財(cái)政部預(yù)算司
前一講《政府收支分類改革總述》，我們簡(jiǎn)要介紹了政府收支分類改革的重要意義、出臺(tái)背景及主要內(nèi)容。為便于大家全面深入地了解政府收支分類改革方案，本次講座擬結(jié)合新舊科目設(shè)置思路，主要介紹改革前后收支分類的范圍、科目設(shè)置的總體情況以及具體科目設(shè)置方法。
一、收支分類的范圍及改革前后科目設(shè)置的總體情況
收支分類的范圍，也就是政府單位的哪些收支活動(dòng)納入政府收支的分類范圍問題，一直存在不周觀點(diǎn)。一種意見是，凡政府單位的收支，均為政府收支，都應(yīng)納入政府收支的分類范圍，這就是廣義的政府收支。另一種意見是，只對(duì)政府財(cái)政收支和準(zhǔn)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行分類。
2006年以前的科目收支范圍僅是預(yù)算內(nèi)收支，不包括財(cái)政預(yù)算外收支和社會(huì)保險(xiǎn)基金收支等。根據(jù)國(guó)際通行做法，預(yù)算內(nèi)收支、財(cái)政預(yù)算外收支、社會(huì)保險(xiǎn)基金收支，應(yīng)統(tǒng)一納入政府收支范圍。
根據(jù)管理需要，2006年以前預(yù)算收支科目設(shè)置分為三個(gè)部分，即一般預(yù)算收支科目、基金預(yù)算收支科目、債務(wù)預(yù)算收支科目。單設(shè)政府性基金科目的原因，主要是基金收入專款專用，自求平衡。單設(shè)債務(wù)收支科目的原因，主要考慮債務(wù)從嚴(yán)格意義上講不能作為收入，政府在借債時(shí)，增加了資產(chǎn)（現(xiàn)金），同時(shí)也增加負(fù)債。資產(chǎn)減負(fù)債，政府收入的凈值并沒有增加。
2007年政府收支分婁改革主要包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三方面內(nèi)容。收人分類全面反映政府收入的來(lái)源和性質(zhì)，不但包括預(yù)算內(nèi)收入，還包括預(yù)算外收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等應(yīng)屬于政府收入范疇的各項(xiàng)收入。支出功能分類主要完整反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)，說(shuō)明政府究竟做了什么，如是搞了國(guó)防，還是辦了教育。支出經(jīng)濟(jì)分類是一種經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，主要明細(xì)反映政府支出的具體用途，即政府的錢究竟是怎么花出去的，是付了人員工資、會(huì)議費(fèi)、咨詢費(fèi)還是買了辦公設(shè)備等。支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類從不同側(cè)面、用不同方式反映政府支出活動(dòng)，它們既是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的分類體系，可以分別使用；同時(shí)，又相互聯(lián)系，可以結(jié)合使用。
二、2006年政府預(yù)算科目的具體設(shè)置方法
（一）收入科目。2006年收入科目設(shè)類、款、項(xiàng)三級(jí)。
一般預(yù)算收入科目設(shè)置方面，類級(jí)科目按預(yù)算收入形式設(shè)置，如增值稅、企業(yè)所得稅、行政性收費(fèi)等。款級(jí)科目設(shè)置有兩種情況：一是稅收收入的款級(jí)科目按收入來(lái)源劃分，如國(guó)內(nèi)增值稅、進(jìn)口增值稅、冶金工業(yè)所得稅、有色金屬工業(yè)所得稅等；二是行政性收費(fèi)主要接收入的主管部門設(shè)置，如公安行政性收費(fèi)收入、文化行政性收費(fèi)收入等。項(xiàng)級(jí)科目根據(jù)實(shí)際管理需要，分類形式較多。有的按收入來(lái)源的所有制結(jié)構(gòu)設(shè)置，如國(guó)有企業(yè)增值稅，集體企業(yè)增值稅；有的按企業(yè)名稱設(shè)置，如寶鋼集團(tuán)所得稅，武鋼集團(tuán)所得稅等，主要是為了解決企業(yè)所得稅跨地區(qū)分享的操作問題。
基金預(yù)算收入主要按收入來(lái)源的主管部門設(shè)類，如工業(yè)交通部門基金收入等，款級(jí)科目按基金名稱設(shè)款，如養(yǎng)路費(fèi)等。另有少量基金收入按名稱細(xì)分項(xiàng)級(jí)科目。
