毛光旭
近年來，地方政府通過舉借政府性債務等方式籌措了大量建設資金，有效地緩解了城鎮(zhèn)基礎設施建設和社會公共事業(yè)發(fā)展的資金需求，對加快城市化進程，促進經濟和社會事業(yè)的協(xié)調發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著政府性債務規(guī)模的迅速擴大，政府財政收支壓力不斷加大，政府性債務風險積聚加快并逐步顯現。同時，由于管理制度不健全，政府性債務在一定程度上脫離了財政管理和人大監(jiān)督，導致政府性債務結構分散、存量不清、權責不明、調控不力、償債和預警監(jiān)測機制缺乏，重借輕管現象比較突出。這些問題不僅對地方財政的平穩(wěn)運行構成潛在威脅，而且直接影響到經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要認真研究并著力解決。
一、現階段政府性債務管理中的突出問題和形成原因
（一）城市化進程速度加快，債務規(guī)模急劇擴大。隨著經濟的高速增長，人民生活水平的不斷提高，在中央實施積極財政政策背景下，近幾年來各地方政府掀起城市化進程的浪潮。各地普遍加大了城市基礎設施建設的投資建設力度，在目前地方財力有限的情況下，各級政府為此通過各種形式舉債進行城市建設，一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，上馬各種“政績工程”和“形象工程”，地方政府債務風險問題逐步加大。
（二）管理職能缺位。政府性項目在管理上存在諸多缺位現象，財政部門被動參與項目的立項爭??；項目竣工進行貸款的償還，計劃部門、行政主管部門無制約手段，且因職責分工的關系，往往缺乏督促項目單位還款的動力和積極性。這樣的管理體制和分階段運作的管理模式，雖然從政府的角度看似乎均在政府內部，屬于內部分工、協(xié)作，但由于部門職責、利益格局的局限性，實質上必然影響政府債務的有效管理及良性發(fā)展。
（三）信息失真，難以為科學決策提供依據。主要原因，一是現在還沒有對政府性債務做出明確的、可操作的債務統(tǒng)計口徑，同一個地區(qū)出現不同的數據；二是各部門和單位出于各自的利益，不愿準確及時提供債務信息，人為制造信息孤島。信息的不真實，不但直接影響了決策機構的科學決策，也影響了政府宏觀管理和社會監(jiān)督的效果。
（四）監(jiān)控不力，缺乏事前、事中的嚴格監(jiān)督。目前各投融資機構和部門、單位都擁有獨立融資權，沒有統(tǒng)一的債務規(guī)劃和預算，擅自舉借債務，短貸長投，甚至挪用轉移資金等問題突出。債務資金的多口管理極易造成無口管理和管理失控。盡管設置了一些監(jiān)督職能，也制定了多種監(jiān)督制度，但因監(jiān)督者沒有掌握真實的信息和必要的手段，故而難以及時有效地發(fā)揮作用，容易造成債務失控現象發(fā)生。同時，債務資金缺乏人大監(jiān)督，容易超出地方政府的財力可承受范圍。
（五）缺少預警機制，違約風險大。由于政府性債務是近幾年才引起人們的普遍重視，所以各級政府尚未建立有效的債務預警機構；同時，由于債務無統(tǒng)一的、可操作的統(tǒng)計口徑，債務預警的監(jiān)控指標也無法運用。此外，一般政府性債務都投入公益性和基礎性領域，很多項目無收益或者收益很少，沒有形成社會效益和經濟效益的有機整合，再加上債務結構的不合理，使債務風險進一步凸顯。一旦發(fā)生信用危機，必將破壞金融市場的信用秩序，從而危及財政進而影響政府信用，對社會穩(wěn)定構成潛在的危險。
盡管近年來中央及各級政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務，但由于缺乏統(tǒng)一的地方債務管理機制和科學的管理辦法，債務規(guī)模仍呈加速上升趨勢。
二、如何加強地方政府性債務管理的幾點意見
政府性債務種類繁多，成因復雜，它的形成并非一朝一夕。解決財政困難，化解債務風險，加強政府性債務管理是一項長期而艱苦的工作，既要“治標”，更要“治本”。首先，要緊密結合各地實際，從促進地方經濟發(fā)展、培植地方財源這一根本出發(fā)，通過理順體制，健全制度，完善機構，規(guī)范職能等多方面入手，將政府性債務控制在地方財力可承受范圍之內，建立起″負債有數、負債有度、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責″的科學規(guī)范合理的債務管理模式。其次，要明確政府性債務范圍和統(tǒng)計口徑，為政府性債務管理奠定基礎條件。地方政府和財政向外借款、提供擔保、承諾還款，政府直接投資或管理的公司為政府建設項目和其他公益基礎建設項目所借的款項，以及預算赤字、政府性投融資機構為市政建設項目和其他公益項目所借的款項、因征收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金缺口、國債轉貸、糧食企業(yè)虧損掛賬、拖欠中小學教職工工資、政府性項目拖欠的工程款等，都應列入地方政府債務范圍加以嚴格管理與控制。
