徐 菁
國庫集中支付即國際上的國庫單一賬戶制度，它是指將政府所有的財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理銀行開設的賬戶，進行歸口管理，所有財政資金的收支都通過這一賬戶進行集中收繳、撥付和清算，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位的運行模式。國庫集中支付制度是我國財政支出管理制度改革的核心內容，截止２００５年１１月，中央級所有預算部門，地方所有省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市都實施了國庫集中支付制度改革，杭州市也按照財政部和省廳要求，結合實際，積極穩(wěn)妥地推進改革進程。
實施國庫集中支付制度，一方面規(guī)范了財政支出行為，增強預算執(zhí)行透明度，提高了財政資金使用效率和政府宏觀調控的能力；另一方面也使財政資金的流向發(fā)生重大變化，對會計信息質量等提出了更高要求。我國目前的預算會計制度是從１９９８年起開始實施的，隨著形勢的發(fā)展，已滿足不了國庫集中支付制度下對財政資金收付過程核算、反映、監(jiān)督的需要，因此，需要對我國的預算會計進行改革。
一、國庫集中支付制度對預算會計體系的影響
我國的預算會計是以財政總預算會計為核心，預算單位會計（即行政單位會計和事業(yè)單位會計）為基礎，參與部門會計為輔助而形成的體系。實施國庫集中支付制度后，財政部門不再將財政資金撥付到行政單位，只需給行政單位下達年度預算指標及審批預算單位的月度用款計劃，在預算資金沒有撥付給商品和勞務供應者之前，始終保留在中國人民銀行的國庫單一賬戶上，由財政部門直接管理。
在國庫單一賬戶體系下，由于各行政單位只是政府的組成部分，其所有資金都是財政資金，都必須通過國庫單一賬戶體系收付，因此行政單位資金活動已經通過總預算會計得到反映，財政部門對財政支出資金實施全過程管理，財政總預算會計的監(jiān)控對象已經延伸到原來的單位會計，對單位預算會計依賴性減弱。財政總預算會計和行政單位會計實質上變成了總括和明細的關系，兩者已經沒有區(qū)分的必要，它們將趨向于以一級政府為核心，核算整個政府財務狀況和收支情況，即將整合形成政府會計。
另外，在新的會計體系的構建中，應結合事業(yè)單位管理改革，逐步將依靠財政補助的少數單位納入政府會計體系；而將走向市場與財政脫鉤的那部分事業(yè)單位向非營利組織會計甚至企業(yè)會計靠攏，循序漸進地建立起由政府會計、非營利組織會計、企業(yè)會計三部分構成的會計體系。
二、國庫集中支付制度對預算會計核算基礎的影響。
會計核算基礎有收付實現制和權責發(fā)生制兩種。收付實現制，就是以款項實際收付的時間為標準來確定本期收入和支出的一種方法，即凡是在本期內收到的款項和支付的費用，不論其是否屬于本期發(fā)生的，在會計核算上均做本期收入和支出處理。權責發(fā)生制則是以應收應付作為標準來確定本期收益和費用的一種方法，也就是凡是應屬于本期的收益和費用，不論款項是否實際收付都應作為本期的收益和費用處理；反之即使款項已在當期收付，都不作為本期的收益和費用。我國的預算會計以收付實現制為核算基礎。
實行國庫集中支付制度后，國庫單一賬戶體系取代了以前實有資金賬戶體系，財政部門和預算單位分別在代理國庫集中支付業(yè)務的商業(yè)銀行設立財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶。財政資金先由財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶墊付，直接撥付到商品和勞務供應商或用款單位，然后從國庫單一賬戶將墊付資金清算回財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶。每個營業(yè)日終了，財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶的余額為零。國庫單一賬戶的實行，一方面財政總預算會計對大部分支出列報口徑將以其直接向供貨商或服務者的撥付數為依據，改變了總預算會計在“收付實現制”下“以撥列支”的支出列報口徑，為其實施“權責發(fā)生制”奠定基礎；另一方面財政部門從國庫單一賬戶按照規(guī)定程序直接撥付給提供商品或服務的供應商，例如行政單位工資將由財政通過人民銀行→商業(yè)銀行→職工工資卡，行政單位沒有資金的收付，但按照現行制度，卻要既做一筆收入又要做一筆支出，這樣不符合“收付實現制”的原則，對預算會計核算基礎提出了挑戰(zhàn)。
目前，引入權責發(fā)生制已經成為國際趨勢，已經有超過三分之二的經濟合作與發(fā)展組織（ＯＥＣＤ）成員國在政府會計中不同程度地引入權責發(fā)生制。國庫集中收付制度改革一方面對政府會計核算基礎提出了更高要求，一方面也為預算會計引入權責發(fā)生制作了大量的基礎性工作，考慮我國實際，預算會計應采取逐步擴展的方式引入權責發(fā)生制，對預算會計核算基礎進行改革。
三、國庫集中支付制度對預算會計核算內容的影響
我國國庫集中支付制度改革的目標取向是現代財政國庫管理制度，其主要內容就是建立國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政資金管理制度，包括國庫集中支付制度、政府采購制度、國債和國庫現金管理制度三部分。在現代國庫管理制度下，國庫的職能定位也發(fā)生了本質的變化。國際貨幣基金組織（ＩＭＦ）認為國庫不單是國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算執(zhí)行，保管政府資產和負債的一系列管理職能。其內涵主要表現為：（１）財政國庫是財政部門受政府委托、代表政府履行職能的一種體現；（２）財政國庫不是簡單意義上的國庫資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現；（３）財政國庫重在控制預算執(zhí)行，要保證財政資金嚴格按照部門預算規(guī)定執(zhí)行；（４）財政部門要對政府資產負債實施管理，要提高政府資產和負債的管理效率。
現行預算會計以預算資金運動為對象，反映預算執(zhí)行的結果，其核算范圍過于狹窄，無法提供完整的政府資產、負債、投資、償債能力和成本、效率、成果等方面的財務信息。因此，隨著國庫改革的深入，有必要對預算會計核算內容進行擴充，滿足現代國庫管理的需要。
我國財政體制改革是一個有機整體，國庫集中支付制度改革離不開其他制度的支撐，例如科學、規(guī)范、細化的預算是實施國庫集中支付制度的基礎。目前部門預算編制正以“零基法”取代“基數法”。在傳統“基數法”下，按照基期年支出基數簡單地加上一個增長比例來確定各部門支出指標，因而不需要過多會計信息。但在“零基法”下，一切從零開始，主要根據各部門的職責、占用的經濟資源、人員配置等客觀因素來確定資金的使用額度。在預算改革中，摸清家底，提供各部門資源占用、使用情況等會計信息就十分重要，這就需要預算會計不僅提供資金收支流量方面信息，而且還要提供資產存量方面的信息。現行財政總預算會計對各級政府擁有的固定資產不予核算，行政事業(yè)單位雖然核算但不計提折舊，無法全面掌握資產的實際情況。預算會計核算范圍過窄，不僅會影響部門預算編制，還會在一定程度上阻礙國庫集中支付改革的運行。因此，從這一方面來講，也需要對預算會計的核算內容進行擴充。
（作者單位：杭州市財政局）