債務(wù)收入按國(guó)內(nèi)、國(guó)外設(shè)類，類下則按債務(wù)收入形式和來(lái)源設(shè)款，如國(guó)庫(kù)券收入、向國(guó)家銀行借款收入等。
（二）支出科目。2006年以前的支出科目主要是參照原蘇聯(lián)財(cái)政管理模式確定的，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的建設(shè)型財(cái)政管理體制相適應(yīng)的。財(cái)政資金在分配過程中劃分為基本建設(shè)支出、各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)等。
預(yù)算支出科目分類、款、項(xiàng)、目四級(jí)。與生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政管理體制相適應(yīng)，一般預(yù)算支出類級(jí)科目按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)和大的支出用途劃分，設(shè)置基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金、工交商和教科文等各部門事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)等?？罴?jí)科目，按支出的主管部門歸口設(shè)置，如冶金工業(yè)基建支出、教育基建支出，文化事業(yè)費(fèi)、文物事業(yè)費(fèi)等。項(xiàng)級(jí)科目，則按支出的專門用途設(shè)項(xiàng)，如基建支出中的國(guó)家資本金，基建貸款貼息，文化事業(yè)費(fèi)下的圖書館經(jīng)費(fèi)、干部訓(xùn)練費(fèi)等。目級(jí)科目?jī)H是對(duì)行政事業(yè)單位開支的各項(xiàng)行政事業(yè)費(fèi)（如政府機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、文物事業(yè)費(fèi)等）的細(xì)化，具體設(shè)置基本工資、補(bǔ)助工資等目。
基金預(yù)算支出科目與收入科目設(shè)置辦法對(duì)應(yīng)，類級(jí)科目按支出的主管部門設(shè)置，如工業(yè)交通部門基金支出；款級(jí)科目按基金名稱設(shè)置，如養(yǎng)路費(fèi)支出。另外，部分款級(jí)科目下按項(xiàng)目設(shè)項(xiàng)。在款、項(xiàng)科目之下，另設(shè)置基本建設(shè)支出、挖潛改造支出、經(jīng)費(fèi)支出、其他支出四個(gè)目。
債務(wù)支出科目與債務(wù)收入科目設(shè)置的辦法大致相同。
三、2007年政府收支分類科目的具體設(shè)置方法
（一）收入科目。2007年收入科目設(shè)類、款、項(xiàng)、目四級(jí)。類級(jí)科目按收入形式設(shè)置。如稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金、債務(wù)收入等。
稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入類級(jí)以下科目設(shè)置方法各有所不同，具體來(lái)講：（1）稅收收入類下的款、項(xiàng)、目，為2006年的類、款、項(xiàng)科目，如增值稅、國(guó)內(nèi)增值稅、國(guó)有企業(yè)增值稅。（2）社會(huì)保險(xiǎn)基會(huì)收科的款、項(xiàng)科目，主要按基金名稱和收入形式設(shè)置，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入、保費(fèi)收入。（3）非稅收入下款級(jí)科目也按收入形式設(shè)置，如政府性基金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入。非稅收入中的項(xiàng)級(jí)科目，政府性基金按名稱設(shè)置，如養(yǎng)路費(fèi)收入；行政事業(yè)收費(fèi)按部門設(shè)置，如交通行政事業(yè)性收費(fèi)。行政事業(yè)性收費(fèi)的目級(jí)科目按收費(fèi)名稱分預(yù)算內(nèi)外收入設(shè)置，如船舶登記費(fèi)、車輛通行費(fèi)等。
貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入為新增科目。類下按國(guó)內(nèi)、國(guó)外設(shè)款，如國(guó)外貸款回收本金等?？钕掳磥?lái)源設(shè)項(xiàng)，如外國(guó)政府貸款回收等。
