當(dāng)前,洗錢與恐怖融資呈現(xiàn)隱蔽性、專業(yè)技術(shù)性、跨國(guó)性等特點(diǎn)。利用復(fù)雜的金融交易和種類繁多的金融工具,以貨幣兌換所、股票經(jīng)紀(jì)所、黃金交易所、保險(xiǎn)公司、私人銀行、匯兌系統(tǒng)等作為轉(zhuǎn)移犯罪收入的通道,除金融系統(tǒng)外,洗錢者還利用信托機(jī)構(gòu)、不動(dòng)產(chǎn)代理人、貴重貨物交易商、賭場(chǎng)等非金融機(jī)構(gòu)以及律師、會(huì)計(jì)師、其他專業(yè)人員的服務(wù)進(jìn)行洗錢犯罪活動(dòng)。隨著電子商務(wù)和電子交易等網(wǎng)上交易方式的興起,計(jì)算機(jī)、國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)、電子支付工具等高新技術(shù)也為洗錢及恐怖主義融資提供了方便,網(wǎng)絡(luò)工程師、會(huì)計(jì)師等具有專業(yè)技能的人員也參與其中,使洗錢犯罪更加猖獗。為了更好地掩飾犯罪收益和逃避追查,往往使犯罪收益跨國(guó)流動(dòng),尤其是流向那些對(duì)洗錢的法律控制不嚴(yán)的國(guó)家和地區(qū),形成跨國(guó)有組織犯罪集團(tuán)。洗錢和恐怖主義融資活動(dòng)嚴(yán)重影響了全球經(jīng)濟(jì)與政治的穩(wěn)定,給公安機(jī)關(guān)反洗錢與反恐融資工作帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。本文試就當(dāng)前公安機(jī)關(guān)反洗錢與反恐融資工作難點(diǎn)分析如下:
一、反洗錢與反恐融資的現(xiàn)有法律、法規(guī)與實(shí)踐仍有差距
當(dāng)前,洗錢罪的認(rèn)定難度較大,公安機(jī)關(guān)在收集證據(jù)方面需要很大的工作量,不利于打擊洗錢犯罪。一是只有對(duì)所列七類犯罪的所得及其產(chǎn)生的收益進(jìn)行掩飾、隱瞞,才構(gòu)成洗錢罪。對(duì)其他犯罪所得不構(gòu)成洗錢罪,而是依照《刑法》第312條以“掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”進(jìn)行處理,盡管這也是對(duì)洗錢行為的懲處,但罪名不同。二是構(gòu)成洗錢罪的主觀要件必須是“明知”,行為人不知道所清洗黑錢的來(lái)源的,也不能認(rèn)定為洗錢罪。這就使很多地下錢莊經(jīng)營(yíng)者逃脫了洗錢罪的制裁。三是構(gòu)成洗錢罪的主體必須是“協(xié)助”犯,即只有是提供資金賬戶或以其他形式協(xié)助上游犯罪主體的幫兇,才會(huì)被判洗錢罪。而毒販、走私犯、貪污受賄者等上游犯罪主體,即使親自對(duì)相關(guān)財(cái)物進(jìn)行掩飾、隱瞞、清洗,也不再認(rèn)定洗錢罪。
另外,《反洗錢法》的配套相關(guān)制度規(guī)章中的規(guī)定較為原則,在執(zhí)行過(guò)程中容易產(chǎn)生爭(zhēng)議,為監(jiān)管部門實(shí)際操作帶來(lái)困難。例如《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》在風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的劃分方面未提供明確標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),或僅從形式上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分,未能真正圍繞客戶風(fēng)險(xiǎn)開展反洗錢工作?！督鹑跈C(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》中涉及證券業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的可疑報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)劃分為18種類別,而在證券業(yè)全面實(shí)現(xiàn)第三方存管后,客戶現(xiàn)金的收付及劃轉(zhuǎn)均在銀行,證券公司對(duì)此已無(wú)從監(jiān)控,6條標(biāo)準(zhǔn)中3條現(xiàn)金方面標(biāo)準(zhǔn)已失效,大額交易標(biāo)準(zhǔn)也基本失效。對(duì)辦理業(yè)務(wù)過(guò)程中發(fā)生的定性可疑交易很難通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn),對(duì)需要主觀判斷的可疑標(biāo)準(zhǔn),在認(rèn)定上容易與被查單位產(chǎn)生分歧,甚至帶來(lái)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作中,金融機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)、經(jīng)營(yíng)范圍、收入來(lái)源、資金用途等信息并不關(guān)注,任由客戶隨意填寫或空置信息欄,甚至有機(jī)構(gòu)提供的文本中根本未設(shè)置這些欄目,使客戶身份識(shí)別還停留在最基本的業(yè)務(wù)操作上。這些不利于公安機(jī)關(guān)開展調(diào)查、打擊洗錢犯罪。
