內(nèi)容摘要：目前我國(guó)財(cái)政支出管理制度存在諸多不合理之處，改革已經(jīng)迫在眉睫。本文從理論上闡述了財(cái)政支出管理體制改革的必要性，指出了我國(guó)財(cái)政支出管理體制的弊端，并提出了創(chuàng)新財(cái)政支出管理體制的若干設(shè)想。
關(guān)鍵字：財(cái)政支出管理；體制；改革
財(cái)政支出作為政府財(cái)政活動(dòng)的一個(gè)重要方面，是政府運(yùn)用財(cái)政政策，實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，促進(jìn)資源有效配置的重要工具。但是，目前我國(guó)財(cái)政支出制度存在諸多不合理之處，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，財(cái)政支出管理體制的改革已經(jīng)迫在眉睫。
一、財(cái)政支出管理體制改革的理論闡釋
從理論上看，實(shí)施財(cái)政支出管理體制的改革是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先要規(guī)范政府及財(cái)政職能。財(cái)政作為政府的理財(cái)人，其行為活動(dòng)服務(wù)于政府的行政活動(dòng)，財(cái)政職能從屬于政府職能。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府也正在轉(zhuǎn)變其職能，從強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理職能逐步轉(zhuǎn)移到強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理也在從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由宏觀經(jīng)濟(jì)、微觀經(jīng)濟(jì)一起管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕芾砗暧^經(jīng)濟(jì)。而對(duì)于社會(huì)事業(yè)的管理方式，也在根據(jù)社會(huì)的共同需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)加以調(diào)整。
與之相適相應(yīng)地，我國(guó)的財(cái)政模式和活動(dòng)思路管理方式也應(yīng)從根本進(jìn)行改革，以順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。因此，客觀上要求將經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足社會(huì)公共需要的財(cái)政，從為政府自我服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)提供公共需要的財(cái)政，從為政府自我服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)提供公共服務(wù)的財(cái)政，從傳統(tǒng)的財(cái)政模式轉(zhuǎn)移到公共財(cái)政模式上來(lái)。應(yīng)以建立公共財(cái)政模式為目標(biāo)，以社會(huì)共同需要理論為基礎(chǔ)，以是否屬于社會(huì)共同需要為標(biāo)準(zhǔn)，逐步創(chuàng)新財(cái)政支出管理體制，規(guī)范財(cái)政資金的供給范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效益，使財(cái)政支出活動(dòng)退出市場(chǎng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，并限定在社會(huì)主義公共財(cái)政的基本框架之內(nèi)，努力提高政府的公共服務(wù)水平和能力。只有這樣才能促進(jìn)和保證政府職能轉(zhuǎn)變，從而健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
二、我國(guó)財(cái)政支出管理體制的弊端
從1998年開(kāi)始，我國(guó)在財(cái)政支出管理方面進(jìn)行了包括推行部門(mén)預(yù)算、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)制度在內(nèi)的一系列改革，取得了一些進(jìn)展，但是總的來(lái)看成效并不理想，支出結(jié)構(gòu)并沒(méi)有根本性的調(diào)整，財(cái)政分配在相當(dāng)程度上仍沿襲過(guò)去與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的供給制分配方式，明顯落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的領(lǐng)域政府仍然介人其中，
財(cái)政支出管理中存在一些巫待解決的問(wèn)題。
1、財(cái)政監(jiān)督職能弱化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷深入，財(cái)政職能也發(fā)生了較大變化，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，財(cái)政監(jiān)督職能日趨重要，它存在并滲透于資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟(jì)三大職能當(dāng)中。而在實(shí)際上，通常把財(cái)政監(jiān)督看作是一種增收節(jié)支的臨時(shí)措施，看作是治理經(jīng)濟(jì)秩序的特殊手段，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要性和必要性，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理之間密不可分的必然聯(lián)系。
