許利園
財(cái)政國庫集中支付制度改革是當(dāng)前公共支出管理制度改革的熱點(diǎn)。它是針對我國財(cái)政資金運(yùn)作方式而產(chǎn)生的一種新型的國庫管理制度，其目的是簡化資金撥付程序，規(guī)范財(cái)政支出秩序，保障財(cái)政資金的安全，加強(qiáng)財(cái)政資金的規(guī)范和有效管理。
國庫集中支付制度是西方國家普遍采用的財(cái)政資金管理制度，也是我國財(cái)政管理制度改革的必然選擇。它是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算、直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。具體來說，就是財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立分類賬戶集中管理，預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存，各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項(xiàng)要財(cái)政部門來進(jìn)行；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。
一
長期以來，我國一直實(shí)行部門、單位各自開戶的辦法，財(cái)政資金按預(yù)算級次撥入單位銀行賬戶，由單位自行支出，是一種多賬戶的分散管理模式。這種支付制度存在的主要問題是：
１．資金撥付程序不完善。一是年度預(yù)算批復(fù)后，財(cái)政部門向預(yù)算單位賬戶按月、按季或按進(jìn)度直接撥款，撥款到達(dá)預(yù)算單位的賬戶后，就脫離了財(cái)政的監(jiān)督。資金何時(shí)用，用多少，是否符合公共財(cái)政要求，都由預(yù)算單位決定，財(cái)政部門鞭長莫及。二是財(cái)政資金層層撥付，環(huán)節(jié)多，手續(xù)復(fù)雜，容易造成資金被擠占挪用。三是國庫資金閑置在預(yù)算單位支出賬戶，使財(cái)政國庫備用資金數(shù)量龐大，政府可控現(xiàn)金流量大為減少，降低了財(cái)政資金的使用效率。
２．撥款控制不嚴(yán)。財(cái)政部門在辦理預(yù)算撥款時(shí)，只注重該項(xiàng)目是否有支出預(yù)算，不對項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行審查，也不嚴(yán)格按項(xiàng)目進(jìn)度撥款，只要國庫有庫款，就給予辦理，致使部分項(xiàng)目撥款過快，資金被挪用，有的甚至還不能收回，最終影響項(xiàng)目的順利實(shí)施，財(cái)政部門很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。
３．資金操作上不實(shí)。財(cái)政部門往往以撥出的資金作為支出列支，有相當(dāng)部分撥出資金沒有形成真正支出，致使財(cái)政支出信息失真，也造成了財(cái)政資金使用的透明度不高，容易產(chǎn)生暗箱操作，滋生腐敗問題，削弱了政府的宏觀調(diào)控力度。
因此，必須對現(xiàn)行財(cái)政國庫管理制度進(jìn)行改革，逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度。
二
根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》的要求，目前全國各地都在結(jié)合本地的實(shí)際進(jìn)行國庫集中收付制度的改革，并取得了較好的成效，但由于基礎(chǔ)、管理方式的不同，各地呈現(xiàn)出許多不同形式的國庫集中支付模式，基本模式主要有以下幾種：