債務(wù)收入款項(xiàng)科目的設(shè)置與2006年大致相同。
（二）支出功能分類科目?？傮w上講。支出功能分類的類、款、項(xiàng)科目主要根據(jù)政府職能，按由大到小、由粗到細(xì)分層次設(shè)置。其中：類級(jí)科目反映政府主要職能，包括一般公共服務(wù)、國(guó)防、教育、公共安全等；款級(jí)科目反映政府履行某項(xiàng)職能所要從事的主要活動(dòng)，如教育類下的普通教育、特殊教育等；項(xiàng)級(jí)科目反映某活動(dòng)下的具體事項(xiàng)，如普通教育下的小學(xué)教育、初中教育等。
類、款兩級(jí)科目主要按政府職能設(shè)置，反映政府做了什么。以教育為例，從中央到地方，教育部門的具體單位包括教育部、教育廳、教育局，省辦大學(xué)、中專和高中、初中等諸多單位，都在從事與教育相關(guān)的活動(dòng)。但比較起來(lái)，具體職能又有所差別，教育部、教育廳、教育局主要從事教育管理事務(wù)，省辦各婁大學(xué)，主要從事普通教育；省辦各類中專，主要從事職業(yè)教育；各類成人高校，主要從事成人教育；廣播電視學(xué)校，主要從事廣播電視教育。這就形成了教育的款級(jí)功能分類。
采取上述方式，通過對(duì)其它政府單位的職能歸類，我們就形成了整個(gè)政府支出的職能分類。
項(xiàng)級(jí)科目的設(shè)置分四種情況。一是按職能設(shè)置。如機(jī)關(guān)服務(wù)、小學(xué)教育、中學(xué)教育、高中教育、高等教育、中醫(yī)醫(yī)院、綜合醫(yī)院等。這類項(xiàng)級(jí)科目，著重于相關(guān)單位如機(jī)關(guān)服務(wù)中心，小學(xué)、初中、高中支出的完整反映。比如小學(xué)教育，我們將原來(lái)用于小學(xué)教育的基本建設(shè)支出、教育事業(yè)費(fèi)等歸集在小學(xué)教育科目下，就能反映某個(gè)小學(xué)的完整支出。同時(shí)也便于匯總統(tǒng)計(jì)全國(guó)的情況。二是按活動(dòng)設(shè)置。以全國(guó)人大機(jī)關(guān)的支出為例：按中央預(yù)算管理方式，全國(guó)人大機(jī)關(guān)預(yù)算分為基本支出預(yù)算，項(xiàng)目支出預(yù)算，對(duì)單位的基本支出，單獨(dú)設(shè)置行政運(yùn)行科目反映，基本支出之外的項(xiàng)目支出；屬于專門活動(dòng)的，如人大會(huì)議、代表培訓(xùn)、代表工作，分別單設(shè)人大會(huì)議、代表培訓(xùn)、代表工作科目反映；未單設(shè)科目的其他項(xiàng)目支出，則統(tǒng)一在“一般行政管理事務(wù)”科目反映。按活動(dòng)設(shè)置項(xiàng)級(jí)科目，側(cè)重于相關(guān)單位支出的細(xì)化。如各級(jí)人大的支出，通過行政運(yùn)行、人大會(huì)議、代表培訓(xùn)等科目反映，單位的支出被分解，比較細(xì)化，也比較透明。三是分行業(yè)設(shè)置。對(duì)企業(yè)的支出，統(tǒng)一按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局所編的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》設(shè)置。比如，在工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)類的制造業(yè)下，設(shè)置了紡織業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、非金屬礦物制造業(yè)、電器機(jī)械及器材制造業(yè)等項(xiàng)，以與國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)統(tǒng)計(jì)一致。四是按資金用途設(shè)置。各類專項(xiàng)資金和政府性基金支出，2006年分別在一般預(yù)算支出、基金預(yù)算支出中單設(shè)科目反映。為保證管理的延續(xù)，2007年支出科目分別在相關(guān)功能分類類、款下設(shè)置項(xiàng)級(jí)科目。如教育附加費(fèi)支出，在教育類下單獨(dú)設(shè)項(xiàng)反映；養(yǎng)路費(fèi)支出在交通運(yùn)輸類下的公路和水路運(yùn)輸下單獨(dú)設(shè)項(xiàng)反映。在匯總時(shí)，不僅教育和交通運(yùn)輸兩個(gè)功能支出是完整的，而且將上述項(xiàng)級(jí)科目單獨(dú)拿出來(lái)，也能夠得到整個(gè)政府性基金的收支情況。
