摘要：本文試從建立財(cái)政集中支付制度的必要性入手，通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位建立
財(cái)政集中支付難點(diǎn)的闡述，來(lái)提出行政事業(yè)單位建立財(cái)政集中支付制度的設(shè)想。
關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；財(cái)政集中支付；
目前，我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)行的會(huì)計(jì)集中核算制度，相對(duì)于傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算方式，有許多優(yōu)點(diǎn)，在一定程度上提高了會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，有利于政府采購(gòu)制度的實(shí)施和保證會(huì)計(jì)監(jiān)督的全面性。但是，會(huì)計(jì)集中核算制度在實(shí)施過(guò)程中也存在許多問(wèn)題，因此，有必要對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)行財(cái)政集中支付制度。
一、建立財(cái)政集中支付制度的必要性
財(cái)政集中支付制度就是銀行賬戶建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，將各類(lèi)財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的有關(guān)賬戶直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的。
（一）實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)筑公共財(cái)政框架
的客觀要求，其原因有以下三點(diǎn)：
1、政府職能轉(zhuǎn)變要求財(cái)政職能相應(yīng)轉(zhuǎn)變。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，由微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀管理，這種轉(zhuǎn)變要求財(cái)政職能也要相應(yīng)轉(zhuǎn)變，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足社會(huì)共同需要的公共財(cái)政，確保政府能夠向國(guó)民提供必要的、良好的社會(huì)公共服務(wù)?，F(xiàn)代公共財(cái)政理論堅(jiān)持所有財(cái)政收支活動(dòng)必須符合公平和效益兩大原則，實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度就是實(shí)現(xiàn)資金收付上公平、公正和效益。
2、財(cái)政集中支付制度更能發(fā)揮政府配置資源的效率。政府要制定各種制度，規(guī)范市場(chǎng)秩序，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境、推進(jìn)市場(chǎng)配置更有效果。財(cái)政集中支付制度的設(shè)計(jì)正是出于提高政府配置資源效率這樣一個(gè)目的。它通過(guò)制度規(guī)定，變資金分散管理為集中管理，使政府部門(mén)支出行為更為透明、更規(guī)范，更有利于監(jiān)督管理，從而規(guī)范了市場(chǎng)主體行為,保證資金運(yùn)用得科學(xué)合理，提高了資金使用效益。
3、財(cái)政職能轉(zhuǎn)變需要加強(qiáng)和完善財(cái)政監(jiān)督。過(guò)去在財(cái)政職能作用的發(fā)揮上，重分配職能、輕監(jiān)督職能，要求改善和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督職能，尤其是要加強(qiáng)財(cái)政對(duì)事前、事中的監(jiān)督。實(shí)行財(cái)政集中支付制度，正是克服了過(guò)去財(cái)政無(wú)法進(jìn)行事前監(jiān)督的弊端，將財(cái)政監(jiān)督由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑笆轮斜O(jiān)督，從而使財(cái)政職能作用發(fā)揮得全面有效。
（二）實(shí)行財(cái)政集中支付制度是預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容。實(shí)施預(yù)算管理改革必
須實(shí)行從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，再到預(yù)算監(jiān)督全方位改革，三個(gè)方面互相聯(lián)系、相輔相成、三位一體。目前有些地區(qū)預(yù)算編制改革已經(jīng)啟動(dòng)并取得了階段性成果，但在預(yù)算執(zhí)行，特別是在政府財(cái)政性資金的支付手段上，仍延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分散支付制度，形成了財(cái)政資金分散、運(yùn)行效率不高，監(jiān)督乏力，難以調(diào)控的被動(dòng)局面，它不僅影響財(cái)政職能作用的發(fā)揮，影響著財(cái)政資金效益的提高，也給違法亂紀(jì)行為造成了可乘之機(jī)。
