文宗瑜
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、政府向社會公眾提供各種公共產(chǎn)品（服務(wù)）的重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一。隨著積累尤其是改革開放以來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的政府職能轉(zhuǎn)變，行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)模越來越大。可以預(yù)計(jì)，在今后5-8年國有企業(yè)全面改革及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整完全到位以后，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)數(shù)額會超過經(jīng)營性國有資產(chǎn)的數(shù)額；與此相適應(yīng)，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)也會比經(jīng)營性國有資產(chǎn)發(fā)揮更大的作用。但是長期以來，各級政府在國有資產(chǎn)管理方面的定位往往是重視與強(qiáng)化經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理沒有提高到其應(yīng)該有的程度與水平。在目前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理滯后與管理不到位問題日益突出的背景下，應(yīng)該把行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理擺到與經(jīng)營性國有資產(chǎn)同等重要的位置，加快政策的制定及出臺，構(gòu)建全新的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制。
（一）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的特點(diǎn)
從行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的構(gòu)成、規(guī)模、形成來源看，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)具有與其他類國有資產(chǎn)完全不同的特點(diǎn)。分析與把握行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的特點(diǎn)，不僅有利于比較準(zhǔn)確地診斷行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在的問題，而且有利于比較科學(xué)地設(shè)計(jì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理架構(gòu)及體制。與其他類國有資產(chǎn)相比，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的行政色彩更濃、行政導(dǎo)向性更強(qiáng)，其特點(diǎn)往往與政府職能轉(zhuǎn)變滯后、事業(yè)單位改革停滯不前相關(guān)聯(lián)。具體而言，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)表現(xiàn)為三個方面的特點(diǎn)。
1．高度分散而且單位平均占用數(shù)額較小
全國近4.2萬億的行政事業(yè)性國有資產(chǎn) ，被約145萬個政府部門、社會機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位所占用，單位平均占用資產(chǎn)額約為0.029億元。當(dāng)然，這不排除少數(shù)機(jī)構(gòu)或單位占用了數(shù)額高達(dá)幾億、十幾億的資產(chǎn)。單位平均占用數(shù)額很小，是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的一個顯著的特點(diǎn)。從調(diào)查的情況來看，一些社團(tuán)法人、事業(yè)單位，幾乎沒有占有資產(chǎn)，僅靠其每年的撥款、自主創(chuàng)收、募捐甚至負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)。除此之外，一些占用國有資產(chǎn)數(shù)額較大的事業(yè)類單位，如高校、醫(yī)院、廣電等，持續(xù)過度負(fù)債，極易導(dǎo)致資不抵債或財(cái)務(wù)風(fēng)險。從2005年對50所大學(xué)的抽樣調(diào)查看，各大學(xué)在2001年后都逐年加大了貸款數(shù)額，財(cái)務(wù)風(fēng)險凸現(xiàn)，其中已經(jīng)有12所大學(xué)無法正常付息，7所大學(xué)出現(xiàn)了平均超過8000萬元的逾期貸款。過度負(fù)債的大學(xué)等事業(yè)單位，雖然資產(chǎn)數(shù)額大，但在產(chǎn)生財(cái)務(wù)危機(jī)時，也可能會出現(xiàn)國有資產(chǎn)為負(fù)值的結(jié)果。整體而言，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)不僅單位平均占用數(shù)額小，而且一些單位的資產(chǎn)還存在風(fēng)險。
