì)高校公用經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督力度,避免鋪張浪費(fèi)。(2)完善成本核算和管理體制,提高資金使用效率。建立科學(xué)的教育成本核算制度,強(qiáng)化成本意識(shí),充分合理地利用教育資源,把有限的資金真正用到“刀刃”上。(3)建立健全內(nèi)部控制制度。建立嚴(yán)密的內(nèi)控制度,并層層落實(shí)資金審批責(zé)任制,形成相互滲透、職責(zé)明確的內(nèi)部控制系統(tǒng),嚴(yán)格控制資金支出。(4)深化基建和設(shè)備采購(gòu)管理?；?xiàng)目必須按程序進(jìn)行申報(bào)立項(xiàng),作好項(xiàng)目的可行性分析,嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模,量力而行。設(shè)備采購(gòu)或更新實(shí)行集中統(tǒng)一采購(gòu),嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)采購(gòu)程序,完善各高校數(shù)字化信息利用渠道,減少不必要的浪費(fèi),促進(jìn)增效利用。
基于上述思路,參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn),我國(guó)高校的撥款模式設(shè)計(jì)將趨向“基本支出預(yù)算 項(xiàng)目支出預(yù)算 績(jī)效支出預(yù)算”,按照這種模式的要求,高等教育的財(cái)政性撥款將分為教學(xué)撥款和科研平臺(tái)建設(shè)撥款兩部分:教學(xué)撥款體現(xiàn)公平,按照生均成本和學(xué)生人數(shù)進(jìn)行撥付,并輔之于以評(píng)估為基礎(chǔ)的質(zhì)量與特色撥款;科研平臺(tái)建設(shè)撥款體現(xiàn)科研效率、效益,按學(xué)科通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估撥付,并輔之于體現(xiàn)國(guó)家利益導(dǎo)向的特色及創(chuàng)新?lián)芸?。通過(guò)撥款與評(píng)估相結(jié)合的投資機(jī)制設(shè)計(jì),使高校保持相應(yīng)的壓力和動(dòng)力、激勵(lì)和挑戰(zhàn),促進(jìn)高校合理定位、辦出特色。
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