（三）財(cái)政改革實(shí)踐要求對(duì)支出管理制度進(jìn)行根本性改革。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在財(cái)稅體制方面進(jìn)行了幾次重大改革，幾乎都是收入方面的改革，但對(duì)支出管理來(lái)說(shuō)，改革比較滯后，至今尚未對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的財(cái)政支出管理體系進(jìn)行過(guò)重大的改革。財(cái)政支出管理中存在的問(wèn)題十分突出，如財(cái)政支出范圍過(guò)大，各級(jí)財(cái)政難以承受，資金使用分散，效益不高；資金不能專(zhuān)款專(zhuān)用，部門(mén)截留，挪用資金及損失浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政部門(mén)難以進(jìn)行有效監(jiān)督等。這些問(wèn)題的存在，形成了財(cái)政收入快速的增長(zhǎng)但仍趕不上支出增長(zhǎng)的被動(dòng)局面，加劇了各級(jí)財(cái)政保重點(diǎn)、保平衡的難度。
（四）實(shí)施財(cái)政集中支付制度是與國(guó)際慣例接軌的需要。我國(guó)正在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其公共財(cái)政支出框架，在許多方面需要與國(guó)際慣例接軌；特別是我國(guó)已加入世貿(mào)，在制度安排和體制創(chuàng)新方面更應(yīng)以國(guó)際準(zhǔn)則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法為借鑒。目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大都實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，即：政府各部門(mén)的資金收付活動(dòng)全部經(jīng)由一個(gè)帳戶集中辦理，所有的財(cái)政性資金集中到這一帳戶，所有政府性支出亦由這一帳戶集中撥付。政府各部門(mén)在法定范圍內(nèi)征集的收入全部收繳國(guó)庫(kù)，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)通過(guò)政府采購(gòu)中心購(gòu)買(mǎi)商品和勞務(wù)，則由國(guó)庫(kù)直接將資金撥付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。除此之外，政府各部門(mén)不在銀行開(kāi)設(shè)任何帳戶，實(shí)行資金由財(cái)政部門(mén)集中統(tǒng)一管理。這是對(duì)財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)辦法。
二、行政事業(yè)單位建立財(cái)政集中支付制度的難點(diǎn)
財(cái)政集中支付制度雖然是國(guó)際通行做法，但在我國(guó)還是一個(gè)全新的制度，無(wú)論是理論還是實(shí)際操作中，都有許多困難有待克服。
（一）信息網(wǎng)絡(luò)的實(shí)際運(yùn)用程度不高將影響建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的效果。建立 財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度后，政府的財(cái)政資金撥付管理將發(fā)生重大變革，國(guó)庫(kù)支出數(shù)將取代現(xiàn)行財(cái)政撥款數(shù)，成為列示的財(cái)政支出數(shù)。這樣，國(guó)庫(kù)核算信息將成為政府財(cái)政信息系統(tǒng)的主要組成部分，對(duì)國(guó)庫(kù)核算的電算化的要求也提升了一個(gè)檔次。目前，我國(guó)還沒(méi)有建立獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算和資金清算系統(tǒng)，財(cái)、稅、庫(kù)、行之間尚未實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)網(wǎng)，部門(mén)預(yù)算的無(wú)紙化操作難以實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響了工作效率和信息傳遞速率的提高。
（二）非規(guī)范的行政干預(yù)破壞了建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的基礎(chǔ)建立國(guó)庫(kù)集中支付制度要求以公平、規(guī)范的行政環(huán)境為基礎(chǔ)，但我國(guó)財(cái)政分配和政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的非規(guī)范的行政干預(yù)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。如預(yù)算執(zhí)行中，各方面追加調(diào)整預(yù)算的要 求和“遞批條子”現(xiàn)象頻頻發(fā)生，這些非規(guī)范行政干預(yù)行為根源于以“人治”為主的傳統(tǒng)計(jì)劃管理模式中，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不相容的。它們破壞了建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的環(huán)境基礎(chǔ) 。
三、行政事業(yè)單位建立財(cái)政集中支付制度的設(shè)想