2．流動性差而且不同機(jī)構(gòu)或單位之間人均占用額的差別較大
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)大多數(shù)為房屋設(shè)施設(shè)備類的固定資產(chǎn)，決定了其流動性較差。除此以外，受條塊分割的影響，不同的占用行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或單位之間，無法進(jìn)行資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)。當(dāng)然，一些有閑置資產(chǎn)或占用資產(chǎn)過多的機(jī)構(gòu)或單位，會把部分資產(chǎn)用做市場化的經(jīng)營，經(jīng)營收入為本機(jī)構(gòu)或本單位的成員發(fā)放獎金、福利等。由于長期以來，許多單位或機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款都是通過主管部門來分配，沒有建立與實(shí)施行政事業(yè)性財(cái)政撥款的預(yù)算績效評價制度，從而導(dǎo)致了不同機(jī)構(gòu)或單位之間資產(chǎn)的人均占用額存在很大差別。這種差別往往與機(jī)構(gòu)或單位之間的職能沒有聯(lián)系，甚至行使相同職能的兩個機(jī)構(gòu)或單位之間，人均辦公用房面積、人均財(cái)政撥款可相差5倍甚至10倍以上。整體而言，機(jī)構(gòu)或單位之間資產(chǎn)人均占用額的差別，與所屬政府級次、所屬行政部門、所屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域存在聯(lián)系，隸屬中央級次、有更大審批權(quán)行政權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)構(gòu)或單位，資產(chǎn)人均占用額相對大一些。
3．占用隨意而且缺乏基本效用評價標(biāo)準(zhǔn)
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額逐年增加，是一個基本事實(shí)與導(dǎo)向。但是并不意味著行政事業(yè)性國有資產(chǎn)使用、處置等的管理水平提高了。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)增加，有兩個主要原因，其一是隨著財(cái)政收入的增加，而用于行政事業(yè)性開支的撥款逐年增加，其二是一些掌握權(quán)力的機(jī)構(gòu)或單位直接占用國有企業(yè)資產(chǎn)或國家資源。絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)或單位，都存在盡最大努力占用或占有更多資產(chǎn)的心理或行為，而且，事實(shí)上往往是占有資產(chǎn)越多的機(jī)構(gòu)或單位，工作人員個人收入及福利越好，機(jī)構(gòu)或單位之間相互攀比、仿效，進(jìn)一步促使每一個機(jī)構(gòu)或單位想法設(shè)法占用更多資產(chǎn)。各機(jī)構(gòu)或單位千方百計(jì)占用更多資產(chǎn)的現(xiàn)象，是因?yàn)槿狈π姓聵I(yè)性資產(chǎn)基本效用評價標(biāo)準(zhǔn)，人均占有資產(chǎn)數(shù)額多的機(jī)構(gòu)或單位，并一定更好地履行職能或向社會提供了更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)）。只要不進(jìn)行占用資產(chǎn)基本效用評價，就無法改變行政事業(yè)性資產(chǎn)占用的隨意性。
（二）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在的問題
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在一些老問題，但是，大多數(shù)問題是新問題而且是隨著政府職能及事業(yè)單位運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的。一方面，按照“小政府大社會”的思路而推行的政府機(jī)構(gòu)改革，政府的某些職能甚至人員被轉(zhuǎn)移到事業(yè)單位，事業(yè)單位數(shù)量及規(guī)模逐漸擴(kuò)大；另一方面，事業(yè)單位自主權(quán)擴(kuò)大及事業(yè)單位支出增長所驅(qū)動的經(jīng)營行為，產(chǎn)生了許多事業(yè)法人單位從事企業(yè)法人式的市場化經(jīng)營。但是，與政府機(jī)構(gòu)職能、與事業(yè)單位運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革沒有同步推進(jìn)，導(dǎo)致了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理滯后與管理不到位，從而誘發(fā)了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的一系列問題。
1．級差地租導(dǎo)致行政事業(yè)性資產(chǎn)對資源配置效率的影響越來越大
