摘要：本文首先闡述了國外國庫管理制度的基本運作方式，然后從國庫機構(gòu)設置、國庫運作機制和國庫監(jiān)控系統(tǒng)這三方面比較了中外存在的差異，并論述了為進一步完善我國國庫集中收付制度帶來的啟示。
關(guān)鍵詞：中外 國庫集中收付制度 比較
一、國外國庫管理制度的基本運作方式
目前，西方發(fā)達國家普遍實行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫管理制度，它是隨著現(xiàn)代政府預算制度的建立而同步產(chǎn)生的，并被視為政府預算制度的一個理所當然的組成部分。由于經(jīng)濟發(fā)展的同步性，大多數(shù)西方發(fā)達國家國庫管理制度的運作方式都有著共同的特點。
（一）國庫管理運作機制
各國普遍設置國庫單一賬戶。盡管各國的政治、經(jīng)濟、文化背景不同，從而對國庫單一賬戶的稱謂也各不相同，如法國叫“國庫特別賬戶”，DECD國家多稱之為“單獨賬戶”，但其內(nèi)涵基本是相同的，即將所有政府現(xiàn)金資源(包括預算內(nèi)和預算外資金、稅收收入和其他非稅收入)集中在中央銀行賬戶，不準在其他銀行開設賬戶。
“集權(quán)化”政府支出模式。國庫單一賬戶下的財政支出程序一般是在財政預算審批通過后，預算單位根據(jù)預算支出計劃安排支出。當預算單位購買商品或勞務時，由財政部門開出支付憑證，經(jīng)國庫部門審核無誤后，通過銀行資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從國庫單一賬戶中劃撥資金。與集權(quán)化政府支出模式相適應，在財政部門設立專門履行國庫現(xiàn)金管理和支付職能執(zhí)行機構(gòu)，實現(xiàn)對財政資金流向全過程監(jiān)控，確保財政資金在支付行為實際發(fā)生前都保存在國庫單一賬戶中，中間環(huán)節(jié)不發(fā)生支付業(yè)務，從而提高了財政資金的運行效率。
（二）國庫現(xiàn)金管理模式
發(fā)達市場經(jīng)濟國家的國庫現(xiàn)金管理通常是國家財政部門通過定期發(fā)行短期債券和每天運作國庫現(xiàn)金等主要方式，實現(xiàn)熨平國庫現(xiàn)金流量波動和提高國庫現(xiàn)金使用效率的目標。
1、定期發(fā)行短期債券，實現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理與債務管理的有效結(jié)合。
財政部門定期發(fā)行短期債券目的是平衡年度內(nèi)季節(jié)性國庫收支的余缺。從預算收支角度看，在國庫現(xiàn)金凈流入月份，短期債券發(fā)行量和短期債券余額會相應減少：在國庫現(xiàn)金凈流出月份，短期債券發(fā)行量及其余額會相應增加。發(fā)達國家財政部門在管理國庫現(xiàn)金操作中，一般是根據(jù)預算收支狀況在年度內(nèi)的季節(jié)性變化規(guī)律，并結(jié)合分析經(jīng)濟運行態(tài)勢，對當前及未來一段時間的預算收支狀況進行科學預測后，決定短期債券的發(fā)行時機和發(fā)行規(guī)模，相機決定如何有效地管理國庫現(xiàn)金。
2、運用國債平準基金調(diào)控國債市場。
當今各國政府設立國債平準基金主要是為了保護較高的國債信譽，以增強政府的償債能力，保持國債持有人的預期，鼓勵投資者認購國債，維護國債市場的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
（三）國庫監(jiān)督控制系統(tǒng)
1、建立相互制約的國庫資金監(jiān)控體系。
政府資金來源的公共性，客觀上要求財政部門必須對財政資金進行有效地監(jiān)控和管理，按照經(jīng)議會批準的預算規(guī)定使用資金。為此，市場經(jīng)濟國家一般都設立了專門的審計監(jiān)督機構(gòu)對國庫資金的運作全程實施嚴格的監(jiān)督控制，形成了嚴密的監(jiān)督體系。
2、建立分工明確的國庫資金責任體系。
市場經(jīng)濟國家中的國庫支付機構(gòu)和各部門、各單位的財務責任都是由有關(guān)的法律法規(guī)明確劃分的，并用規(guī)范的監(jiān)督程序和明確的獎懲措施有力地保證責任的履行和權(quán)利的實現(xiàn)。
二、中外國庫集中支付制度的比較分析
（一）國庫機構(gòu)設置的差異
西方國家國庫機構(gòu)的設置一般分為兩種類型：一類是設有單獨的國庫機構(gòu)，即所謂“獨立金庫制”，如美國、意大利等：另一類是國庫作為財政部的下屬機構(gòu)設置在財政部內(nèi)，如法國、日本等。
我國的國庫機構(gòu)一直設在中國人民銀行內(nèi)部，實行“委托國庫制”，即國家不單獨設立機構(gòu)，而是委托銀行代理國庫業(yè)務。這種機構(gòu)設置本身就表明，對財政資金的管理并非人民銀行的分內(nèi)之事，而僅僅是其一種輔業(yè)，加之在一些地方的人民銀行中，國庫人員配備不齊，業(yè)務素質(zhì)較差，很難保證財政資金的管理質(zhì)量，從而使得國庫資金的管理效率低下。
