摘要：政府預(yù)算外資金的使用是建立科學(xué)公共財(cái)政過程中的一個(gè)重要問題。本文分析了我國預(yù)算外資金使用中存在的問題，并提出了筆者對此問題的建議。
關(guān)鍵詞：預(yù)算外資金 資金使用問題 公共財(cái)政
一．我國預(yù)算外資金問題的由來
我國預(yù)算制度改革與完善的目標(biāo)是使預(yù)算制度適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。然而，在這個(gè)過程中我們面臨著一個(gè)嚴(yán)峻的問題：目前預(yù)算收入占GDP的比重逐年下降，預(yù)算制度所應(yīng)對的職能是部分的財(cái)政職能，無法完成其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政府職能，或者說很多政府承擔(dān)的職能并不是通過預(yù)算來實(shí)現(xiàn)的，而是通過預(yù)算外資金和非預(yù)算的財(cái)政性資金來完成的。這樣，一方面這部分資金的使用由于缺乏預(yù)算的約束而產(chǎn)生極大的效率損失和不規(guī)范的政府行為；另一方面是預(yù)算沒有足夠的財(cái)力支持，其改革只能實(shí)現(xiàn)形式上的目標(biāo)，無法全部反映政府的活動(dòng)范圍，無法體現(xiàn)政府的職能要求，無法對政府行為進(jìn)行約束與監(jiān)督，預(yù)算目標(biāo)當(dāng)然也就難以實(shí)現(xiàn)，也不能稱之為真正意義上的現(xiàn)代預(yù)算制度。因此，要完善預(yù)算制度，一個(gè)必要條件就是要重新確認(rèn)預(yù)算資金的合理范圍并進(jìn)行制度與管理的規(guī)范。
二．我國預(yù)算外資金出現(xiàn)的問題
預(yù)算外資金的存在，對中國的預(yù)算管理制度造成了巨大的影響。由于缺乏有效的制約和管理機(jī)制，在資金運(yùn)用過程中，很容易導(dǎo)致地方政府大量違規(guī)行為的產(chǎn)生，這也對政府的信譽(yù)也造成了負(fù)面影響。
1、財(cái)政管理范圍過大過寬
一些地方的政府和財(cái)政部門為加大管理力度，人為擴(kuò)大了預(yù)算外資金管理范圍，將部分不應(yīng)管的資金也納入了預(yù)算外資金管理。這個(gè)問題具有較大共性。如將預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)出的各類資金、所屬單位和下級單位上繳的收入、資產(chǎn)變價(jià)和租賃收入，經(jīng)營服務(wù)性收入、反映在往來科目中的收入、賬目以外的收入、以及收回的支出等，作為預(yù)算外資金管理等。
2、部分預(yù)算外資金未納入預(yù)算管理也未納入人大監(jiān)督范圍
1993年以來，國家分幾次出臺(tái)政策，將所有罰沒收入和部分行政性收費(fèi)、政府性基金納入預(yù)算管理。相關(guān)政策比較明確，但在基層未得到認(rèn)真執(zhí)行，部分基金、收費(fèi)、罰沒款項(xiàng)仍作為預(yù)算外資金管理，造成預(yù)算收入不完整，財(cái)政決算不實(shí)。如在很多地方，征地管理費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、排污費(fèi)、水資源費(fèi)和公安系統(tǒng)收費(fèi)等主體收費(fèi)項(xiàng)目都尚未納入預(yù)算管理。國務(wù)院要求，各級人民政府要接受同級人大對預(yù)算外資金使用情況的督。實(shí)際上目前各級人民代表大會(huì)只對預(yù)算資金進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)算外資金仍游離于人大監(jiān)督之外，除個(gè)別重要事項(xiàng)和大額支出由政府首長決策外，其他預(yù)算外資金管理權(quán)限均由財(cái)政部門行使，財(cái)權(quán)過于集中，權(quán)責(zé)不對稱，進(jìn)而造成管理不規(guī)范、收支隨意性強(qiáng)、暗箱操作等弊端。我們認(rèn)為，既然預(yù)算外資金屬于財(cái)政性資金，就是公共資金，就需要立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因此，在這個(gè)問題上，存在法律盲區(qū)，有待于立法規(guī)范。
3、預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度不健全，綜合預(yù)算制度難以落實(shí)
按照規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)建立預(yù)算外資金預(yù)決算管理制度。要在認(rèn)真審核單位預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，編制本級預(yù)算外資金收支計(jì)劃，報(bào)經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。年度終了，財(cái)政部門要審批單位的預(yù)算外資金收支決算，編制本級預(yù)算外資金收支決算，并報(bào)同級政府審批，在此基礎(chǔ)上，編制包括預(yù)算內(nèi)、外收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。實(shí)際執(zhí)行中，縣鄉(xiāng)兩級均未建立預(yù)算外資金預(yù)決算制度，市級的預(yù)決算制度往往也是流于形式，難以發(fā)揮實(shí)際作用。
還有，綜合預(yù)算制度難以落實(shí)也很突出這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。由于預(yù)算內(nèi)財(cái)力不足，財(cái)政平衡的基礎(chǔ)很不牢固。多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政平衡實(shí)際上是建立在“應(yīng)支未支、應(yīng)保未保、應(yīng)撥未撥”的基礎(chǔ)上的，預(yù)算內(nèi)欠賬多，財(cái)政資金只能圍著“保吃飯”低層次運(yùn)行，財(cái)政宏觀調(diào)控的能力很弱，搞建設(shè)的資金更是少得可憐。在這種情況下，如果將有專項(xiàng)用途的預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)籌使用，就會(huì)出現(xiàn)預(yù)算內(nèi)吃預(yù)算外的現(xiàn)象，致使預(yù)算內(nèi)、外兩方面的資金需要都得不到保證，更達(dá)不到提高地方財(cái)政宏觀調(diào)控能力的預(yù)期目的。
三．對我國預(yù)算外資金管理的具體措施
1、深化“收支兩條線”管理改革，積極推進(jìn)綜合財(cái)政預(yù)算
建立公共財(cái)政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。應(yīng)該說實(shí)行真正的綜合財(cái)政預(yù)算，將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用并最終取消預(yù)算外資金，只是時(shí)間問題。根據(jù)國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的做法。因此，各級財(cái)政首先要將國家明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并將其納入單位的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和財(cái)政的綜合預(yù)算；預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經(jīng)費(fèi)的作法，要比照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)行“預(yù)算制”，進(jìn)而促進(jìn)執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。各級財(cái)政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外的傳統(tǒng)理財(cái)觀念，充分認(rèn)識(shí)財(cái)政宏觀調(diào)控和財(cái)政監(jiān)管工作的重要性，克服本位主義和小團(tuán)體意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)綜合財(cái)政預(yù)算編制工作，提高財(cái)政資金的管理能力。
2、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督
實(shí)踐表明，如果沒有一個(gè)健全有效的財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制，任何財(cái)政改革政策都不可能取得預(yù)期效果。在實(shí)際工作中，對