二、國(guó)際間、部門間協(xié)調(diào)配合仍不夠緊密
反洗錢與反恐融資是一項(xiàng)涉及全社會(huì)的系統(tǒng)工程,全世界在金融反恐領(lǐng)域加強(qiáng)合作非常必要。在國(guó)際化的社會(huì)中,資金在全世界可以自由流動(dòng),只要有一個(gè)國(guó)家不參與,就可能存在被恐怖分子利用的薄弱環(huán)節(jié),影響預(yù)期的效果。毒品販子和有組織犯罪集團(tuán)的主要目的在于賺錢,而恐怖融資則與此不同,他們通常具有非金融目標(biāo),尋求公開化、政治合法性、政治影響力和傳播意識(shí)形態(tài)等,恐怖分子籌集資金的行動(dòng)只是達(dá)到上述目標(biāo)的一個(gè)手段。這就要求我們必須以一種前所未有的新方法來(lái)利用現(xiàn)有的反洗錢法律,看其是否有助于充分的識(shí)別和應(yīng)付恐怖融資交易所帶來(lái)的威脅,尤其是現(xiàn)有的交易報(bào)告義務(wù)可能不是執(zhí)法部門用以發(fā)現(xiàn)資助恐怖活動(dòng)資金的充分工具。另外,恐怖融資具有花費(fèi)少、后果嚴(yán)重、資金來(lái)源廣泛、轉(zhuǎn)移隱蔽等特點(diǎn),調(diào)查一個(gè)恐怖組織的資金交易活動(dòng)往往比調(diào)查毒品販子的資金活動(dòng)更困難。同恐怖活動(dòng)有牽連的單個(gè)金融交易所涉及的金額通常非常低,沒(méi)有超過(guò)必須通知執(zhí)法部門或監(jiān)管部門的最低金額規(guī)定。這些交易往往在合法生意、社交或慈善行為的掩護(hù)下進(jìn)行。因此,要對(duì)恐怖資金進(jìn)行追蹤十分困難。
三、監(jiān)管監(jiān)控存在的問(wèn)題不利于公安機(jī)關(guān)的偵查工作
(一)監(jiān)管資源稀缺、相關(guān)制度不夠健全
《反洗錢法》頒布實(shí)施后,反洗錢監(jiān)管對(duì)象由過(guò)去單一的面對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大至包括證券、保險(xiǎn)、期貨公司在內(nèi)的整個(gè)金融業(yè)。根據(jù)我國(guó)對(duì)反洗錢金融行動(dòng)特別工作組(FATF)的承諾,未來(lái)還會(huì)逐步將房地產(chǎn)商、珠寶和貴金屬交易商等特定非金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍。與監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大相對(duì)應(yīng)的是反洗錢監(jiān)管資源有限、監(jiān)管手段不足的客觀現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的反洗錢監(jiān)測(cè)中心目前主要的數(shù)據(jù)源就是金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的大額和可疑交易數(shù)據(jù),來(lái)自海關(guān)、工商、稅務(wù)等其他部門的執(zhí)法信息以及數(shù)據(jù)資料十分有限。另外, 由于我國(guó)銀行對(duì)存款、取款金額上限不作規(guī)定,對(duì)同一賬戶短期內(nèi)頻繁大額存取現(xiàn)金上限缺乏應(yīng)有的制約,犯罪分子可利用此漏洞,頻繁大額取現(xiàn),公安機(jī)關(guān)在追查資金去向方面難度加大,資金流轉(zhuǎn)很難調(diào)查清楚,犯罪分子將現(xiàn)金投資房地產(chǎn)、購(gòu)買股票、黃金等達(dá)到洗錢的目的。又如,犯罪分子通過(guò)非法買賣個(gè)人信息,利用真實(shí)信息辦理虛假身份證,騙過(guò)公民身份聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng),在當(dāng)事人不知情的情況下,騙取開立銀行結(jié)算賬戶,給公安機(jī)關(guān)查清犯罪嫌疑人的真實(shí)情況帶來(lái)很大難度。
(二)監(jiān)管對(duì)象未能充分履行反洗錢職責(zé)
從我國(guó)反洗錢工作的實(shí)際情況看,金融機(jī)構(gòu)仍處于被動(dòng)履職狀態(tài)。新的《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑交易報(bào)告管理辦法》將可疑交易報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)劃分為18類,均為非量化或部分量化指標(biāo),需要金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員加以甄別。金融機(jī)構(gòu)據(jù)此先后開發(fā)了數(shù)據(jù)采集系統(tǒng),將可疑交易標(biāo)準(zhǔn)中的部分量化標(biāo)準(zhǔn)作為計(jì)算機(jī)采集的依據(jù),而當(dāng)這些自動(dòng)采集的數(shù)據(jù)返還至基層網(wǎng)點(diǎn)確認(rèn)時(shí),為規(guī)避漏報(bào)風(fēng)險(xiǎn)并減少勞動(dòng)量,網(wǎng)點(diǎn)人員往往將全部交易確認(rèn)上報(bào),導(dǎo)致大量垃圾數(shù)據(jù)被作為可疑交易報(bào)送。以2006年反洗錢數(shù)據(jù)報(bào)送情況為例,人民幣和外匯可疑交易報(bào)告數(shù)量同比分別增長(zhǎng)5.42和1.13倍,但同期移送涉嫌洗錢犯罪線索數(shù)量卻下降了40%。此外,由金融機(jī)構(gòu)直接向公安機(jī)關(guān)報(bào)送的案件線索十分稀少,造成真正有價(jià)值的線索可能被隱藏甚至被遺漏和忽略。