１．完全的集中支付模式。完全取消預(yù)算單位資金賬戶和會計(jì)崗位，由財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)代理記賬，并統(tǒng)一進(jìn)行賬務(wù)處理。撤銷預(yù)算單位銀行賬戶，其現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金結(jié)算和行政經(jīng)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、專款的撥入、支出、往來款項(xiàng)的收付以及日常會計(jì)核算監(jiān)督、會計(jì)報(bào)表編制、會計(jì)檔案管理等工作，統(tǒng)一由集中支付機(jī)構(gòu)辦理和承擔(dān)。預(yù)算單位每一天發(fā)生的每一筆支出都通過財(cái)政支付信息系統(tǒng)得到是否列入預(yù)算以及能否在當(dāng)前支出的確認(rèn)，預(yù)算單位的經(jīng)辦銀行根據(jù)國庫集中支付機(jī)構(gòu)反饋的支付通知將資金支付給具體的收款人，并且通過銀行間清算系統(tǒng)即時(shí)從國庫得到等額資金的補(bǔ)償。
２．部分項(xiàng)目和資金集中支付的模式。
保留預(yù)算單位資金賬戶，對部分項(xiàng)目資金進(jìn)行直接支付的管理模式。一是對支出標(biāo)準(zhǔn)固定、支付過程容易控制的支出，如職工工資和部分個(gè)人經(jīng)費(fèi)支出；二是對有相應(yīng)的預(yù)算和定額標(biāo)準(zhǔn)，支付過程能夠得到控制，可以直接支付到供應(yīng)商或其他收款人的資金，如政府采購資金和專項(xiàng)建設(shè)資金等；三是對資金數(shù)量大、項(xiàng)目單一的資金支出。另外對項(xiàng)目繁多，資金量少的采取備用金方式由單位自行在額度內(nèi)支付的方式，即預(yù)算單位日常零星開支可在核定的備用金數(shù)額內(nèi)自行支付，額度不足時(shí)到財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金結(jié)報(bào)，結(jié)報(bào)后補(bǔ)足備用金數(shù)額。如預(yù)算單位日常的水電、差旅、招待等公用開支即采用這種方式。
３．會計(jì)集中核算和國庫集中支付相融合模式。１９９７年中紀(jì)委和財(cái)政部提出推行會計(jì)委派制以來，很多省市都采取了會計(jì)集中核算的方式，對納入其管理范圍的預(yù)算單位采取了“集中管理，統(tǒng)一開戶，分戶核算”的辦法。行政事業(yè)單位資金所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，集中辦理單位會計(jì)核算和實(shí)行會計(jì)監(jiān)督，是融核算、監(jiān)督、服務(wù)于一體的會計(jì)委派制形式。２００１年財(cái)政部、中國人民銀行關(guān)于《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》要求各地逐步推行國庫集中支付的方式，在會計(jì)集中核算日趨成熟的情況下，目前許多地區(qū)采取了會計(jì)集中核算和國庫集中支付相融合模式，支付機(jī)構(gòu)與核算機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，職能分開，即直接支付項(xiàng)目由預(yù)算單位申請，經(jīng)支付機(jī)構(gòu)審核后直接支付到勞務(wù)供應(yīng)商，授權(quán)支付項(xiàng)目由單位自行支付后，憑原始憑證到核算中心審核后補(bǔ)足授權(quán)支付額度。
４．財(cái)政集中支付模式。財(cái)政集中支付模式是將原來由財(cái)政從國庫直接撥付到預(yù)算單位的資金先行統(tǒng)一撥付到財(cái)政在商業(yè)銀行開設(shè)的專用賬戶上，在這個(gè)賬戶上依據(jù)單位申請和預(yù)算編制情況進(jìn)行撥付，同時(shí)對項(xiàng)目和資金分直接支付和授權(quán)支付。對于直接支付部分由單位向支付機(jī)構(gòu)提出申請，由支付機(jī)構(gòu)根據(jù)批復(fù)后的直接支付用款計(jì)劃，以財(cái)政局名義向代理行發(fā)出支付令，直接支付給收款單位；對于授權(quán)支付部分由單位向支付機(jī)構(gòu)提出申請，支付機(jī)構(gòu)在授權(quán)支付用款額度內(nèi)，以單位名義向代理行發(fā)出支付令，支付給收款單位。
三
幾種模式的比較：
