陳小艷
所謂績(jī)效審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位管理和使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性所進(jìn)行的檢查和評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性是指支出是否節(jié)約，主要檢查是否用最少的投入完成了預(yù)期的任務(wù)，或達(dá)到了既定的目標(biāo)；效率性指投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，它用單位產(chǎn)出的投入或單位投入的產(chǎn)出來(lái)表示，一個(gè)單位投入的產(chǎn)出越高，效率就越高；同樣，一個(gè)單位產(chǎn)出的投入越低，效率也越高。效果性是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果，即目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。
我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，要求建立與之想適應(yīng)的公共需要、收支管理規(guī)范、宏觀調(diào)控有力，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政新機(jī)制，將財(cái)政管理重點(diǎn)由過(guò)去的收入轉(zhuǎn)向支出，政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性將成為核心的關(guān)注點(diǎn)。為此，審計(jì)的重點(diǎn)也將由過(guò)去的真實(shí)性、合法性審計(jì)轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)，在審計(jì)過(guò)程中不僅要關(guān)心資金“用得對(duì)不對(duì)”，而且更需關(guān)心資金“用得好不好”，促使政府各部門(mén)和單位改進(jìn)對(duì)公共資源的使用和管理，增強(qiáng)責(zé)任性，提高公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。這既是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的內(nèi)在要求，符合審計(jì)現(xiàn)代化的發(fā)展方向，也有利于加大對(duì)政府權(quán)利約束的力度，有助于推進(jìn)執(zhí)政能力的提高。
財(cái)政審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的一個(gè)永恒的主題，它的首要任務(wù)就是對(duì)財(cái)政收支實(shí)行監(jiān)督。因此，在財(cái)政審計(jì)中如何將績(jī)效審計(jì)理念貫穿于財(cái)政資金的分配和管理的全過(guò)程，筆者談些看法。
1．行政成本效益審計(jì)是基礎(chǔ)。效益與成本密切相關(guān)，降低各種消耗，提高資源的利用率，增加成本的有效性，必然會(huì)提高效益。目前基層財(cái)政基本是“吃飯財(cái)政”，行政成本主要表現(xiàn)為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，財(cái)政在預(yù)算執(zhí)行時(shí)一般貫徹“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額”的原則，人員經(jīng)費(fèi)均占60％以上。對(duì)這方面的審計(jì)就是要抓住與行政成本有關(guān)的人財(cái)物進(jìn)行監(jiān)督，綜合評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效益性，并延伸到部門(mén)工作目標(biāo)完成情況。人員經(jīng)費(fèi)主要看被審計(jì)單位人員編制是否符合有關(guān)規(guī)定，是否與本單位的業(yè)務(wù)工作量相適應(yīng)，人員有無(wú)超編或缺編情況；還要審查人員的結(jié)構(gòu)，看是否按崗配人，職位、級(jí)別及配備是否科學(xué)合理，專業(yè)與業(yè)務(wù)水平是否相適應(yīng)。公用經(jīng)費(fèi)主要看被審單位在確保完成年度工作計(jì)劃的基礎(chǔ)上經(jīng)費(fèi)投入的經(jīng)濟(jì)性和有效性，是否存在損失浪費(fèi)。但是，人員編制的確定不是財(cái)政所能控制的，這不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題?？梢愿鶕?jù)幾年來(lái)行政事業(yè)單位的審計(jì)結(jié)果，確定一些標(biāo)準(zhǔn)值范圍作為考核指標(biāo)進(jìn)行量化，如人員經(jīng)費(fèi)支出占部門(mén)經(jīng)費(fèi)支出的比重，公用經(jīng)費(fèi)支出占部門(mén)經(jīng)費(fèi)支出的比重，公用經(jīng)費(fèi)中各項(xiàng)費(fèi)用占公用經(jīng)費(fèi)的比重，經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)率等；通過(guò)這些指標(biāo)來(lái)判斷經(jīng)費(fèi)的投入和使用是否合理、節(jié)約和有效，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題找出原因提出改進(jìn)措施，挖掘潛力，提高政府部門(mén)經(jīng)費(fèi)的使用效益。對(duì)具有預(yù)算分配權(quán)、掌握分配資金較多的部門(mén)和單位，更要時(shí)刻關(guān)注并加強(qiáng)對(duì)其所屬二、三級(jí)單位的審計(jì)監(jiān)督，要從預(yù)算資金的使用是否經(jīng)濟(jì)、是否有效率和有效果進(jìn)行檢查，規(guī)范預(yù)算支出管理，堵塞漏洞，開(kāi)源節(jié)流，保證國(guó)家預(yù)算資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