（二）國庫運作機制的差異
西方國家國庫的管理運作機制主要體現(xiàn)在兩個方面：一是設置國庫單一賬戶。所有的國庫資金收支都是通過財政部在中央銀行開立的國庫單一賬戶進行的。其國庫支出管理遵循管理決策者與支出辦理者絕對分離的原則。二是集權(quán)化政府支出模式。為加強現(xiàn)金支出的管理，在支付時實行控制實際支出資金的支出方式，即只有當國庫資金實際支付給商品供應商或勞務提供者后才將資金從國庫單一賬戶中劃轉(zhuǎn)出去。支出部門盡管有支出權(quán)限，但不能實際控制資金，彌補了預算外資金管理上的漏洞。
在我國，由于沒有國庫單一賬戶，國庫資金的收納、報解和支付主要是通過征收機關(guān)和預算單位設立多重賬戶分散進行的。這種運作機制存在的主要問題是：重復和分散設置賬戶，導致財政收支透明度不高，大量政府性資金游離于預算管理之外，脫離財政管理和監(jiān)督；收入執(zhí)行中征管不嚴，退庫不規(guī)范，財政收入流失現(xiàn)象相當普遍；支出執(zhí)行中資金分散撥付，使大量財政資金滯留在各預算單位，既降低了資金使用效率，又成為滋生和誘發(fā)腐敗的溫床；財政信息反饋遲緩，難以對預算執(zhí)行過程實施有效及時的監(jiān)控。
（三）國庫監(jiān)控系統(tǒng)的差異
西方國家的國庫監(jiān)控系統(tǒng)具有兩大鮮明特點：一是依法規(guī)定不同責任人在國庫資金運作管理中的責任。二是建立分工明確、相互制衡的監(jiān)督審計控制系統(tǒng)。西方國家特別是DECD國家一般都設立了專門的審計監(jiān)督機構(gòu)對國庫資金的管理運作過程實施嚴格的監(jiān)督控制，形成了嚴密的監(jiān)督體系。
我國的國庫監(jiān)管體系主要由財政部和政府的監(jiān)督、人民代表大會的監(jiān)督構(gòu)成。財政部監(jiān)察局和監(jiān)督司負責國家財政資金收入撥付的檢查和監(jiān)督，政府審計機關(guān)負責對同級各部門預算和下級政府預算執(zhí)行情況及預算外資金的管理和使用情況進行審計監(jiān)督。人民代表大會常務委員會監(jiān)督中央預算和地方預算的執(zhí)行。這種監(jiān)管體制存在的主要問題是權(quán)責利既不明確也不對稱：審計機關(guān)隸屬于各級政府，缺乏獨立執(zhí)法的能力；權(quán)力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化。
三、對進一步完善我國國庫集中收付制度的啟示
（一）加快國庫集中支付制度本身的健全與完善
國庫集中支付制度改革是一個漸進性的過程，目前在中央和地方還處于試點階段，制度本身還需要不斷的修正與完善。
1、規(guī)范單一賬戶設置
我國一些試點地方將國庫單一賬戶設置在商業(yè)銀行，這完全背離了國庫集中支付制度改革方案，影響了改革目標的實現(xiàn)。為保證改革的順利進行，單一賬戶體系的成功建立，應加強賬戶的管理工作，單一賬戶的開立、變更、撤銷必須在國庫部門備案，國庫部門經(jīng)常開展檢查工作，對未經(jīng)備案的財政性資金一律予以撤銷。
2、統(tǒng)一中央與地方核算方式
為保證改革的一致性，采用會計集中核算的地方應積極向中央的核算模式靠攏。試點地方的省分庫和地市中心支庫要積極配合財政部門的轉(zhuǎn)換關(guān)系和過渡工作，積極向國庫集中支付模式過渡。具體可采用兩種措施：一是變“正劃資金”方式為“倒劃資金”方式，在資金清算方式上積極向國庫集中支付模式靠攏；二是在當?shù)刎斦y行確有特殊困難，不能采取“倒劃資金”方式的情況下，建議采用“日初劃款、日終清算”的方式作為過渡。
（二）加快預算會計制度改革
現(xiàn)行的預算會計制度，是在對原有制度進行較大修改的基礎(chǔ)上，于1998年1月份開始實行的?？傮w上說，它基本上符合實際工作的需要，但是現(xiàn)行的預算會計制度在制度設計之初，并沒有考慮到預算管理體制改革的因素，因而在國庫單一賬戶和部門預算改革的背景下，如何正確認識預算管理體制改革對現(xiàn)行預算會計的影響，以及如何相應地展開我國預算會計改革，就顯得尤為重要和迫切。
（三）建立健全的監(jiān)督制約機制
建立一個健全的監(jiān)督制約機制是為了保證國庫資金的合理運用，具體地說：應健全國庫部門自身對國庫資金收支的監(jiān)督職能尤其是國庫支付部門對國庫資金的運用應進行嚴格的逐筆審核制度；建立國庫管理部門與國庫出納部門的相互監(jiān)督的內(nèi)部控制制度；中央銀行應嚴格依照國庫支付機構(gòu)的撥付指令行事，對商業(yè)銀行辦理財政支付清算業(yè)務進行嚴格監(jiān)督；財政部門應對國庫資金運行全過程進行監(jiān)控；政府審計部門應結(jié)合財政國庫管理制度，加強對國庫資金運行的外部監(jiān)督；各級人民代表大會及其常務委員會也應嚴格履行自身職責，加強對國家預算和預算執(zhí)行的外部監(jiān)督；政府支出部門和供應商也應該具有對國庫資金的結(jié)算速度和效率進行監(jiān)督的義務。
