摘要：本文首先論述了目前我國實(shí)施部門預(yù)算改革的主要成效；然后分析了部門預(yù)算編制中存在的問題：編制方法不科學(xué)，各項(xiàng)支出的審定缺乏同一標(biāo)準(zhǔn)等等；進(jìn)而提出了：采用“標(biāo)準(zhǔn)收入測算”、“零基預(yù)算”、“績效預(yù)算”等科學(xué)預(yù)算編制方法；完善預(yù)算編制法律、法規(guī)等對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：部門預(yù)算 改革 成效
部門預(yù)算是由政府各部門編制、經(jīng)財(cái)政部門審核后由議會(huì)(在我國是人民代表大會(huì))審議通過的反映部門所有收入和支出的預(yù)算，通俗地講，就是一個(gè)部門一本預(yù)算。編制部門預(yù)算意在改變現(xiàn)行一個(gè)部門有多種資金來源渠道、可以多頭申請(qǐng)預(yù)算資金的做法。編制部門預(yù)算是發(fā)達(dá)國家以及多數(shù)發(fā)展中國家的通行做法。
一、實(shí)施部門預(yù)算改革的主要成效
（一）部門預(yù)算改革加強(qiáng)了財(cái)務(wù)管理工作的事前監(jiān)督職能
在部門預(yù)算改革中，各級(jí)財(cái)務(wù)人員作為部門預(yù)算的主要編制者，在參與部門預(yù)算編制過程中，利用熟悉財(cái)經(jīng)法規(guī)和單位資金狀況的優(yōu)勢，合理預(yù)計(jì)和測算本單位的收入，嚴(yán)格審核各項(xiàng)支出預(yù)算的合法性、合理性，財(cái)務(wù)管理工作的事前監(jiān)督職能得到加強(qiáng)，使各單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)能夠得到有效的控制，初步扭轉(zhuǎn)了長期以來的財(cái)務(wù)管理工作事后算賬的被動(dòng)局面，預(yù)算資金使用得到有效監(jiān)管，資金使用效果有所提高，財(cái)務(wù)管理工作上了一個(gè)新臺(tái)階。
（二）部門預(yù)算改革增強(qiáng)了單位領(lǐng)導(dǎo)、職工量入為出、勤儉辦事的自覺性。
實(shí)行部門預(yù)算改革后，單位的所有收入、支出進(jìn)一步公開、透明，而且強(qiáng)調(diào)收支平衡，這就改變了過去隨意支出的習(xí)慣，杜絕了領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋辦事的現(xiàn)象，同時(shí)也有效扭轉(zhuǎn)了以往要錢報(bào)告滿天飛或“會(huì)哭的孩子有奶吃”的局面，進(jìn)一步增強(qiáng)了經(jīng)費(fèi)安排的合理性、公平性。其次，單位領(lǐng)導(dǎo)及內(nèi)部各職能部門在參與預(yù)算的編制和審核過程中，也充分認(rèn)識(shí)到部門預(yù)算重要性和嚴(yán)肅性，增加了單位財(cái)務(wù)收支安排的透明度，增強(qiáng)了單位領(lǐng)導(dǎo)量力而行、勤儉持家以及單位職工量入為出、勤儉辦事的自覺性。
（三）在預(yù)算編制形式上，實(shí)現(xiàn)了以部門為編制對(duì)象，涵蓋所有部門，增強(qiáng)了預(yù)算的完整性。
凡與財(cái)政發(fā)生資金繳撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算單位及其下屬所有單位都納入編制范圍。同時(shí)，這些單位的所有資金都作為部門預(yù)算收支的對(duì)象。克服了預(yù)算反映不全面、資金反映不完整的狀況，增強(qiáng)了預(yù)算的完整性。
（四）在預(yù)算編制程序上，實(shí)行“兩上兩下”的辦法，公開了預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了預(yù)算的規(guī)范性。
部門預(yù)算根據(jù)統(tǒng)一的定員定額標(biāo)準(zhǔn)和收支口徑從基層單位編起，層層匯總，財(cái)政審核后提出意見，再反饋單位調(diào)整上報(bào)，經(jīng)有關(guān)程序?qū)徟螅韶?cái)政批復(fù)給各單位執(zhí)行。避免了預(yù)算編制的暗箱操作，促進(jìn)了預(yù)算的公開、公平、公正。
（五）實(shí)行部門預(yù)算促使各單位進(jìn)一步加強(qiáng)了人員、資產(chǎn)管理。
部門預(yù)算與各單位能否履行好自己的職責(zé)有密切的聯(lián)系，事關(guān)各單位的各項(xiàng)工作能否順利進(jìn)行，而部門預(yù)算編制工作又涉及到各單位人員編制、結(jié)構(gòu)，資產(chǎn)質(zhì)量狀況、使用情況及分布狀態(tài)等多方面因素，這就要求各單位必須摸清家底，加強(qiáng)單位人員、資產(chǎn)等基礎(chǔ)管理工作，以確保編制的部門預(yù)算符合實(shí)際，做到“吃飯”、“生產(chǎn)”兩不誤。因此，實(shí)行部門預(yù)算改革可以促進(jìn)各單位進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人員、資產(chǎn)管理工作，提高單位的各項(xiàng)工作水平。
二、目前實(shí)施部門預(yù)算存在的問題
（一）預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。
