齊軼 董曉輝
當(dāng)前，中國人民解放軍正在加強(qiáng)軍隊(duì)的現(xiàn)代化建設(shè)。隨著我軍新軍事變革、未來高科技局部戰(zhàn)爭和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)跨世紀(jì)發(fā)展，給軍隊(duì)院校提出了更高的要求。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，也為我軍院校建設(shè)賦予了新的課題。抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)。我軍院校在許多方面必須進(jìn)一步改革，軍校的預(yù)算編制改革就是其中的重要方面。
建國初期，中央軍委對軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的管理采取了高度集中和比較集中的體制。1956年以后，隨著經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)和軍隊(duì)建設(shè)的發(fā)展，集權(quán)管理已經(jīng)不適應(yīng)形勢的需要，對財(cái)權(quán)進(jìn)行了適度下放。1965年在“黨委理財(cái)、財(cái)務(wù)統(tǒng)管”思想的指導(dǎo)下，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算體制。1985年，中央軍委頒布了《關(guān)于加強(qiáng)軍隊(duì)財(cái)務(wù)工作的決定》，根據(jù)這一精神，形成了“經(jīng)費(fèi)隨事業(yè)走”的軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算系統(tǒng)，最后到今天適應(yīng)“部門預(yù)算”的過程。本文重點(diǎn)對軍校如何編制部門預(yù)算的問題，作些分析，提些建議。
一、關(guān)于預(yù)算編制主體的定位
軍校適應(yīng)“部門預(yù)算”的第一步，就是重新定位預(yù)算編制主體，明確全員參與預(yù)算，細(xì)化預(yù)算的編制單位。我們認(rèn)為：（1）直接由預(yù)算執(zhí)行單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展情況，按輕重緩急的原則編報(bào)其收支計(jì)劃，以保證預(yù)算編制的直接性，真實(shí)性。（2）財(cái)務(wù)處匯總審查各收支計(jì)劃，提出綜合平衡的建議。在審查、平衡過程中，可以促進(jìn)信息最大范圍地流動，增加預(yù)算的科學(xué)性、可操作性和透明度。（3）匯總的預(yù)算最后報(bào)院（校）首長審核，對資金的投向和投量作出決定。
在新的形勢下，建議在軍校設(shè)置預(yù)算委員會。預(yù)算委員會由各有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人組成，院（校）長擔(dān)任主席。在權(quán)威原則、全面代表原則和效率原則的指導(dǎo)下，預(yù)算委員會協(xié)調(diào)各部門信息的共享，使各部門就基礎(chǔ)假設(shè)達(dá)成一致。從根本上說，只有經(jīng)過預(yù)算編制委員會的審批，否則不能接受任何預(yù)算或預(yù)測數(shù)據(jù)。這一預(yù)算管理組成形式的職能不僅僅是預(yù)算的制定，還包括預(yù)算的實(shí)施、調(diào)整、監(jiān)督等后續(xù)環(huán)節(jié)。
二、關(guān)于預(yù)算編制流程的重構(gòu)
軍校編制財(cái)務(wù)預(yù)算簡單地選擇“自下而上”的方式，由各部門提供相關(guān)信息，預(yù)算委員會進(jìn)行綜合，確定預(yù)算總量，再分解到各職能部門，在信息的交流上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。簡單地選擇“自上而下”的預(yù)算編制流程，體現(xiàn)了預(yù)算的強(qiáng)制性和權(quán)威性，但由于這種預(yù)算流程對基層信息的掌握有限，容易脫離實(shí)際，使預(yù)算難以發(fā)揮其計(jì)劃、協(xié)調(diào)和控制作用。筆者認(rèn)為，預(yù)算的制定應(yīng)當(dāng)是上下結(jié)合的方式，由參與各方重復(fù)博弈的過程。在這個(gè)過程中，信息流動是多向的，也是反復(fù)的，直到達(dá)成最后的一致。
三、關(guān)于預(yù)算編制的內(nèi)容
軍校編制部門預(yù)算，內(nèi)容要做到細(xì)化，全面反映預(yù)算的具體內(nèi)容和支出方向，“不超也不漏”，將全面性與謹(jǐn)慎性很好地結(jié)合在一起。就軍校的財(cái)務(wù)工作而言，應(yīng)包括所有的收入和支出。收入包括預(yù)算收入和預(yù)算外收入。預(yù)算外資金收入實(shí)行財(cái)政專戶存儲。預(yù)算內(nèi)外財(cái)力要綜合統(tǒng)籌使用。支出經(jīng)費(fèi)預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章規(guī)定的開支范圍及開支標(biāo)準(zhǔn)，劃分為日常維持經(jīng)費(fèi)和重點(diǎn)建設(shè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)兩個(gè)部分。
