一、“省管縣”財(cái)政管理體制改革的歷史背景
我國(guó)有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府,相應(yīng)地形成五級(jí)財(cái)政。省管市、市管縣財(cái)政體制是一種傳統(tǒng)的體制。這種體制在不同程度上存在行政機(jī)構(gòu)臃腫,管理層級(jí)重疊,行政效率低下,縣級(jí)財(cái)力被市級(jí)財(cái)政擠壓、截取、挪用等現(xiàn)象,造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,嚴(yán)重阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,城鄉(xiāng)差別不但不能縮小反而拉大,對(duì)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)帶來負(fù)面影響?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年規(guī)劃綱要》和黨的十七大報(bào)告明確要求積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。2002年以來,浙江、湖北等24個(gè)省份先后實(shí)行或者開始“縣財(cái)省管”試點(diǎn)。
二、“省管縣”財(cái)政管理體制改革現(xiàn)狀
(一)“省管縣”財(cái)政管理體制改革的管理方式
從“省管縣”財(cái)政管理體制改革現(xiàn)狀看,在管理方式上,“省管縣”財(cái)政體制主要有四種:一是行政管理型,北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市和海南省的行政管理體制和財(cái)政體制都是省直接管理縣;二是全面管理型,預(yù)算管理體制、省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度、債務(wù)償還等,均實(shí)行省對(duì)縣直接管理,浙江、湖北、安徽、吉林等省屬于這種類型;三是補(bǔ)助管理型,以山西、遼寧、河南等省為代表,主要是對(duì)轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金的分配和調(diào)度實(shí)行省直接管理縣,縣級(jí)財(cái)政管理體制仍然由市級(jí)政府確定;四是廣東特色型,這是一種介于省管市、市管縣體制與“省管縣”財(cái)政管理體制之間的體制,它規(guī)定市不能調(diào)整財(cái)政體制或從體制外向縣另行集中財(cái)力,但市本級(jí)可以采取措施支持縣,形成省市共同幫助縣,解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的財(cái)政機(jī)制。除了這四種管理方式外,其他地區(qū)也有一部分在核定轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助時(shí)直接計(jì)撥到縣。
(二)“省管縣”財(cái)政管理體制改革的現(xiàn)狀特點(diǎn)
1.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣成為“省管縣”財(cái)政管理體制改革的主旋律。賦予縣級(jí)政府更多的自主權(quán),如一些地區(qū)把原本屬于地市級(jí)政府的行政審批權(quán)直接下放到縣,縣級(jí)政府擁有了較大的財(cái)經(jīng)決策權(quán)。
2.縣級(jí)政府的財(cái)力與事權(quán)逐趨匹配。相應(yīng)增加了縣級(jí)財(cái)政的財(cái)稅分享比例,縣級(jí)政府的財(cái)力得到了改善與保障。
3.有選擇地漸進(jìn)式推進(jìn)。各地“省管縣”財(cái)政管理體制改革中,一般選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好和實(shí)力較強(qiáng)的縣,兼顧中等縣和貧困縣,形成了三個(gè)級(jí)別的改革層面。
(三)“省管縣”財(cái)政管理體制改革的利弊
1.“省管縣”財(cái)政管理體制改革的積極影響。目前,“省管縣”財(cái)政管理體制改革仍屬試點(diǎn)階段,盡管離其改革目標(biāo)尚有很長(zhǎng)的路要走,改革成果尚未完全彰顯出來,但其積極影響不可低估。
(1)創(chuàng)新了財(cái)政管理體制機(jī)制,為深化財(cái)稅體制改革和行政體制改革,加快公共財(cái)政體系建設(shè)提供了更深厚的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐探索?！笆」芸h”財(cái)政管理體制改革是對(duì)傳統(tǒng)的“市管縣”體制的挑戰(zhàn),是我國(guó)公共財(cái)政的一場(chǎng)重大變革,直接影響我國(guó)行政事業(yè)單位管理體制,是一項(xiàng)既考慮國(guó)情又與國(guó)際接軌的機(jī)制創(chuàng)新。(2)“省管縣”財(cái)政管理體制改革充分體現(xiàn)了財(cái)政在社會(huì)公共資源配置、社會(huì)總供求調(diào)控、效率與公平的協(xié)調(diào)、和諧社會(huì)環(huán)境的保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的制度供給等職能作用,成為國(guó)家實(shí)行有效宏觀調(diào)控的政策手段。(3)充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀理財(cái)服務(wù)能力,促進(jìn)社會(huì)和諧?！笆」芸h”財(cái)政管理體制不僅僅是體制的創(chuàng)新,而且改革的原則與目標(biāo)更加注重政府職能轉(zhuǎn)變,突出財(cái)政資源的公共性和均等化,突出利益共享,進(jìn)一步理順了省以下財(cái)政分配關(guān)系,邁出了以基本公共服務(wù)均等化的步伐。(4)為貫徹落實(shí)“三農(nóng)”政策提供了物質(zhì)保證。通過“省管縣”直撥專項(xiàng)資金,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)大生產(chǎn),擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)工貿(mào)一體化,加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。(5)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！笆」芸h”財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)就是縣級(jí)財(cái)政擴(kuò)權(quán)。因此,“省管縣”財(cái)政管理體制改革可以避免市級(jí)財(cái)政集中縣級(jí)財(cái)力的弊端,減少“市管縣”體制下縣級(jí)財(cái)力可能被市級(jí)財(cái)政擠壓、截取、挪用的風(fēng)險(xiǎn),對(duì)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有利的。