（三）支出經(jīng)濟(jì)分類科目。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織觀點(diǎn)，支出經(jīng)濟(jì)分類是對(duì)政府交易性質(zhì)的劃分。政府交易按構(gòu)成包括兩部分：一是外部交易，二是內(nèi)部交易。外部交易表現(xiàn)為貨幣流出政府，流入家庭、企業(yè)和社會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。內(nèi)部交易表現(xiàn)為政府與政府、政府單位與單位之間貨幣的流進(jìn)流出。
政府與家庭的交易。一是有償?shù)慕灰?，即政府支付貨幣，家庭提供勞?wù)，如政府工作人員的工資、津貼補(bǔ)貼，這部分構(gòu)成政府的工資福利支出。二是無(wú)償?shù)慕灰?，僅政府貨幣的單方面轉(zhuǎn)移，如政府支付給居民的各類撫恤金、救濟(jì)費(fèi)、生活補(bǔ)助等。這部分支出構(gòu)成政府對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助。
政府與企業(yè)、社會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的交易。一種是有償?shù)?，即政府支付貨幣，企業(yè)與社會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供商品、勞務(wù)。政府與企業(yè)、社會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的有償交易，通常按交易對(duì)象劃分為兩部分：一部分為經(jīng)常性支出，如購(gòu)置低值易耗的辦公用品、支付郵電費(fèi)，這類支出形成政府的商品和服務(wù)支出；另一部分是購(gòu)置資本性資產(chǎn)，如房屋建筑物、辦公設(shè)備、專用設(shè)備，這類構(gòu)成政府的資本性支出。另一種是無(wú)償?shù)?，也是政府貨幣的單方面轉(zhuǎn)移，如對(duì)企業(yè)的政策性補(bǔ)貼、對(duì)事業(yè)單位的補(bǔ)貼，這類支出構(gòu)成政府對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)貼。還有一種與政府金融等資產(chǎn)有關(guān)的交易，如貸款、產(chǎn)權(quán)參股，這構(gòu)成政府貸款與產(chǎn)權(quán)參股的交易分類。
2007年支出經(jīng)濟(jì)分類根據(jù)上述觀點(diǎn)，設(shè)置類，款兩級(jí)科目。類級(jí)科目12個(gè)，具體包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈(zèng)與、債務(wù)利息、債務(wù)還本、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸和產(chǎn)權(quán)參股、其他支出共12類?？罴?jí)科目近百個(gè)，具體包括基本工資、津貼補(bǔ)貼、辦公費(fèi)、郵電費(fèi)、離休費(fèi)、撫恤金、企業(yè)政策性補(bǔ)貼、事業(yè)單位補(bǔ)貼、房屋建筑物等。
需要說(shuō)明的是，基本建設(shè)支出本身并不屬于對(duì)政府交易的分類，設(shè)置該類科目．主要考慮有關(guān)專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)的實(shí)際需要。
（四）功能分類與經(jīng)濟(jì)分類的交叉使用。支出功能分類是按政府職能對(duì)政府支出進(jìn)行的分類，支出經(jīng)濟(jì)分類是按交易性質(zhì)對(duì)政府支出的分類，兩者從不同側(cè)面反映、不同環(huán)節(jié)反映政府的支出。即每一項(xiàng)功能支出，都要在經(jīng)濟(jì)分類中得到細(xì)化，每一款經(jīng)濟(jì)分類的支出，都包含在某項(xiàng)或多項(xiàng)具體的功能分類中。以人大機(jī)關(guān)的預(yù)算為例，由功能分類“行政運(yùn)行”反映的基本支出，可反映在經(jīng)濟(jì)分類“工資福利支出”中的“基本工資”、“津貼補(bǔ)貼”，“商品和服務(wù)支出”中的“辦公費(fèi)”、“差旅費(fèi)”等。功能分類的人大事務(wù)各項(xiàng)支出，等于經(jīng)濟(jì)分類各款支出的合計(jì)。