對于維持性經(jīng)費(fèi)。主要由學(xué)校財(cái)務(wù)部門具體負(fù)責(zé)編制，遵循“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額”的原經(jīng)費(fèi)的編制應(yīng)采用“零基預(yù)算”法。對于重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)必須提出詳盡的申報(bào)理由，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、自標(biāo)、完成時(shí)限和預(yù)期效益等等。重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算的編制采用項(xiàng)目備選庫下的“滾動預(yù)算”法。對于重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的安排，應(yīng)先執(zhí)行可行性論證的程序。對不按規(guī)定程序進(jìn)行可行性論證的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目不予列入預(yù)算。列入預(yù)算的項(xiàng)目執(zhí)行備選庫制度，按事業(yè)發(fā)展與財(cái)力可能，以及重要性優(yōu)先原則，從預(yù)算備選庫中滾動安排。
四、關(guān)于預(yù)算編制的時(shí)間調(diào)整
部門預(yù)算要求預(yù)算早編、細(xì)編、及時(shí)批復(fù)。相應(yīng)地學(xué)校預(yù)算編制工作也應(yīng)提前。軍校預(yù)算是軍校年度內(nèi)所要完成的事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)。從資源配置的角度來看，軍校預(yù)算是對軍隊(duì)建設(shè)的一個(gè)部分，所以，軍校的年度預(yù)算編制也應(yīng)提前。這樣軍校內(nèi)部各個(gè)職能部門，對其年度的工作任務(wù)就要早作打算，尤其至關(guān)重要的基本建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、校園整體規(guī)劃和建設(shè)等方面的重大資金投入要統(tǒng)籌安排，全面規(guī)劃，提出可行的規(guī)劃方案報(bào)學(xué)校，以形成學(xué)校詳細(xì)的計(jì)劃，從而確保學(xué)校上報(bào)的“部門預(yù)算”與學(xué)校計(jì)劃相銜接。
五、關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督
軍校財(cái)務(wù)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)下達(dá)，各預(yù)算執(zhí)行單位就應(yīng)緊緊圍繞預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行預(yù)算范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)事項(xiàng)。各部門或單位的支出必須按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，不得突破預(yù)算，不得隨意調(diào)整，更不得挪作他用。對于確實(shí)需要調(diào)整的，要按規(guī)定的程序申請，在申請批準(zhǔn)前不得做任何調(diào)整。嚴(yán)禁先支后報(bào)。預(yù)算委員會對預(yù)算執(zhí)行的過程進(jìn)行監(jiān)督管理。要時(shí)刻把握預(yù)算的進(jìn)程，在收與支兩方面隨時(shí)跟蹤其執(zhí)行的進(jìn)度，定期做好信息反饋，及時(shí)提供各類數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，與預(yù)算執(zhí)行單位共同努力確保預(yù)算順利執(zhí)行。財(cái)務(wù)部門應(yīng)充分利用局城網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（Intranet），將預(yù)算指標(biāo)輸入電腦進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，讓各單位或部門即時(shí)明白資金的收支及結(jié)余情況，為預(yù)算資金有序、高效、規(guī)范地流動提供保證。
六、關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的考核及評價(jià)
軍校應(yīng)對資金使用的效益進(jìn)行分析、評價(jià)。要建立軍校審計(jì)部門為主對預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行評議的管理機(jī)制。根據(jù)投入與產(chǎn)出的理財(cái)觀念，資金效益最大化的原則，每年度審計(jì)部門要及時(shí)對部門預(yù)算項(xiàng)目的編制與執(zhí)行情況進(jìn)行公正的評價(jià)，分出績優(yōu)與績差等級，學(xué)校預(yù)算委員會據(jù)此對下年度的預(yù)算安排進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到獎優(yōu)罰劣，強(qiáng)化預(yù)算的約束力，促進(jìn)預(yù)算不斷走向科學(xué)完善。
作者單位：湖北武漢軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生二隊(duì)