由于會(huì)計(jì)集中核算制度與財(cái)政集中支付制度在實(shí)際操作上具有一致性，在 具體功能上具有互補(bǔ)性，在我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度的構(gòu)建上，特別是在己實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度的地方采取兩者制度融合的方式，實(shí)現(xiàn)制度的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更有其 可取之處 。
（一）會(huì)計(jì)集中核算制度和財(cái)政集中支付制度相互融合的必要性。其一是實(shí)際操作上具有一致性。會(huì)計(jì)集中核算制度和國(guó)庫(kù)集中支付制度的操作主體一致。會(huì)計(jì)集中核算制度和國(guó)庫(kù)集中支付制度均由財(cái)政部和中紀(jì)委共同提出，作為從源頭治理腐敗的重要措施由各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施的。其二是具體功能上具有互補(bǔ)性。財(cái)政資金支出可分為預(yù)算分配、撥付、使用三個(gè)環(huán)節(jié)，國(guó)庫(kù)集中支付制解決財(cái)政資金撥付中多戶頭、多環(huán)節(jié)造成的財(cái)政資金閑置浪費(fèi)問(wèn)題，提高政府宏觀調(diào)控能力，國(guó)庫(kù)集中支付制的資金集中范圍只限于財(cái)政性資金，未包括往來(lái)款等其他性質(zhì)的資金；而會(huì)計(jì)集中核算制可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位所有性質(zhì)資金的控制，所以只有兩種制度結(jié)合起來(lái)，才能對(duì)行政事業(yè)單位資金支出實(shí)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督 。采用會(huì)計(jì)集中核算和國(guó)庫(kù)集中支付制度相互融合的形式，由同一操作主體對(duì)同一操作對(duì)象實(shí)施業(yè)務(wù)運(yùn)作，在管理成本節(jié)約的情況下，既解決資金使用過(guò)程的胡花亂用問(wèn)題，又解決資金撥付過(guò)程中的閑置浪費(fèi)，通過(guò)制度創(chuàng)新，共同實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效益的最終目的 。
（二）會(huì)計(jì)集中核算制與財(cái)政集中支付制相互融合的具體設(shè)想。
1、崗位設(shè)置。財(cái)政集中支付制是以預(yù)算指標(biāo)為運(yùn)行介質(zhì)，要求支付中心具有國(guó)庫(kù)的部分管理職能。這就需對(duì)目前的會(huì)計(jì)核算中心的崗位設(shè)置和各崗位的職責(zé)功能予以調(diào)整，使之適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付的需要。預(yù)算指標(biāo)管理員的主要職責(zé)，是收集各預(yù)算單位的預(yù)算文件和月度用款計(jì)劃等資料，及時(shí)登記預(yù)算指標(biāo)賬，負(fù)責(zé)財(cái)政性資金撥付的會(huì)計(jì)核算，定期向各業(yè)務(wù)科室提供預(yù)算執(zhí)行情況表。前臺(tái)審核員負(fù)責(zé)控制預(yù)算單位月度用款計(jì)劃的執(zhí)行，負(fù)責(zé)及時(shí)向預(yù)算單位和預(yù)算指標(biāo)管理員提供預(yù)算指標(biāo)使用情況。后臺(tái)記賬員負(fù)責(zé)對(duì)前臺(tái)審核員傳來(lái)的預(yù)算單位支出票據(jù)進(jìn)行審核記賬，編制會(huì)計(jì)報(bào)表。中心出納負(fù)責(zé)與銀行的對(duì)賬，開(kāi)付現(xiàn)金支票和轉(zhuǎn)賬支票，負(fù)責(zé)匯總出每日預(yù)算內(nèi)資金賬戶和預(yù)算外資金賬戶的支出情況并報(bào)預(yù)算指標(biāo)管理員。同時(shí)各預(yù)算單位設(shè)置報(bào)賬員，負(fù)責(zé)日常經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷(xiāo) 。
2、撥款流程。財(cái)政集中支付制度的撥款流程，大體上是財(cái)政部門(mén)對(duì)支付中心下達(dá)預(yù)算指標(biāo)及用款計(jì)劃，支付中心收到單位支付申請(qǐng)后，根據(jù)各單位的預(yù)算支出指標(biāo)進(jìn)行控制，對(duì)于符合支出條件的給代理銀行下達(dá)支付令，并從財(cái)政零余
額賬戶中支付給收款單位，同時(shí)通知人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶辦理清算。會(huì)計(jì)集中核算的撥款流程，是財(cái)政總會(huì)計(jì)根據(jù)單位預(yù)算和用款計(jì)劃將國(guó)庫(kù)資金撥付到核算中心的基本賬戶上，核算中心收到單位的支付通知
后，根據(jù)各單位的實(shí)有資金數(shù)進(jìn)行控制，對(duì)于符合支出條件的，將款項(xiàng)撥付到收款單位。 從上可以看出二者的流程基本上是倒過(guò)來(lái)的，需從會(huì)計(jì)集中核算制的先撥后支，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)庫(kù)集中支付制的先支后撥。
