水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。2011年，題為《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的中央一號(hào)文件，從水利建設(shè)的戰(zhàn)略地位、資金保障、構(gòu)建防洪抗旱體系、糧食安全等多方面部署了水利工作。文件提出，未來十年，中國將投入四萬億元大興水利工程，扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后局面。
水利基本建設(shè)項(xiàng)目具有耗資巨大、建設(shè)周期長、風(fēng)險(xiǎn)大等特征，如果管理不善就會(huì)造成巨大損失和浪費(fèi)?；窘ㄔO(shè)單位作為建設(shè)項(xiàng)目的組織管理者，是建設(shè)資金的運(yùn)作主體。在基本建設(shè)活動(dòng)中，要達(dá)到控制建設(shè)成本、提高投資效益的目的，基本建設(shè)單位在項(xiàng)目管理中必須非常注重投資控制與財(cái)務(wù)管理。
一、水利基本建設(shè)單位投資控制與財(cái)務(wù)管理中存在的問題
1．水利工程項(xiàng)目普遍存在超概算的現(xiàn)象
投資決策階段，對(duì)工程標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)不足就匆忙上馬。由于在投資決策階段對(duì)工程標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)不足，工程建設(shè)中設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證隨著工程進(jìn)展經(jīng)常發(fā)生，從而導(dǎo)致投資不足，造成資金缺口，使工程投資一增再增。同時(shí)，也由于資金短缺導(dǎo)致工程的竣工日期一拖再拖，造成惡性循環(huán)，投資方和承包方因此背上了沉重的包袱。
設(shè)計(jì)工作沒有得到應(yīng)有的重視和監(jiān)督。設(shè)計(jì)對(duì)工程造價(jià)起著決定性作用，因而控制項(xiàng)目投資的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)部門往往重視技術(shù)上的可行性，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和合理性重視不夠。設(shè)計(jì)時(shí)，出現(xiàn)采用加大梁柱截面、增加鋼筋含量、隨意提高安全系數(shù)等現(xiàn)象，造成許多不必要的資金浪費(fèi)。
監(jiān)理方對(duì)造價(jià)的控制相對(duì)薄弱。在水利水電工程施工階段，有些承包方出于追逐利潤最大化的目的，虛報(bào)、多報(bào)工程價(jià)款時(shí)有發(fā)生。監(jiān)理方對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、工期予以高度重視，但對(duì)造價(jià)的控制相對(duì)薄弱，導(dǎo)致工程造價(jià)超計(jì)劃。
2．配套資金不到位
目前，我國水利建設(shè)資金的來源主要有國家投資（包括中央和地方財(cái)政性資金）、自籌資金、國內(nèi)銀行貸款、利用外資、企業(yè)債券等。其中，中央財(cái)政性投資主要包括中央預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金（長期建設(shè)國債資金）和中央水利建設(shè)基金。除國家投資基本到位外，相當(dāng)一部分地區(qū)自籌資金到位率低，一些項(xiàng)目甚至為零，中央和省補(bǔ)助多少錢就干多少事，導(dǎo)致了一批“半拉子”工程。
3．財(cái)務(wù)管理意識(shí)薄弱
由于項(xiàng)目建設(shè)的非長期性，建設(shè)單位一般缺少專職財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員，大多臨時(shí)抽調(diào)會(huì)計(jì)人員。建設(shè)單位的專業(yè)性較強(qiáng)，財(cái)會(huì)人員無施工專業(yè)的一般知識(shí)，也就沒有能力對(duì)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行全方位監(jiān)督和控制，對(duì)工程建設(shè)的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)不盡了解，無法合理健全內(nèi)控制度，無法實(shí)施預(yù)算管理，無法合理調(diào)度資金，對(duì)工程中容易出現(xiàn)的問題無法實(shí)施監(jiān)督，所謂財(cái)務(wù)管理只是一種形式的、被動(dòng)的管理。
二、加強(qiáng)水利工程造價(jià)控制，確保工程投資不出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象
水利工程造價(jià)控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它貫穿于投資決策階段、設(shè)計(jì)階段、承發(fā)包階段、施工階段以及竣工階段等各個(gè)環(huán)節(jié)。作為投資方，要加強(qiáng)管理，力求把建設(shè)工程投資控制在批準(zhǔn)的投資限額以內(nèi)，隨時(shí)糾正發(fā)生的偏差。在建設(shè)過程中，要合理使用人力、物力、財(cái)力，以保證項(xiàng)目投資控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而取得較好的投資效益和社會(huì)效益。
1．項(xiàng)目決策階段