2、支出預(yù)算編制不夠細(xì)化。我國(guó)目前的支出預(yù)算編制，基本上還是?；鶖?shù)加增長(zhǎng)。的方法，預(yù)算編制的方式存在不合理的成份。預(yù)算編制前缺乏必要的論證過(guò)程，對(duì)預(yù)算科目是否保留、結(jié)構(gòu)是否合理、單位人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)是否有壓縮的可能、單位之間是否平衡等問(wèn)題都缺乏必要的量化分析和科學(xué)論證。預(yù)算編制過(guò)程中考慮人為因素、歷史因素較多，繼承了以往的不合理因素，固化了原有的供給范圍和支出結(jié)構(gòu)，不利于支出范圍的重新確定和支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
3、資金撥付方面存在問(wèn)題，財(cái)政資金使用效率低下。一方面，財(cái)政支出在資金撥付程序上存在問(wèn)題。我國(guó)目前實(shí)行的是以預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶為基礎(chǔ)的分級(jí)分散支付制度。財(cái)政支出通過(guò)財(cái)政部門(mén)和用款單位各自開(kāi)設(shè)的存款賬戶層層劃撥，使大量財(cái)政性資金沉淀在各部門(mén)、各單位，資金周轉(zhuǎn)速度緩慢，資金使用效益低下；而預(yù)算資金過(guò)早流出國(guó)庫(kù)、預(yù)算外資金過(guò)早流出專戶，并由于銀行開(kāi)戶過(guò)多，資金分散，財(cái)政部門(mén)無(wú)法準(zhǔn)確掌握財(cái)政資金的整體運(yùn)行情況，難以為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政宏觀調(diào)控提供有效依據(jù)，使財(cái)政壓力加大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加。另一方面，財(cái)政支出在資金管理程序上也存在不科學(xué)之處。財(cái)政資金撥付到預(yù)算單位賬戶后，財(cái)政部門(mén)只能依賴預(yù)算單位的財(cái)務(wù)報(bào)告，在事后進(jìn)行審查監(jiān)督，而對(duì)資金在使用中發(fā)生的被截流、擠占、挪用等問(wèn)題不能做到事前防范。
4、財(cái)政供養(yǎng)人員日益膨脹，財(cái)政支出負(fù)擔(dān)沉重。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政運(yùn)行面臨的一個(gè)重大難題就是財(cái)政供養(yǎng)人員管理失控，規(guī)模龐大，增長(zhǎng)迅猛，財(cái)政不堪重負(fù)，這是導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政困境日益加深、財(cái)政支出不合理的一個(gè)關(guān)鍵因素。2003年地方財(cái)政供養(yǎng)人口4418萬(wàn)人，比2000年增加了782.5萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.2%。按年人均一萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)計(jì)算，需財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)4400多億元，占地方收人的比重超過(guò)了44%。更有甚者，有些地方支出的70%用于發(fā)工資，個(gè)別嚴(yán)重地區(qū)全部用來(lái)發(fā)工資尚不足。
三、創(chuàng)新財(cái)政支出管理體制的設(shè)想
財(cái)政支出管理體制存在的各種弊端如果不能有效解決，勢(shì)必影響財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)將會(huì)越來(lái)越重，財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越來(lái)越大。筆者，認(rèn)為應(yīng)叢以下五個(gè)方面入手：
（一）首先必須從思想上給予高度重視和支持
財(cái)政支出管理機(jī)制創(chuàng)新是一項(xiàng)涉及各部門(mén)利益的改革，在推行過(guò)程中，必然會(huì)遇到各種困難。如：有的部門(mén)和單位往往會(huì)從自身的利益出發(fā)，對(duì)這項(xiàng)改革有抵觸情緒，認(rèn)為這是財(cái)政部門(mén)攬權(quán)，剝奪了他們的資金使用權(quán)，會(huì)感到不“方便”；又如：推行這項(xiàng)改革后，財(cái)政將集中在一家銀行開(kāi)戶，勢(shì)必影響其它銀行間的利益，等等。這些都需要黨委、政府出面協(xié)調(diào)，做大量的宣傳解釋工作，以確保改革順利進(jìn)行。
（二）壓縮行政管理支出
