財政部預算司
政府收支分類，就是按照一定的原則、方法對政府收入和支出項目進行婁別和層次劃分，以便客觀、全面、準確地反映政府活動。政府收支分類是一項財政基礎性工作．涉及許多管理層面和管理部門。它對科學合理地編制預算、組織預算執(zhí)行，對政府宏觀決策，以及人大和社會各界有效實施財政監(jiān)督等，都具有十分重要的意義。
財政部從1999年底開始啟動政府收支分類改革方案的設計工作，至今已有六年多的時間。在中央和地方有關部門的大力支持和配合下，在財政部各司局的共同努力下，目前正式進入了實施階段。國務院對這項改革十分重視。去年12月27日，國務院止式批準了政府收支分類改革方案，決定編制2007年預算時全面實施此項改革。溫家寶總理在今年的“兩會”政府工作報告中還特別指出，實施政府收支分類改革，完善預算管理制度，是2006年我國財政體制改革的重點。財政部把這項改革作為今年財政工作的一件頭等大事，部領導多次在財政會、動員會等會議上專門強調和部署。目前，各項改革工作已在中央和地方全面展開。
一、政府收支分類改革的重要意義
黨的十六大提出：“發(fā)展社會主義民主政治。建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標”?！叭嗣癞敿易髦魇巧鐣髁x民主政治的本質要求。共產黨執(zhí)政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務。管理經濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益”。要“改革和完善決策機制，推進決策科學化、民主化，完善重大決策的規(guī)則和程序”。從我國國情出發(fā)，建立起一個民主的、高效的預算管理制度體系，擴大公民民主參與預算過程，保證人民依法實現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督政府預算的權利，是推進社會主義政治文明和政治民主的必然要求。
為適應這種要求，近年來，按照黨中央、國務院的總體部署，財政部和中央各部門積極探索，大膽實踐，圍繞著建立和完善我國公共財政體制的目標，在財政管理方面進行了一系列重大改革并取得顯著成效：實行了部門預算改革，通過對預算內外的財政資源進行整合，實現(xiàn)了一個部門一本預算；通過編制基本支出預算和項目支出預算，對部門基本運行的錢和辦事的錢進行了科學劃分，為支出的追蹤聞效打下了基礎；通過規(guī)范預算的編制和上報程序，使預算分配過程逐步走向公開透明的通道。深化了“收支兩條線”管理，實行收支脫鉤，規(guī)范了部門行政和執(zhí)法行為，保證了部門職能的履行，推動了依法行政。推行了國庫集中收付和政府采購制度，大大減少了財政資金被截留挪用和損失浪費，降低了政府行政成本．提高了財政資金的使用效益和效率。通過這些改革的推進，可以看出，財政在管理上確實邁上了一個新的臺階，一個符合社會主義公共財政體制要求的現(xiàn)代財政管理框架正在逐步形成。
政府收支分類是財政預算管理的一項重要的基礎性工作，直接關系到財政預算管理的透明度，關系到財政預算管理的科學化和規(guī)范化，是公共財政體制建設的一個重要環(huán)節(jié)。但目前這個環(huán)節(jié)的改革相對還比較滯后，與前面的幾項改革不相適應，并存在一定的制約。我國現(xiàn)行的預算科目體系是建國初期參照原蘇聯(lián)體制設計的，是與計劃經濟體制下的建設型財政管理體制相適應的。幾十年來雖然也有些小的調整，但總體框架基本沒變。隨著社會主義市場經濟體制的完善、公共財政體制的逐步確立，以及部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項財政改革的不斷深入，現(xiàn)行科目體系的弊端也越來越明顯，主要存在于以下幾個方面：
一是與市場經濟體制下的政府職能轉變不相適應。目前我國社會主義市場經濟體制已基本建立，政府職能也發(fā)生了很大轉變，市場在資源配置中的基礎性作用日益發(fā)揮，政府公共管理和公共服務的職能日益加強，財政收支結構也發(fā)生了很大變化。但作為反映政府職能活動需要的預算收支科目，如基本建設支出、企業(yè)挖潛改造支出、科技三項費用、流動資金等仍然是按照過去政府代替市場配置資源的思路設計的。這既不能體現(xiàn)目前政府職能轉變和公共財政的實際，也帶來了一些不必要的誤解，影響各方面對我國市場經濟體制的認識。