１．完全的集中支付模式監(jiān)督管理了所有財(cái)政資金，包括傳統(tǒng)方式下未納入預(yù)算管理的那部分財(cái)政資金，保證了財(cái)政集中支付部門對財(cái)政資金的透明性、控制性、效益性、政策性執(zhí)行到位，財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠。財(cái)政資金的規(guī)范支出，有利于從源頭上遏制腐??；有利調(diào)控各單位職工的收入，避免同是國家公務(wù)人員由于隸屬單位不同，收入相差幾倍的現(xiàn)象。缺點(diǎn)是業(yè)務(wù)核算量較大，集中支付機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)人員配備較多，集中支付中心的業(yè)務(wù)管理及電子核算要求較高。在目前預(yù)算編制存在項(xiàng)目過粗、事前項(xiàng)目論證不充分等問題下還難以開展。
２．部分項(xiàng)目和資金集中支付的模式比較適合預(yù)算單位較多、業(yè)務(wù)核算量巨大、資金使用復(fù)雜，財(cái)政集中支付部門人員不足的地區(qū)，該模式對預(yù)算編制要求不高，工作人員要求不多，手續(xù)相對簡便，目前我國有許多地區(qū)采用此類模式。
３．會計(jì)集中核算和國庫集中支付相融合模式是將集中核算和集中支付有機(jī)的相結(jié)合，并將會計(jì)集中核算制寓于國庫集中支付制中。既對直接支付項(xiàng)目進(jìn)行了事前的監(jiān)督，又對授權(quán)支付資金加強(qiáng)了管理，在強(qiáng)化會計(jì)監(jiān)督，提高會計(jì)信息質(zhì)量的基礎(chǔ)上，更有利于強(qiáng)化財(cái)政資金管理，提高資金使用效益，能夠更有效的防止財(cái)政資金的截留挪用和鋪張浪費(fèi)，更有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)，從源頭上預(yù)防和制止腐敗。但該模式人員要求較多，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)要求也較高。
４．財(cái)政集中支付模式是變過去國庫向預(yù)算單位的多戶頭撥款為向單一賬戶撥款；變過去按用款計(jì)劃每月一次撥款為在用款計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)按支出進(jìn)度撥款（就財(cái)政和單位的關(guān)系）；變過去預(yù)算單位按銀行存款數(shù)掌握支出為按財(cái)政部門核定用款計(jì)劃指標(biāo)控制支出；變過去預(yù)算單位存款賬戶月初一次撥入、月內(nèi)均衡支用、賬戶始終有存款余額為支付中心直接支付賬戶和授權(quán)支付賬戶有存款余額，預(yù)算單位隨用隨撥、單位零余額賬戶每日存款余額為零。這種支付方式只是改變了國庫資金的撥付方式，并不影響預(yù)算單位的預(yù)算下達(dá)、資金分配和使用，單位對資金的管理權(quán)、使用權(quán)和分配權(quán)均不改變，而且具有簡單易學(xué)、便于推廣的優(yōu)勢。但是，財(cái)政集中支付已經(jīng)很接近于國庫集中支付制，特別是在當(dāng)前銀行的支付清算系統(tǒng)等配套改革尚未到位的情況下，進(jìn)行財(cái)政集中支付也為實(shí)現(xiàn)國庫集中支付打下良好基礎(chǔ)。這種模式不足之處是直接支付賬戶和授權(quán)支付賬戶還是實(shí)實(shí)在在的存款，不是零余額賬戶。
國庫管理制度的改革涉及技術(shù)條件、法律環(huán)境、管理體制、人員素質(zhì)和各地財(cái)力基礎(chǔ)等諸方面的因素。我國的國庫集中支付起步較晚，相關(guān)改革尚未完全到位，要一步到位，難度會很大。短期內(nèi)還存在一些難以解決的問題。因此在明確總體目標(biāo)和基本原則的前提下，借鑒國際通行做法和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國具體國情，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度，并在實(shí)踐中不斷地改進(jìn)與完善，以期最終達(dá)到完全規(guī)范的制度目標(biāo)。
筆者認(rèn)為，目前適合我國國情的國庫集中支付模式是部分資金集中支付模式、會計(jì)集中核算和國庫集中支付相融合模式。這兩種模式能有效的減少財(cái)政資金的庫外沉淀和閑置浪費(fèi)，逐步向完全規(guī)范的集中支付模式靠攏，最終達(dá)到集中支付的目標(biāo)。
（作者單位：杭州市會計(jì)結(jié)算中心）