1、長期以來，我國預(yù)算編制方法采用“基數(shù)法”(或稱基數(shù)加增長法)。這種方法雖然簡便易行，但存在很多弊端：一是以往年的實(shí)績略加調(diào)整為依據(jù)來確定計(jì)劃年度的收支指標(biāo)，是以承認(rèn)既得利益為前提的，固化了原有利益分配格局，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展布局的調(diào)整；二是“基數(shù)加增長法”缺乏科學(xué)依據(jù)，使該支的無法支，不該支的支了，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，常常出現(xiàn)事后被迫調(diào)整收支預(yù)算的現(xiàn)象，使收支預(yù)算失去原有的嚴(yán)肅性。
2、20世紀(jì)90年代以來，我國有一些地區(qū)和部門在其范圍內(nèi)實(shí)行了零基預(yù)算改革，雖然在調(diào)整利益格局，增加預(yù)算透明度，控制財(cái)政支出等方面取得了成效，但也存在許多困難和問題，如缺乏對(duì)收入能力評(píng)估的科學(xué)方法；缺乏編制預(yù)算所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也缺乏對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)真實(shí)性進(jìn)行有效鑒定的手段；難以科學(xué)界定各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)定額，缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)和人員的有效控制等，
（二）各項(xiàng)支出的核定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
由于目前各單位各項(xiàng)支出（人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、對(duì)家庭和個(gè)人的補(bǔ)助支出、備選項(xiàng)目支出等）的核定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各單位基本上沿襲計(jì)劃管理體制下總額控制的粗放管理方式核定經(jīng)費(fèi)，這種總額核定的方法雖簡單易行，但容易帶來以下問題：
1、粗放管理方式核定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，形成單位之間苦樂不均。
2、總額控制下，單位出于自身利益考慮，往往會(huì)最大限度安排基本支出（人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、對(duì)家庭和個(gè)人的補(bǔ)助支出），從而造成行業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金安排不足。
（三）部門預(yù)算的審核力度有待加強(qiáng)。
隨著財(cái)政改革的深入，尤其是國庫集中支付制度的實(shí)行，部門預(yù)算的地位越來越重要，它將成為預(yù)算單位收支業(yè)務(wù)的依據(jù)。部門預(yù)算質(zhì)量的高低，直接影響一個(gè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此加強(qiáng)部門預(yù)算的審核，確保部門預(yù)算質(zhì)量成為部門預(yù)算編制工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。由于部門預(yù)算包含一個(gè)部門（單位）的全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，信息量大，涉及面廣，因而對(duì)預(yù)算的審核應(yīng)當(dāng)由人事、計(jì)劃、財(cái)務(wù)、生產(chǎn)技術(shù)等多個(gè)職能機(jī)構(gòu)全面參與，層層把關(guān)。但是，目前有些單位的部門預(yù)算的審核基本以財(cái)務(wù)審核為主，其他審核的力量還較為薄弱。部分單位還僅有財(cái)務(wù)審核。加大部門預(yù)算的審核力度已成為當(dāng)務(wù)之急。
三、進(jìn)一步改革部門預(yù)算的建議
（一）做好部門預(yù)算編制的宣傳、協(xié)調(diào)、溝通工作，改變現(xiàn)行部門預(yù)算編制工作的被動(dòng)局面。
1、加強(qiáng)宣傳，轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)財(cái)政體制改革。財(cái)務(wù)人員要將部門預(yù)算改革情況在本單位多進(jìn)行宣傳，多向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，使部門預(yù)算編制工作在本單位深入人心，得到單位領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，得到各業(yè)務(wù)部門的全力配合，扭轉(zhuǎn)部門預(yù)算編制工作只是財(cái)務(wù)部門工作的被動(dòng)局面。改變領(lǐng)導(dǎo)決策的慣性思維和程序，提早進(jìn)行年度計(jì)劃安排工作，在部門預(yù)算編制之前，將下年度的交通行業(yè)工作重點(diǎn)確定下來，以便列入部門預(yù)算安排，確保重點(diǎn)項(xiàng)目列入預(yù)算安排。