2．財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益審計(jì)是關(guān)鍵。由于財(cái)政專項(xiàng)資金分配缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，使專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按實(shí)際編制預(yù)算難度較大，出現(xiàn)漏洞的可能性也必然較大；因此應(yīng)充分運(yùn)用績(jī)效審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)政府、公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，如財(cái)政重點(diǎn)支出的科技、教育和社會(huì)保障等專項(xiàng)支出，以及上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中的專項(xiàng)資金的監(jiān)督。轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政改革中的一項(xiàng)重要措施，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，緩解地方政府困難和推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。在現(xiàn)行體制下，掌握和分配這些資金的部門(mén)眾多，既有財(cái)政機(jī)關(guān)也有各部門(mén)，在財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部又分散于各職能機(jī)構(gòu)；分配時(shí)既“切塊”又“分條”；使用單位眾多，致使資金分散，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。對(duì)這些資金應(yīng)采取審計(jì)與調(diào)查相結(jié)合的方式，以資金流向?yàn)橹骶€，延伸到項(xiàng)目單位，從立項(xiàng)安排、資金撥付、管理使用入手，審查項(xiàng)目立項(xiàng)，是否經(jīng)過(guò)可行性論證，具備科學(xué)性審查；審查資金是否用在了批準(zhǔn)的項(xiàng)目上，有無(wú)未按規(guī)定對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行專項(xiàng)核算，有無(wú)出現(xiàn)調(diào)劑、擠占，使專項(xiàng)資金不“?！爆F(xiàn)象。對(duì)已完成的項(xiàng)目所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，揭露其中存在的立項(xiàng)不科學(xué)、決策失誤、損失浪費(fèi)、效益低下等問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政及有關(guān)部門(mén)配套和細(xì)化管理制度，如建立項(xiàng)目庫(kù)，強(qiáng)化項(xiàng)目申報(bào)審核工作；制定獎(jiǎng)懲制度，激勵(lì)項(xiàng)目執(zhí)行單位規(guī)范操作，也使監(jiān)管部門(mén)有法可依，更好地發(fā)揮有限資金的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。
3．建設(shè)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)是重點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目的效益審計(jì)，確保建設(shè)項(xiàng)目竣工決算必審制，對(duì)于防止損失浪費(fèi)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和政府形象具有重要作用。在投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，要把握好前期、中期、后期三個(gè)環(huán)節(jié)。前期主要對(duì)投資決策情況的審計(jì)和評(píng)價(jià)，重點(diǎn)檢查投資立項(xiàng)程序是否規(guī)范有效，項(xiàng)目是否經(jīng)過(guò)可行性論證，論證結(jié)果是否具有科學(xué)性和公正性；需實(shí)行招標(biāo)項(xiàng)目是否完成規(guī)范的招標(biāo)程序。中期主要對(duì)項(xiàng)目資金管理、成本核算、內(nèi)控制度等情況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目資金是否專戶存儲(chǔ)，是否按工程進(jìn)度撥付，是否合理有效使用，有無(wú)挪用截留建設(shè)資金和因管理不善造成損失浪費(fèi)的問(wèn)題；建設(shè)單位是否執(zhí)行國(guó)家財(cái)務(wù)規(guī)定的開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，工程經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否全部納入財(cái)務(wù)核算，按財(cái)務(wù)審批制度執(zhí)行；是否建立投資建設(shè)項(xiàng)目管理制度，有無(wú)制度不落實(shí)、責(zé)任不明確、非法轉(zhuǎn)包分包造成工程質(zhì)量低下等問(wèn)題。