2.“省管縣”財(cái)政管理體制改革存在的問題。“省管縣”財(cái)政管理體制改革的初衷就是減少管理層次,理順分配關(guān)系,緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。作為一項(xiàng)創(chuàng)新與改革,由于各地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及部門利益博弈等各種因素,在改革過程中未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo),或者說,改革中出現(xiàn)的矛盾與問題不容忽視。
(1)各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)力的劃分與界定的科學(xué)合理性問題。首先,各級(jí)政府事權(quán)劃分缺乏原則性和法制化基礎(chǔ)。以教育和醫(yī)療為例,關(guān)系國(guó)計(jì)民生的兩大項(xiàng)基本公共服務(wù),本應(yīng)是中央和省政府的責(zé)任,但中央和省政府對(duì)其支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方,造成地方財(cái)政承擔(dān)著超職能的相當(dāng)沉重的支出責(zé)任。以廣西為例,地方政府縣鄉(xiāng)兩級(jí)共同承擔(dān)著70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55%～60%的醫(yī)療支出。其次,由于經(jīng)濟(jì)、政策、體制等因素影響,政府層級(jí)與財(cái)政層級(jí)存在不一致性,各級(jí)政府之間的事權(quán)界定不清,職能不明。以廣西為例,2006年2月“專升本”的四所省市共建高校,省市兩級(jí)政府至今對(duì)其事權(quán)與財(cái)力的劃分與界定尚未有科學(xué)合理的定論,以致四所省市共建高校在省市兩級(jí)政府職能模糊性或邊緣化甚至虛置化之間苦苦支撐,并承擔(dān)著高等教育的社會(huì)責(zé)任。(2)地級(jí)市的定位、人員精簡(jiǎn)與分流、庫(kù)存財(cái)產(chǎn)物資的調(diào)配使用以及城市發(fā)展等問題?！笆」芸h”后,地級(jí)市的定位、屬性與存在的意義,人員的去留,地級(jí)市豐富的人力資源、行政資源的處置與使用、城市與縣鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等問題,必須通過制定“省管縣”財(cái)政管理體制的配套措施加以解決。然而,目前仍然缺乏這方面的配套保障政策。(3)縣鄉(xiāng)財(cái)政仍然困難,未能得到完全緩解?？h鄉(xiāng)財(cái)政仍然受到基礎(chǔ)性、區(qū)域性、經(jīng)濟(jì)性、政策性、體制性、行政性等因素困擾,“后發(fā)展劣勢(shì)”問題尚未得到有效解決,縣鄉(xiāng)基本保障水平較低,縣鄉(xiāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,與改革初衷存在較大差距。(4)“省管縣”財(cái)政管理體制對(duì)縣的監(jiān)管問題。“省管縣”財(cái)政管理體制改革實(shí)質(zhì)是縣級(jí)財(cái)政擴(kuò)權(quán),內(nèi)容是收支劃分、財(cái)政收入目標(biāo)的下達(dá)和考核、債務(wù)償還等,并不涉及對(duì)縣財(cái)政管理和財(cái)政業(yè)務(wù)的監(jiān)管。這種制度設(shè)計(jì)存在監(jiān)管真空,是一項(xiàng)殘缺的隱藏較大風(fēng)險(xiǎn)的改革。(5)跨區(qū)域性的公共服務(wù)供給問題。涉及多個(gè)省、縣的環(huán)保、水利、衛(wèi)生防疫、抗災(zāi)救災(zāi)等跨區(qū)域性的環(huán)保資源、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等公共服務(wù)供給及公共危機(jī)管理等問題。(6)管理幅度與管理難度問題?！笆」芸h”對(duì)于一些地域遼闊、人口眾多的大省而言,省級(jí)財(cái)政管理幅度過寬則會(huì)加大縣鄉(xiāng)的管理難度,有可能因管理不到位而出現(xiàn)失范、失控、失策等問題。
三、進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革的思考
(一)夯實(shí)基礎(chǔ),為進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革鋪平前進(jìn)道路
1.改革行政管理體制,為進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革提供強(qiáng)有力的支持?！笆」芸h”管理體制與當(dāng)前的行政管理體制不一致,因此,必須改革行政管理體制。首先,正確劃分行政區(qū)域;其次,減少管理層級(jí)和行政管理成本,實(shí)現(xiàn)地市級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府轉(zhuǎn)型。根據(jù)各地實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣為導(dǎo)向,從更有利于提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)效率的角度,對(duì)地市級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府因地制宜,或撤并,或升降,即地市級(jí)的部份行政職能(如監(jiān)管職能)并上或升格到省級(jí)政府,地市級(jí)的部份行政職能(如決策執(zhí)行職能)撤并或下調(diào)到縣級(jí)政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政職能撤并或升格到縣級(jí)政府,從而總體上形成中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府。
2.加強(qiáng)地方財(cái)政建設(shè)。根據(jù)行政區(qū)劃和主體功能建設(shè),堅(jiān)持財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則,在進(jìn)一步規(guī)范分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上,科學(xué)合理劃分和界定各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)力,使各級(jí)政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既不“越位”也不“缺位”,確保各級(jí)政府的信息對(duì)稱和地方政府擁有與事權(quán)相匹配的可支配財(cái)力;同時(shí),中央和省政府有必要調(diào)整與優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付財(cái)力的力度,以保證地方政府有效提供地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
