余必田 胡建生
政府投資項目的資金來源是財政性資金，并無償劃撥和使用。如淳安縣政府投資項目主要在交通、城市基礎、文教衛(wèi)、農林水旅游等方面，幾年來投入均在4億元上下，有力地促進了全縣經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了顯著變化。但是，在政府投資項目管理和資金使用上的問題也同時存在，投資責任約束乏力的現(xiàn)象比較突出，項目建設中改變規(guī)模、標準和內容，增加財政性資金支出的情況經(jīng)常出現(xiàn)，應當引起重視，加強監(jiān)管，以提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。
一、項目投資管理中存在問題
1．未將項目完整納入招投標管理。由于一些項目的時限、專業(yè)性、項目本身大小等原因，近幾年項目招投標率在80％左右。部分項目僅對主體建筑采取招標，而對圍墻、道路、綠化等附屬工程進行合同協(xié)議，對設備和材料不通過政府采購，消弱了對項目投資的監(jiān)控。
2．項目資金難以控制。由于資金籌措的多元化及有關部門與業(yè)主在工程實施中信息的不對稱，計劃審批的初步設計與實際實施的施工圖內容、標準往往有很大差異，從而增加了工程支出，甚至出現(xiàn)追加項目擠占資金的現(xiàn)象。如在某儲備庫項目建設中，由于新增規(guī)模與設施，工程支出大幅提高，還追加了批發(fā)市場自建項目，占用拆建補償資金上百萬元。
3．基建財務管理水平尚待提高?！百Y金跟著項目走，撥款跟著進度走”是政府投資資金管理的基本要求。但是，由于基建項目內容復雜，在具體實施中經(jīng)常會出現(xiàn)調整等情況，對基建財務人員的業(yè)務能力和專業(yè)知識水平要求相當高。若財務人員對工程項目預算、招投標合同等缺乏研讀，項目決策事前難以介入，事后又埋頭于賬務處理，基建財務管理就只能是由工程人員“牽著鼻子走”，無法實現(xiàn)監(jiān)督職能。
4．項目預決算投資評審重竣工決策，輕項目預算。中介機構應業(yè)主單位要求就高編制預算，確定招標價格，利益了潛在投標人或邀請招標人，影響了項目投資額的合理確定；工程竣工，施工單位也會就高編制決算，由于隱蔽工程的存在，工程定量、用工用材用料等各種標準定額不全及采價信息的市場化，項目預決算審減難度較大，政府項目投資效益量化更復雜，財政支出的績效評價更難。
二、加強投資項目監(jiān)管的措施
1．加強政府投資項目前期工作力度，強化計劃與資金管理。一是堅持以規(guī)劃成熟的項目建立政府投資項目庫，在此基礎上確定年度投資計劃項目和財政資金，避免財政性建設資金分散化，以便集中財力辦大事、要事；對有政府投資項目的業(yè)主單位報批自籌建設的項目要從嚴控制，防止擠占建設資金來源。二是簡化初步設計審批，強化審批施工圖預算，對其編制依據(jù)的合法性、時效性和適用范圍，以及編制范圍內建設規(guī)模、設備配置、工程量、計價指標等進行審查，合理控制投資規(guī)模。三是強化財政投資評審隊伍建設，配置必要的人員和設備，積極開展投資項目前期準備情況的專項核查，增強投資概預算控制能力。
2．積極推行項目代建制，提高政府投資項目監(jiān)管水平。一是打破行業(yè)壟斷，按照投資、建設、監(jiān)管、使用分開的原則，建立科學合理的工程資質管理制度；改革不合理的施工單位確定方式，讓具有條件的，能夠達到合同要求但又出價最低的企業(yè)順利承建項目，避免工程的分包或轉包，降低工程投資成本。二是制定項目代建制管理方法，明確范圍、形式、管理分工和獎罰等，改革現(xiàn)有資金撥付方式，實行直接下?lián)艽▎挝换蚴┕挝唬乐官Y金被擠占挪用，保質保量完成工程項目。
3．以加強財政性資金管理為重點，由偏重“事后監(jiān)管”向“事前、事中、事后”全過程監(jiān)控轉變，促進項目評審工作質量的提高。一是結合投資體制、推行代建制和工程量清單計價改革，完善工程款項支付操作規(guī)程，從嚴掌握工程管理費用開支標準及工程變更審批管理，杜絕“釣魚工程”。二是充分發(fā)揮財政投資評審人員的技術支持作用，采取現(xiàn)場檢查與日常監(jiān)管相結合，運用會計數(shù)據(jù)分析、類似項目比較等方法進行概預算評審、竣工決算評審，準確反映資金用途。三是擇優(yōu)選取投資審價機構，擴大評審復審面，防止中介不中的行為，保證評審質量。
4．加快推進財政資金國庫集中支付改革，提高政府投資的財政約束力。一是在總體預算中根據(jù)工程項目具體內容，如前期、主體、道路、綠化、裝飾、供電、供水等工程，分別編制相對獨立細化的工程預算，增強預算的可控性。二是整合限下（50萬元以下）政府投資項目，統(tǒng)一進行招投標，減少自主合同協(xié)議范圍，以降低附屬工程投資。三是改革基建財務支付方式，由國庫集中統(tǒng)一付款，提高財務對項目資金的硬約束，落實“估算控制概算、概算控制預算、預算控制決算”的政府投資項目財務管理辦法。
5．逐步建立政府投資項目績效評價制度和激勵機制、責任追究制度、動態(tài)預算制度及評價結果公布制度，進一步規(guī)范政府投資項目監(jiān)察、工程招投標和設備材料采購等工作；充分發(fā)揮各職能部門的作用，形成合力，提高基建程序的執(zhí)行、工程建設“四制”的落實、概算控制和財務制度的執(zhí)行等方面的監(jiān)管效果。同時，要根據(jù)《浙江省財政支出績效評價辦法（試行）》，結合實際，選擇影響較大的政府投資項目，積極開展試點，研究設置具體績效評價指標及考評辦法，大力推進政府投資項目決策的民主化、實施的科學化、過程的透明化、效益的最大化。
（作者單位：淳安縣發(fā)展和改革局 淳安縣財政局）