后期主要通過(guò)對(duì)工程量、工程定額使用、材料價(jià)格等審計(jì)工程造價(jià)，以減少支出，避免浪費(fèi)。在審計(jì)評(píng)價(jià)上，不同投資建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，但一般應(yīng)包含實(shí)際投資成本與預(yù)計(jì)投資的比例、預(yù)期效益與實(shí)際效益的比例、投資項(xiàng)目的社會(huì)影響和環(huán)境影響等評(píng)價(jià)要素。通過(guò)對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策、管理方面存在的問(wèn)題和影響工程質(zhì)量、造成損失浪費(fèi)等情況，并明確責(zé)任，找準(zhǔn)原因，提出加強(qiáng)投資建設(shè)管理的意見(jiàn)建議。
在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，還應(yīng)注意做好以下幾方面的工作：
1．處理好績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系。我國(guó)績(jī)效審計(jì)起步不久，審計(jì)方法還沒(méi)有固定的模式，因而必須根據(jù)審計(jì)對(duì)象和審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，靈活運(yùn)用適合績(jī)效審計(jì)的方式方法。在目前弄虛作假、營(yíng)私舞弊等違法、違規(guī)現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，不能脫離以真實(shí)性、合法性為主的傳統(tǒng)審計(jì)，否則績(jī)效審計(jì)就失去了判斷和比較的基礎(chǔ)。如果發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)嚴(yán)重不實(shí)，則不能再進(jìn)行績(jī)效審計(jì)程序而應(yīng)轉(zhuǎn)為以真實(shí)性、合法性審計(jì)為主。審計(jì)工作由真實(shí)性、合法性為主向真實(shí)性、合法性、效益性并重轉(zhuǎn)變，加大績(jī)效審計(jì)的力度是一種必然的選擇，審計(jì)必須適應(yīng)這一要求?？?jī)效審計(jì)并不是對(duì)真實(shí)合法性的否定，而是要以真實(shí)合法性審計(jì)為基礎(chǔ)，是對(duì)真實(shí)合法性審計(jì)的合理延伸和擴(kuò)展，為此傳統(tǒng)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)共同存在。
2．加強(qiáng)培訓(xùn)，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)?？?jī)效審計(jì)通常要運(yùn)用許多其他學(xué)科的知識(shí)和技術(shù)，包括計(jì)算機(jī)系統(tǒng)分析、工程設(shè)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、社會(huì)學(xué)等，要求審計(jì)人員具備更高的素質(zhì)，審計(jì)人員必須及時(shí)更新和充實(shí)相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。因此，注重審計(jì)人員的培訓(xùn)，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作。審計(jì)人員要注重日常的自學(xué)，在審計(jì)實(shí)踐工作中，要善于總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，更新、充實(shí)自身的專業(yè)知識(shí)，采取多種學(xué)習(xí)形式，提高業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，以適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的新要求。
3．整合資源，滿足財(cái)政績(jī)效審計(jì)需要。一是建立“一把手”工程，整合審計(jì)內(nèi)部的力量，打破傳統(tǒng)的專業(yè)界線，通過(guò)多種專業(yè)審計(jì)人才的結(jié)合實(shí)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。二是借助外力，委托中介機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人才。在近幾年開(kāi)展的國(guó)家投資審計(jì)中就較多地采用這種形式，取得了很好的效果。三是充分利用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)。效益審計(jì)中涉及數(shù)學(xué)模型、統(tǒng)計(jì)抽樣、大量簡(jiǎn)單重復(fù)計(jì)算，都必須運(yùn)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行輔助審計(jì)。在效益審計(jì)中充分運(yùn)用現(xiàn)代化審計(jì)手段資源，可以提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。
（作者單位：上城區(qū)審計(jì)局）