財(cái)政的主要作用之一就是維護(hù)國(guó)家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。國(guó)防、司法、外交等國(guó)家政權(quán)建設(shè)方面的社會(huì)公共需要靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法滿足，只能通過(guò)財(cái)政支出來(lái)解決。然而，國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的規(guī)模要適度，若過(guò)分膨脹，不僅會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，還會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。因此，財(cái)政支出既要保證國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)的需要，又要嚴(yán)格控制行政機(jī)構(gòu)和行政人員的增長(zhǎng)。為此，要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員；要建立起一套行之有效的政府公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和進(jìn)入退出機(jī)制；同時(shí)，要發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用，減少政府的直接管理。
（三）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
在從量上壓縮行政管理支出時(shí)，我們還需要注重的支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改善。一是降低行政經(jīng)費(fèi)支出比例。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，壓縮行政經(jīng)費(fèi)是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要措施，另外，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)及我國(guó)加入WTO，轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)也勢(shì)在必行。二是逐步取消對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，財(cái)政投資的基本政策取向是有所為有所不為，也就是要科學(xué)界走財(cái)政投資的范圍，改變財(cái)政投資包攬過(guò)多的弊端，逐步減少和退出在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的投資。具體說(shuō)，就是要減少甚至退出對(duì)一般性企業(yè)的投人（包括清理對(duì)它們的退稅和返稅）。三是加大教育支出比例。逐步向“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例本世紀(jì)末達(dá)到4%”的目標(biāo)邁進(jìn)。四是提高社保支出比例。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，社會(huì)保障的任務(wù)尤其繁重，財(cái)政應(yīng)加大社會(huì)保障支出力度，完善養(yǎng)老保障、失業(yè)救濟(jì)及城市居民最低生活保障，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，讓農(nóng)村廣大農(nóng)民也逐步享受到社會(huì)保障的溫暖。
（四）提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性
預(yù)算的編制不僅要考慮財(cái)政運(yùn)行的需要，更重要的是要考慮宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求，這是提高預(yù)算編制科學(xué)性和準(zhǔn)確性的重要環(huán)節(jié)。而做到這一點(diǎn)就要充分聽(tīng)取和吸收權(quán)威經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)及民眾對(duì)未來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的意見(jiàn)和看法，使之成為編制預(yù)算的重要依據(jù)，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，提高預(yù)算管理的有效性和科學(xué)性。要編制滾動(dòng)式預(yù)算計(jì)劃，確保財(cái)政政策調(diào)節(jié)的連續(xù)性。我國(guó)的預(yù)算編制目前仍采用“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的傳統(tǒng)方法，這種方法容易造成預(yù)算編制過(guò)程中的短期行為和隨意性，應(yīng)盡快改變。要重新制定新的預(yù)算程序，向多年度滾動(dòng)預(yù)算模式轉(zhuǎn)變，保證預(yù)算年度之間的相互銜接以及宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、國(guó)家政策、財(cái)政政策與支出預(yù)算之間的相互協(xié)調(diào)。
（五）建立健全財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制
各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)在內(nèi)部上下之間、科室之間、環(huán)節(jié)之間建立起一整套行之有效的內(nèi)部監(jiān)督理制度和制約機(jī)制，規(guī)范財(cái)政資金的分配程序及撥付渠道，使每個(gè)環(huán)節(jié)的資金流動(dòng)都能做到有章可循：一是要明確財(cái)政內(nèi)部職能部門(mén)的職責(zé)；二是要規(guī)范預(yù)算支出執(zhí)行監(jiān)督程序；二是要改變監(jiān)督方式：四是要建立財(cái)政支出監(jiān)督的信息網(wǎng)絡(luò)。