1．將政府性債務融資權作為債務管理的重點和突破口，集中管理各投融資機構的融資權。由于政府性債務的重點在各投融資機構，因此，各級政府應首先明確將各投融資機構的融資權集中到一家投資公司進行集中統(tǒng)一管理，由投資公司對政府性債務進行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)借統(tǒng)還。其他投融資機構對外融資必須報投資公司批準，由投資公司對債務規(guī)模進行從嚴控制。
2．政府性債務納入預算管理。債務管理機構要根據建設需要和承受能力，在編制年度財政收支預算的同時，編制統(tǒng)一的地方政府性債務收支計劃，并經政府常務會議討論通過后執(zhí)行，明確政府性負債建設項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃。將政府性債務納入預算管理，做到規(guī)范、有序。通過發(fā)揮預算的控制力，來約束項目決策的隨意性，從而推進項目決策的科學化和民主化。
3．建立政府性債務的償還機制。按照“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔保、誰負責”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責權利相結合的債務管理新機制，嚴格確定償債單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。根據政府性債務的性質，將政府性財務劃分三類：政府和財政直接借款或轉貸的一類項目債務，通過市財政部門逐級償還；部門直接借款的二類項目債務，以及政府或者財政出具承諾、擔保的三類項目債務最終由債務人直接償還。
4．健全政府性債務的監(jiān)督管理制度，確保責任單位和責任人的落實。各級政府要逐步建立舉債評審制度，對舉債項目、規(guī)模、成本和償債資金來源、建設項目的效益等進行評審論證。建立政府債務償還責任制和責任追究制，將政府債務管理納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的指標。對政府性債務資金實行內外監(jiān)督相結合的辦法，內部監(jiān)督由財政監(jiān)督部門實施監(jiān)督，外部監(jiān)督由人大、審計、監(jiān)察等部門實施監(jiān)督。政府性負債項目完成后，由審計部門或者社會中介機構對債務資金的使用進行專項審計，財政、發(fā)展改革（計劃）等部門要對項目的社會經濟效益、功能作用以及債務償還能力等進行全面的績效評價。
5．試行政府性債務的風險預警制度。在明確政府性債務定義和信息清晰的基礎上，各級政府都要建立政府債務預警系統(tǒng)，對債務風險進行實時預測和監(jiān)控。一是建立債務的動態(tài)管理機制。財政部門是政府性債務的歸口管理單位，要建立債務的長效動態(tài)管理機制，每月終了對本級政府債務進行統(tǒng)計，并編制政府性債務動態(tài)變化情況表，計算出債務預警的監(jiān)測指標，上報人大和上級財政部門。二是以省政府文件下達的指標體系為參考依據，研究確定本地可行債務警戒線和各種債務預警監(jiān)測指標，把政府借債規(guī)?？刂圃诒镜亟洕l(fā)展和財政承受能力允許的范圍內。三是積極探索行之有效的方式，加強對政府負債項目的全程性風險評估和控制。以項目的可行性研究報告作為風險控制的首要前提，以便對項目風險予以判斷，并以風險的識別與細分作為設計融資結構的依據，使風險控制的目標明朗化，以保證不間斷的風險控制過程。四是以項目合同、融資合同、擔保、承諾文件等作為風險控制實現形式，從而把財政的債務風險控制在最低限度內。
6．充實償債基金，努力化解舊債風險。各級政府應根據本級政府的債務額度和財力可能，建立一定比例的償債基金，化解和應對債務風險。一是各級財政每年有計劃地從預算財力和政府預算外資金收入中安排一定資金，用于償還政府到期債務，以確保政府信譽；二是從土地出讓金中安排一部分資金，充實償債資金；三是從拍賣國有資產以及國有股份等在內的財政一次性收入中安排償債適當比例；四是從財政滾存結余等途徑籌措。
各級政府要努力通過發(fā)展地方經濟，增加財政收入，控制債務規(guī)模，提高政府的償債能力。以公共財政為導向，積極推進國庫集中支付、部門預算、政府采購等各項制度改革，進一步規(guī)范管理，節(jié)約支出，在保吃飯、保改革、保穩(wěn)定的前提下，整體壓縮政府性建設項目，把能壓的政府性項目都壓下來，把超過地方承受能力的項目都停下來，根本上控制債務的增長速度，努力化解債務風險。
（作者單位：臨安市國有資產投資控股有限公司）