水利工程投資決策階段是工程投資控制的重要階段。投資決策階段，要合理選擇建設(shè)地點(diǎn)，科學(xué)確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)水平，選擇適當(dāng)?shù)墓に囋O(shè)備。因此，必須做好投資估算的審查工作，對(duì)其完整性、準(zhǔn)確性進(jìn)行公正地評(píng)價(jià)。
2．設(shè)計(jì)階段
對(duì)工程造價(jià)的控制和管理采用優(yōu)化設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)，以降低工程造價(jià)。具體采取以下措施:（1）審查設(shè)計(jì)概算。認(rèn)真審查設(shè)計(jì)概算，看它是否在批準(zhǔn)的投資估算內(nèi)。如發(fā)現(xiàn)超出估算，應(yīng)找出原因，修改設(shè)計(jì)，調(diào)整概算，力爭科學(xué)經(jīng)濟(jì)合理。（2）設(shè)計(jì)招標(biāo)，引入競爭機(jī)制。通過多種方案的競標(biāo)，優(yōu)選出具有安全、實(shí)用、美觀、經(jīng)濟(jì)合理的建筑結(jié)構(gòu)和布局的最佳設(shè)計(jì)方案。（3）實(shí)行限額設(shè)計(jì)。限額設(shè)計(jì)是設(shè)計(jì)過程中行之有效的控制方法。在初步設(shè)計(jì)階段，各專業(yè)設(shè)計(jì)人員應(yīng)掌握設(shè)計(jì)任務(wù)書的設(shè)計(jì)原則、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、方案的比選，把初步設(shè)計(jì)造價(jià)嚴(yán)格控制在限額之內(nèi)。
3．招投標(biāo)階段
嚴(yán)格衡量和審定投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)，是水利水電工程招標(biāo)工作能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵，也是對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行有效控制的關(guān)鍵。在本階段建設(shè)方必須做到：嚴(yán)格審查施工單位資質(zhì)；建設(shè)方對(duì)項(xiàng)目的合理低價(jià)應(yīng)做到心中有數(shù)，避免投標(biāo)單位以低于成本價(jià)惡意競標(biāo)；簽訂合同時(shí)，合同條款格式要規(guī)范，文字要嚴(yán)謹(jǐn)，避免留下問題，成為施工方索賠的理由。
4．施工階段
?。?）加強(qiáng)工程變更價(jià)款的控制與管理。在工程項(xiàng)目實(shí)施過程中，引起設(shè)計(jì)變更的原因，一方面，是由于勘察設(shè)計(jì)工作不細(xì)，以致在施工過程中發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件中沒有考慮或估算不準(zhǔn)確的工程量，因而不得不改變施工項(xiàng)目或增減工程量；另一方面，是由于發(fā)生不可預(yù)見的事件，工程量變更有可能會(huì)使項(xiàng)目投資超出原來的預(yù)算投資，所以必須嚴(yán)格予以控制。（2）索賠的控制與管理。索賠是工程承包中經(jīng)常發(fā)生并隨處可見的正?，F(xiàn)象。由于施工現(xiàn)場(chǎng)條件、氣候條件的變化、施工進(jìn)度的變化以及合同條款、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)文件和施工圖紙的變更、差異、延誤等因素的影響，使得工程承包中不可避免地出現(xiàn)索賠，進(jìn)而導(dǎo)致工程的投資發(fā)生變化。（3）加強(qiáng)工程結(jié)算的控制與管理。建設(shè)方要對(duì)工程的內(nèi)容、工程的驗(yàn)收、工程的結(jié)算、設(shè)計(jì)變更進(jìn)行嚴(yán)格審核。
5．竣工階段
竣工決算是水利水電工程經(jīng)濟(jì)效益的全面反映，是項(xiàng)目法人辦理工程交付使用的依據(jù)。通過竣工決算，一方面，能夠正確反映建設(shè)工程的實(shí)際造價(jià)和投資結(jié)果；另一方面，可以通過竣工決算與概算、預(yù)算的對(duì)比分析，考核投資控制的工作成效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積累技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面的基礎(chǔ)資料，提高未來建設(shè)工程的投資效益。
三、建立健全多元化、多層次、多渠道的水利投資機(jī)制
水利是公益性極強(qiáng)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，其投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回報(bào)慢、財(cái)務(wù)收益率低、社會(huì)籌資十分困難。水利更多地還是一項(xiàng)公益性事業(yè)，體現(xiàn)的是社會(huì)效益、生態(tài)效益甚至政治效益。政府應(yīng)該積極拓寬投資渠道，加快水利投融資體制改革，逐步建立健全多元化、多層次、多渠道的水利投入機(jī)制。要從過去較多依靠中央投資轉(zhuǎn)向更多地依靠社會(huì)，依靠市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)多元化投資水利。一方面，增加預(yù)算內(nèi)投資額度；另一方面，可以努力開拓市場(chǎng)融資渠道。市場(chǎng)融資的具體辦法，可采取給予一定稅收優(yōu)惠或者相應(yīng)補(bǔ)償?shù)姆绞?，引?dǎo)社會(huì)資金投向水利。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的純公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)資金也可以通過規(guī)范社會(huì)捐助來籌集。