3.改革政府會(huì)計(jì)制度。在建立公共服務(wù)型政府和“省管縣”管理體制改革的迫切需要下,改革政府會(huì)計(jì)制度,擴(kuò)大預(yù)算范圍,將政府全部經(jīng)濟(jì)資源及其變化情況,以及國(guó)際金融組織貸款納入預(yù)算管理;改進(jìn)核算基礎(chǔ),把政府全部經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置,合理使用;建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度和績(jī)效考評(píng)制度,提升科學(xué)理財(cái)能力和財(cái)政管理水平,為完善“省管縣”管理體制改革提供會(huì)計(jì)的實(shí)務(wù)與監(jiān)管支持。
4.加快工業(yè)化進(jìn)程,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化,人才流動(dòng)合理化,城鄉(xiāng)信息對(duì)稱化,市縣財(cái)力均衡化,城鄉(xiāng)發(fā)展全面化,為進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革夯實(shí)基礎(chǔ)。
5.進(jìn)一步研究、梳理、完善“省管縣”管理體制改革的實(shí)施方案,包括總體框架、原則、內(nèi)容、配套措施、操作可行性及具體步驟等,在制度設(shè)計(jì)和實(shí)務(wù)操作上為進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制消除改革道路上的障礙。
(二)創(chuàng)新突破,突出“省管縣”管理體制改革的總體目標(biāo)與積極影響,提升試點(diǎn)的帶動(dòng)與輻射效應(yīng)。進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革,地方政府必須從知識(shí)存量、權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益博弈的“罅隙”中實(shí)現(xiàn)“需求誘致性”的制度創(chuàng)新。
1.轉(zhuǎn)變政府職能。建立服務(wù)型政府的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和公共服務(wù)供給機(jī)制,加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、金融監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管等社會(huì)管理職能。
2.適當(dāng)提高中央政府對(duì)地方政府投入比重和支出責(zé)任,加大對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度,推進(jìn)因素法分配轉(zhuǎn)移支付,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支出結(jié)構(gòu),調(diào)動(dòng)各級(jí)政府科學(xué)理財(cái)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。
3.創(chuàng)新財(cái)稅管理體制,建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅管理體制。
4.明確責(zé)任,權(quán)責(zé)統(tǒng)一。正確理順投入與管理的關(guān)系,建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府投資機(jī)制,按照基本公共服務(wù)均等化的要求,把市縣的市場(chǎng)、資源、布局、規(guī)劃、資金與管理統(tǒng)一研究落實(shí),確保“省管縣”管理體制改革取得重大突破,達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
(三)形成體系,發(fā)揮“省管縣”管理體制改革的整體效應(yīng)
1.完善財(cái)政法制體系。不斷改進(jìn)與完善財(cái)政立法工作,尤其是財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政法制體系,進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革。
2.建立健全財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。充分發(fā)揮地方增收節(jié)支的潛力和科學(xué)理財(cái)?shù)姆e極性,把調(diào)動(dòng)縣級(jí)財(cái)政的積極性作為“省管縣”管理體制改革的政策導(dǎo)向。建立以有效提供地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為中心,以促進(jìn)地方財(cái)政收入增長(zhǎng),或?qū)⑥D(zhuǎn)移支付與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤,亦或?qū)⒇?cái)政收支平衡與轉(zhuǎn)移支付掛鉤的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。
3.建立健全財(cái)政績(jī)效評(píng)估機(jī)制。對(duì)于“省管縣”管理體制的績(jī)效評(píng)價(jià),必須以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo),促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展為核心,包括財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會(huì)福利(公平)等各方面的綜合協(xié)調(diào)評(píng)估,績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容為5E (即:經(jīng)濟(jì)economy、效率efficiency、效果effectiveness、公平equity、環(huán)保environmental protection)。
4.建立健全財(cái)政監(jiān)督管理體制。進(jìn)一步明確省、市、縣各級(jí)政府的財(cái)政監(jiān)督行為的主體、客體和法律責(zé)任,為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督,維護(hù)健康的財(cái)政經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,為促進(jìn)“省管縣”管理體制改革提供強(qiáng)有力的保障。