二是不能清晰反映政府職能活動。在市場經濟條件下，政府的重要職能，就是要彌補市場缺陷，滿足社會公共需要，講求公開、透明。政府預算必須反映公共需求，強化公共監(jiān)督。但我國現(xiàn)行預算支出科目主要是按“經費”性質進行分類的，把各項支出劃分為行政費、事業(yè)費等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在科目上看不出來，很多政府的重點工作支出如農業(yè)、教育、科技等都分散在各類科目中，形不成一個完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，內行說不清”。
三是財政管理的科學化和財政管理信息化受到制約。按照國際通行做法，政府支出分類體系包括功能分類和經濟分類。功能分類反映政府的職能活動，如搞教育、辦小學；經濟分類是對各項具體支出進行剖析和核算，如辦小學的錢究竟是發(fā)了工資，還是買了設備、蓋了校舍?，F(xiàn)有的支出目級科目就屬于支出經濟分類性質，但它涵蓋的范圍偏窄，財政預算中大多數資本性項目支出，以及用于轉移支付和債務等方面的支出都沒有經濟分類科目反映。另外，現(xiàn)有目級科目也不夠明細、規(guī)范和完整。這些對細化預算編制，加強預算單位財務會計核算，以及提高財政信息化水平都帶來一些負面影響。
四是財政預算管理和監(jiān)督職能弱化?，F(xiàn)有《政府預算收支科目》只反映財政預算內收支，不包括應納入政府收支范圍的預算外收支和社會保險基金收支等，給財政預算全面反映政府各項收支活動，加強收支管理帶來較大困難，尤其是不利于綜合預算體系的建立，不符合十六屆三中全會提出的實行全口徑預算管理的方向，也不利于從制度、源頭上預防腐敗。
五是與國民經濟核算體系和國際通行做法不相適應，既不利于財政經濟分析與決策，也不利于國際比較與交流。我國國民經濟核算體系以及金融統(tǒng)計指標體系均按國際通行標準作了調整，而政府預算收支科目體系一直未作相應改革，財政部門和國家統(tǒng)計部門每年要作大量的口徑調整和數據轉換工作。盡管如此，還是難以保證數據的準確性以及與其他國家之間的可比性。
二、改革的出臺過程相主要內容
為解決現(xiàn)行預算科目存在的主要問題，全國人大、國務院、中紀委等有關方面對政府收支分類改革都提出了明確要求。1999年，國務院有關領導提出：“要著手進行政府收支分類改革，為細化預算編制、推行國庫集中收付和政府采購制度創(chuàng)造有利條件?！比珖舜筘斀浳凇蛾P于2003年中央決算的審查報告》中特別指出，“科學規(guī)范的政府預算科目體系，對于加強預算管理具有重要意義”，并建議“抓緊制定并推行新的政府預算收支科目體系”。全國人大預工委表示：“政府收支分類改革是一項非常重要的工作，它不僅對預算編制、預算執(zhí)行具有十分重要的意義，也將對今后各級政府職能的調整、建立公共財政起到十分重要的推動作用。對這項改革，我們將給予充分支持。”中紀委指出，新的政府收支分類是“加強預算管理，促進源頭反腐的一項重大財政改革”。社會各界對推進政府收支分類改革，提高政府預算透明度的呼聲也越來越高。在十屆全國人大、政協(xié)會議上，陳曉萍、陳家驊等10余位代表和委員提出，要積極創(chuàng)造條件，全面推進政府收支分類改革。各級政府在深化各項財政改革、加強財政預算管理、完善公共財政管理框架的進程中，也迫切希望盡快對原計劃經濟體制下設計出來的科目體系進行改革．以適應財政管理由重分配向重績效轉變的客觀需要。
財政部從1999年底開始啟動政府收支分類改革的研究工作。在此過程中，財政部認真研究了政府收支分類的國際經驗。包括國際貨幣基金組織的政府財政收支分類體系，美國、英國、意大利等OECD國家的政府收支分類方法，以及部分轉軌國家的政府收支分類改革情況。同時，深入分析了我國現(xiàn)行科目體系存在的矛盾和問題，結合公共財政、部門預算、國庫集中收付等財政改革對科目體系的新要求，在全國人大、中央有關部門、地方財政部門等各有關方面的積極支持和配合下，經過反復修改和完善，于2004年底形成了《政府收支分類改革方案(征求意見稿）》。