四、強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，提高工程項(xiàng)目管理及綜合管理水平
1．領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化“財(cái)務(wù)管理蘊(yùn)含于工程項(xiàng)目實(shí)施全過程”的意識(shí)
要積極支持財(cái)會(huì)人員做好財(cái)務(wù)管理和核算工作，并建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。建設(shè)單位應(yīng)成立以一把手為主要責(zé)任人的財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員應(yīng)包括各職能部門的行政負(fù)責(zé)人。財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組要明確財(cái)務(wù)管理任務(wù)的主要內(nèi)容和途徑，做好基建資金預(yù)算編制、工程預(yù)（結(jié)）算審核、各種建設(shè)項(xiàng)目的資金撥付、竣工財(cái)務(wù)決算審批和投資效益分析評(píng)價(jià)五個(gè)環(huán)節(jié)的工作。財(cái)務(wù)部門必須掌握基建“規(guī)劃-立項(xiàng)-設(shè)計(jì)-招、投標(biāo)-施工-監(jiān)理-竣工驗(yàn)收-交付使用”這一程序中各個(gè)步驟建設(shè)單位應(yīng)做的工作及有關(guān)主管部門批準(zhǔn)文件，并將批準(zhǔn)的基建投資計(jì)劃作為基建財(cái)務(wù)籌資、使用資金、會(huì)計(jì)核算的依據(jù)。
2．建立完善的內(nèi)控制度
內(nèi)部控制是指會(huì)計(jì)主體為保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效運(yùn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整，而制定和實(shí)施的政策與程序。建立健全內(nèi)控制度，首先要全面準(zhǔn)確地掌握項(xiàng)目施工管理信息，然后在此基礎(chǔ)上，制訂科學(xué)可行的規(guī)章制度。單位負(fù)責(zé)人以及各相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員要提高認(rèn)識(shí)、密切配合、堅(jiān)決落實(shí)到位。
3．嚴(yán)格基本建設(shè)資金管理
嚴(yán)格按照上級(jí)主管部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算、年度投資計(jì)劃和基本建設(shè)支出預(yù)算支用基本建設(shè)資金，不得擠占、截留、挪用。預(yù)備費(fèi)動(dòng)用、設(shè)計(jì)變更、項(xiàng)目調(diào)整等重大調(diào)整項(xiàng)目，需報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門批準(zhǔn)。
4．加強(qiáng)招投標(biāo)、合同管理
對(duì)招投標(biāo)、合同條款中涉及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、工程擔(dān)保、價(jià)款支付條件和方式、違約責(zé)任等方面的內(nèi)容，進(jìn)行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，不得違反現(xiàn)行財(cái)政財(cái)務(wù)有關(guān)規(guī)定。
5．完善工程價(jià)款結(jié)算制度
必須嚴(yán)格按照《水利建設(shè)資金管理辦法》、《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》（財(cái)建[2004]369號(hào)）的規(guī)定，和合同約定的條款辦理。工程價(jià)款支付必須具有監(jiān)理工程師簽署意見。預(yù)付款支付應(yīng)取得承包商提供的相應(yīng)擔(dān)保，進(jìn)度款支付應(yīng)按合同條款規(guī)定足額扣留保留金，并要求承包商提供完稅發(fā)票?？⒐ぶЦ稇?yīng)具有承包商提供的工程竣工結(jié)算資料和合同最終結(jié)算價(jià)全部完稅發(fā)票。
6．提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理人員的素質(zhì)
由于建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算涉及面廣、情況復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，一個(gè)單體工程就涉及土建、設(shè)備、供水、供電、裝飾工程等十幾項(xiàng)分項(xiàng)工程核算。因此，必須加強(qiáng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)工作，培訓(xùn)內(nèi)容可以從兩方面入手：一是對(duì)財(cái)會(huì)人員進(jìn)行工程招投標(biāo)、建筑承包合同、工程預(yù)決算以及工程定額費(fèi)率、材料信息價(jià)格等內(nèi)容的培訓(xùn)；二是對(duì)財(cái)會(huì)人員進(jìn)行《基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度》，《稅法》以及會(huì)計(jì)電算化培訓(xùn)，把財(cái)務(wù)人員培養(yǎng)成既擅長財(cái)務(wù)、稅務(wù)，又懂施工基礎(chǔ)知識(shí)的復(fù)合型人才。