2、加強(qiáng)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作，齊心協(xié)力，共同完成部門預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行工作。各單位要加強(qiáng)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作與配合，在部門預(yù)算編制工作中按照各自的職責(zé)和分工，分別編制、審核預(yù)算，形成全員參與預(yù)算的編制，各部門加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)系，避免出現(xiàn)由于缺乏溝通而出現(xiàn)預(yù)算的不一致。
（二）完善預(yù)算編制法律法規(guī)。
為使政府預(yù)算真正具有法律效力，必須適時(shí)修改和補(bǔ)充預(yù)算編制法律法規(guī)，包括：
1修訂和增補(bǔ)預(yù)算法及其實(shí)施條例的有關(guān)條款。如要具體規(guī)定預(yù)算編制的時(shí)間界限及階段性目標(biāo)；要明晰預(yù)算支出的安排序列；要合理劃分地方上下級(jí)政府和上下級(jí)財(cái)政部門之間的預(yù)算管理權(quán)限，各級(jí)政府和財(cái)政部門要切實(shí)尊重下級(jí)人大和政府的預(yù)算管理職權(quán)，不應(yīng)越權(quán)干預(yù)；要充實(shí)審查監(jiān)督條款，推進(jìn)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算審計(jì)由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。
2、修訂與財(cái)政預(yù)算直接相沖突的法律和規(guī)章。凡涉及某一部門或行業(yè)的支出安排原則及方式的有關(guān)內(nèi)容，應(yīng)一律從現(xiàn)行法律和規(guī)章中刪除，為確保某項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展或體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策而必須出臺(tái)的財(cái)稅優(yōu)惠政策，可在年度預(yù)算法案中具體體現(xiàn)。
（三）廣泛采用科學(xué)的預(yù)算編制方法。
在部門預(yù)算的編制上，要廣泛采用“標(biāo)準(zhǔn)收入測算”、“零基預(yù)算”、“績效預(yù)算”等先進(jìn)科學(xué)的預(yù)算編制方法，以提高公共資金的使用效益。具體來說，在收入預(yù)算編制方面，應(yīng)運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入測算法”，即根據(jù)歷史資料分析測算出各項(xiàng)收入與相關(guān)經(jīng)濟(jì)變量之間的比例，作為測算該項(xiàng)收入的參考標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮相關(guān)因素對(duì)收入預(yù)算的影響來制定收入預(yù)算。在支出預(yù)算方面，應(yīng)推行零基預(yù)算和績效預(yù)算法，零基預(yù)算作為預(yù)算編制方法的一種創(chuàng)新，其核心是打破基數(shù)加增長的預(yù)算編制方法。預(yù)算項(xiàng)目及其金額的確定不受以往年度“既成事實(shí)”的限制，每個(gè)項(xiàng)目及金額都被當(dāng)作一項(xiàng)備選方案，系統(tǒng)地進(jìn)行成本——效益分析和評(píng)估，按重要程度確定各備選方案先后次序，確定資金的停止供應(yīng)點(diǎn)，對(duì)低于停止供應(yīng)點(diǎn)的項(xiàng)目不再提供資金。
（四）細(xì)化對(duì)各單位經(jīng)費(fèi)的核定方法
1、組織有關(guān)專業(yè)人員根據(jù)各單位的具體情況確定各單位中應(yīng)由本單位負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的人員、資產(chǎn)數(shù)量，制定單位統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。
2、明確單位部門預(yù)算編制成員單位的職責(zé)和分工。將部門預(yù)算編制、審核工作按照各自的職責(zé)進(jìn)行分解，各司其職，共同把好預(yù)算編制和審核關(guān)。如對(duì)于與人員數(shù)量有關(guān)的經(jīng)費(fèi)，由人事部門、財(cái)務(wù)部門根據(jù)現(xiàn)有財(cái)力、單位人員編制、國家政策等多方因素綜合核定，人事部門協(xié)助人員編制、工資等審核把關(guān)；對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)由財(cái)務(wù)部門根據(jù)現(xiàn)有財(cái)力、經(jīng)費(fèi)定額、單位資產(chǎn)信息情況核定；對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由各相關(guān)業(yè)務(wù)（基建、計(jì)劃、外資、綜合等）部門根據(jù)現(xiàn)有財(cái)力和廳計(jì)劃工作安排核定等等。
（五）全面建立部門預(yù)算的審核機(jī)制。
1、根據(jù)部門預(yù)算編制依據(jù)的各項(xiàng)規(guī)定和費(fèi)用定額，制定當(dāng)年預(yù)算審核的各項(xiàng)審核標(biāo)準(zhǔn)。
2、成立由計(jì)劃、財(cái)務(wù)、人事、生產(chǎn)技術(shù)等部門組成的預(yù)算審核小組，采取集中開會(huì)集體討論的方式，由審核小組逐一對(duì)預(yù)算進(jìn)行審核把關(guān)，以提高預(yù)算的質(zhì)量。