設計新的政府收支分類體系主要遵循三個基本原則：一是公開透明。確保按新科目編制的預算符合市場經濟條件下公共財政的基本要求，既要說得明白，也要讓一般老百姓看得懂。二是符合國情。既要合理借鑒國際經驗，實現(xiàn)與國際口徑的有效銜接與可比，又要充分考慮我國目前的實際情況，盡可能滿足各方面的管理需要。三是便于操作。科目設計在內容和層級設計上既要充分滿足管理的要求，又要盡可能簡化，不能太復雜。
按照上述原則，新的政府收支分類主要包括三個方面的內容，即收入分類、支出功能分類和支出經濟分類：
第一，對政府收入進行統(tǒng)一分類，全面、規(guī)范、細致地反映政府各項收入。改革后的收入分類要全面反映政府收入的來源和性質，不僅包括預算內收入，還包括預算外收入、社會保險基金收入等應屬于政府收入范疇的各項收入。從分類方法上看，現(xiàn)行收入分類基本上是各種收入的羅列，如各項稅收、行政事業(yè)性收費、罰沒收入等。新的收入分類按照科學標準和國際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入以及轉移收人等，這為進一步加強收入管理和數據統(tǒng)計分析創(chuàng)造了有利條件。從分類結構上看，現(xiàn)行收入分類分設類、款、項三級，改革后分設類、款、項、目四級，多了一個層次。四級科目逐級細化，以滿足不同層次的管理需求。原來的一般預算收入、基金預算收入及社?；鹗杖牒皖A算外收入等都統(tǒng)一納人到政府收入分類體系，并進行了編碼，形成了一個既可以按一般預算收入、基金預算收入分別編制預算。又可根據需要統(tǒng)一匯總整個政府收入的統(tǒng)計體系。
第二，建立新的政府支出功能分類體系，更加清晰地反映政府各項職能活動。這是這次科目改革的核心。從分類方法和結構上來看?，F(xiàn)行支出分類科目主要是按經費性質設置的。如基建費、科三費、事業(yè)費等。作為補充，還有幾十個按經濟性質設置的目級科目。新的支出功能分類不再按基建費、行政費、事業(yè)費等經費性質設置科目，而是根據政府管理和部門預算的要求，統(tǒng)一按支出功能設置類、款、項三級科目，分別為17類、170多款、1100多項。類級科目綜合反映政府職能活動，如國防、外交、教育、科學技術、社會保障、環(huán)境保護等：款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面的工作，如“教育”類下的“普通教育”；項級科目反映為完成某一方面的工作所發(fā)生的具體支出事項，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。新的支出功能科目能夠清楚地反映政府支出的內容和方向，有利于解決人大代表多次提出的支出預算“外行看不懂、內行說不清”的問題。但由于受管理體制的制約，新的功能分類有些科目可能也還有些交叉。比如科學技術．其實也不能算是個獨立的功能，因為它會分散到各個行業(yè)之中。但考慮到目前我國科技管理工作的現(xiàn)實，單設了科學技術類科目，用來專門反映原來的科技三項費用、科學事業(yè)費支出及科技部門的支出。
第三，建立新型的支出經濟分類體系，全面、規(guī)范、明細反映政府各項支出的具體用連。支出經濟分類體系主要是對原來的支出目級科目作了擴充和完善。按照簡便、實用的原則，支出經濟分類科目設類、款兩級，分別為12類和90多款。類級科目具體包括：工資福利、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、轉移支付、基本建設支出等?？罴壙颇渴菍︻惣壙颇康募毣饕w現(xiàn)部門預算編制和單位財務管理等有關方面的要求。如基本建設支出進一步細分為房屋建筑物購建、專用設備購置、大型修繕、土地資源開發(fā)等各種形態(tài)。全面、明細的支出經濟分類是進行政府預算管理、部門財務管理以及政府統(tǒng)計分析的重要手段。 按照上述設計思路，新的政府收支分類能夠基本實現(xiàn)“體系完整、反映全面、分類明細、口徑可比、便于操作”的改革目標。改革完全到位后，新的科目體系與部門分類編碼和基本支出預算、項目支出預算相配合，在財政信息管理系統(tǒng)的有力支持下，可對任何一項財政收支進行“多維”定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎么來的，干了什么事，怎么干的，為預算管理、統(tǒng)計分析、宏觀決策和財政監(jiān)督等提供全面、真實、準確的經濟信息。例如，通過信息管理系統(tǒng)提取經濟分類中的全部基建支出，可以知道基建支出的總量和形態(tài)分量信息。通過基建支出對應的功能和部門分類，可以知道基建支出用在社會經濟發(fā)展的哪個方面，辦了什么項目，由哪個部門使用。