(三)網(wǎng)銀交易背景下反洗錢監(jiān)管工作方法、手段明顯滯后
近年來(lái),網(wǎng)絡(luò)洗錢活動(dòng)等新興洗錢方式相繼出現(xiàn),網(wǎng)上銀行交易發(fā)展迅猛,網(wǎng)銀業(yè)務(wù)開戶的便利性、跨區(qū)域跨時(shí)空的自由行、交易的隱蔽,具有極大的潛在洗錢風(fēng)險(xiǎn),從而給反洗錢工作帶來(lái)了新的困難和挑戰(zhàn)。例如,2008年6月,廣東警方在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行配合下破獲了涉案金額28億元的大型地下錢莊案:廣東陳裕潮特大地下錢莊案。犯罪分子通過(guò)網(wǎng)上銀行進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn),快速隱蔽,追查難度大。資金劃入金博電子商行再到個(gè)人賬戶,最快一筆只用了4秒。一般劃轉(zhuǎn)都在1分鐘內(nèi)。網(wǎng)上交易突破了時(shí)空的局限,交易目的和真實(shí)性很難監(jiān)測(cè)、資金的實(shí)際控制人很難了解,銀行監(jiān)控難度大。另外,犯罪分子反偵查手段熟練。比如網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬和外匯買賣等操作在不同窩點(diǎn),各窩點(diǎn)人員基本沒(méi)有來(lái)往,都是直接聽從幕后老板指揮,跨境運(yùn)作增加了隱蔽性。
四、科技監(jiān)控能力亟待提升、高效的信息化情報(bào)系統(tǒng)急需盡快研發(fā)
建立我國(guó)統(tǒng)一的“FIU”(金融情報(bào)中心)是大勢(shì)所趨。目前我國(guó)對(duì)大額可疑交易的規(guī)定比較詳實(shí),但高效準(zhǔn)確的篩選軟件開發(fā)相對(duì)滯后,嚴(yán)重制約了反洗錢效率的提高。澳大利亞交易報(bào)告分析中心平均每天接受42 000份報(bào)告,99%是自動(dòng)收集的,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)向26個(gè)合作機(jī)構(gòu)傳遞數(shù)據(jù)。在我國(guó),“多頭開戶”現(xiàn)象比較普遍,現(xiàn)金交易比重大(2003年末現(xiàn)金流量占當(dāng)年GDP的16.9%,該比例是美國(guó)的8倍),尤其是信用體系不發(fā)達(dá)致使金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶尤其是個(gè)人客戶的資信狀況了解有限——這些都直接影響到對(duì)可疑交易的識(shí)別、調(diào)查和追蹤,加大了資金監(jiān)測(cè)分析的難度。大額現(xiàn)金交易及可疑交易方面也沒(méi)有建立集中的信息收集和分析機(jī)制以及相應(yīng)的支付監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。為此,應(yīng)根據(jù)《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》及《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》的相關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步健全和完善相關(guān)法規(guī)制度,建立監(jiān)督機(jī)制,開發(fā)制作能夠以金融系統(tǒng)信息庫(kù)為基礎(chǔ)的反洗錢偵測(cè)系統(tǒng)。
總之,在我國(guó)的反洗錢工作中,中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家外匯管理局和公安部門以及證券、保險(xiǎn)等非銀行金融機(jī)構(gòu)以及工商稅務(wù)部門之間需要通力合作,部門之間需要高度協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)信息的共享。應(yīng)進(jìn)一步建立完善符合公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵工作特點(diǎn)的工作機(jī)制,健全情報(bào)搜集、傳遞、共享工作制度,明確各級(jí)公安經(jīng)偵部門的工作重點(diǎn),定期綜合分析研判,以便在第一時(shí)間采取阻擊洗錢活動(dòng)的行動(dòng)。
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