三、模擬試點情況
2004年12月14日，財政部專門召開部長辦公會議，原則通過了《政府收支分類改革方案》的設計框架和基本內容。但考慮到政府收支分類改革是一項涉及面廣、比較復雜的工作，本著積極穩(wěn)妥的原則，會議決定2005年先選擇部分中央部門和地方進行模擬試點，為全面推進改革做好準備。
2005年1月至8月，選擇有代表性的交通部、科技部、中紀委、國家中醫(yī)藥管理局、水利部、環(huán)保總局6個中央部門以及天津、河北、湖北、湖南、海南5個省市，進行了政府收支分類改革模擬試點。試點部門和地區(qū)全面模擬了新科目在預算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的使用情況，驗證了方案的科學性和可行性，實現(xiàn)了預算編制、執(zhí)行、報告、軟件等各個環(huán)節(jié)的銜接。其中，中央部門重點模擬部門預算編制和預算執(zhí)行；試點地區(qū)主要模擬各級政府預算的編制、匯總和報送人大審批情況以及預算執(zhí)行情況。
通過試點，沒有發(fā)現(xiàn)解決不了的重大問題。各試點部門、地區(qū)對政府收支分類改革方案給予了充分肯定?？萍疾康戎醒氩块T認為，科目改革對“堅持從科學發(fā)展與創(chuàng)新改革的思路來推進預算管理改革，對于提高科學執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政水平具有十分重大的現(xiàn)實意義”。河北省、海南省等試點省市認為，此項改革“適應市場經濟條件下轉變政府職能、建立公共財政體系的總體要求，是促進財政信息化建設的重大舉措”；“新的政府收支分類體系立足現(xiàn)實、著眼長遠，將是我國預算管理方面牽涉面最廣、調整幅度最大、意義最為深遠的一次制度創(chuàng)新”；“政府收支分類改革是一項開創(chuàng)性的工作，對于轉變政府職能、深化各項財政改革，都具有十分重要的意義”。
在試點過程中，也發(fā)現(xiàn)了不少具體的操作性問題及完善建議：這些問題和建議有些是屬于下一步預算管理要研究的問題，比如單位債務收人的反映問題：有些已經在科目中完善，比如地方和部門提出的一些具體科目設置的修改意見；有些已經在上報國務院的請示中明確，如預算的編報口徑和法定支出考核問題等；還有一些問題則在財政部專門編制的問題解答材料中作了解答。
2005年10月25日，財政部黨組在聽取政府收支分類改革試點情況專題匯報的基礎上，對政府收支分類改革再次進行了研究。會議認為，政府收支分類改革模擬試點是成功的，有些具體問題也都有相應的解決辦法，方案已經基本成熟、可行。推行這項改革，有利于全面促進部門預算、收支兩條線、國庫集中收付、政府采購等其他方面的改革，進一步提高財政管理水平和財政資金使用效益；有利于逐步完善與社會主義市場經濟相適應的公共財政管理框架；有利于從源頭上建立反腐倡廉機制，推進政務公開，引導社會各界共同關注和監(jiān)督政府預算，促進社會主義民主政治建設；有利于增進國際交流。加深各方面對我國社會主義市場經濟體制的認識。要抓緊做好相關準備工作，爭取2007年全面實行政府收支分類改革。同時，也應清醒地認識到，推進這項改革后，財政管理將更規(guī)范，透明度更高，各方面對財政管理的要求也會更高。從這個意義上講，政府收支分類改革是財政自己革自己的命，對此一定要有充分的思想準備，努力做好工作，去適應這種要求。
按照部黨組會議的部署，財政部再次征求了各部門、各地方意見，進一步修改完善了改革方案，2005年11月中旬將有關材料上報國務院。2005年12月27日，國務院正式批準了改革方案，決定編制2007年預算時全面實施此項改革。國務院的批準，標志著政府收支分類改革已結束了方案設計、模擬運行、報批階段的工作，實施階段正式啟動。