行政事業(yè)性資產(chǎn)主要是由財(cái)政撥款、由行政事業(yè)單位占用的資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)主要表現(xiàn)為占用的國有劃撥土地以及為行政事業(yè)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行而興建的服務(wù)設(shè)施。除此以外，還表現(xiàn)為由行政事業(yè)單位下屬機(jī)構(gòu)（公司）依附行政權(quán)力而形成的專營權(quán)，如新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等行業(yè)的經(jīng)營服務(wù)及行業(yè)準(zhǔn)入，這些專營權(quán)，不僅表現(xiàn)為行業(yè)禁入的壟斷經(jīng)營權(quán)，而且表現(xiàn)為依附某一行政部門而無償或低價使用的行政事業(yè)性資產(chǎn)。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，城市與鄉(xiāng)村、大城市與小城市、東部地區(qū)與西部地區(qū)的級差地租越來越大，級差地租導(dǎo)致了行政事業(yè)性資產(chǎn)的急劇升值，在東部某些城市，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)營性國有資產(chǎn)總值。但是，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理并沒有隨著其增值而逐漸強(qiáng)化與規(guī)范。
目前看來，行政事業(yè)資產(chǎn)的使用帶有很大的隨意性。占用行政事業(yè)資產(chǎn)過大的機(jī)構(gòu)或單位，往往把部分行政事業(yè)性資產(chǎn)以過低的價格轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?jīng)營，通過低價使用行政事業(yè)性資產(chǎn)從事市場化經(jīng)營及服務(wù)，不僅破壞了正常的市場競爭秩序，而且流失了相當(dāng)一部分稅收。行政事業(yè)性資產(chǎn)如果不是公開的按市場定價轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，那么，會降低全社會資源配置效率。強(qiáng)化行政事業(yè)性資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該從行政事業(yè)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)登記入手，并且完全按照市場價格收取資產(chǎn)占用費(fèi)，資產(chǎn)占用費(fèi)應(yīng)該列入統(tǒng)一的預(yù)算外管理。
2．權(quán)力尋租正在從經(jīng)營性資產(chǎn)領(lǐng)域向行政事業(yè)性資產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移
改革開放以來，在國有企業(yè)及經(jīng)營性國有資產(chǎn)領(lǐng)域，權(quán)力尋租行為從來沒有停止過。為了扼制與懲罰這種權(quán)利尋租行為，從中央政府到地方政府不斷加大對國有企業(yè)的監(jiān)督審計(jì)。在某種意義上可以說，目前經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的最大問題，是國有資產(chǎn)的收益不足以支付國有資產(chǎn)的監(jiān)督審計(jì)成本。深化國有資產(chǎn)管理體制改革，首先應(yīng)該解決經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督審計(jì)成本過高的問題。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有資產(chǎn)管理體制改革，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)中的權(quán)利尋租行為，不僅越來越難，而且風(fēng)險越來越高。但是，由于行政事業(yè)性資產(chǎn)管理滯后，政策及法律不健全，權(quán)力尋租正在向這一領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。
行政事業(yè)性資產(chǎn)的權(quán)力尋租主要表現(xiàn)為兩個途徑。其一，低價使用行政事業(yè)性資產(chǎn)參與市場競爭。到目前為止，行政事業(yè)性資產(chǎn)不僅“單位所有”，而且沒有完整的產(chǎn)權(quán)登記及評估定價，甚至部分行政事業(yè)性資產(chǎn)長期體外循環(huán)；尤其是行政事業(yè)單位與其他產(chǎn)權(quán)主體共同投資建設(shè)形成的資產(chǎn)沒有嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)界定，長期被無償使用。但是，在這些行政事業(yè)性資產(chǎn)低價或無償使用背后，往往掩蓋的是一種權(quán)力尋租行為。其二，依附行政力量而形成的專營權(quán)。新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等若干行業(yè)，是行業(yè)禁入，沒有公平競爭。但是隸屬該行政部門的下屬單位，既可以以事業(yè)法人的形式，也可以以企業(yè)法人的形式，從事盈利性的經(jīng)營。這種帶有壟斷性的經(jīng)營收益，應(yīng)全部上繳財(cái)政。但是，通常情況下，往往變成了由上級行政部門與經(jīng)營單位的共同支配。由于其經(jīng)營行為及收益沒有公開監(jiān)督與嚴(yán)格審計(jì)，不僅專營權(quán)可以尋租，而且經(jīng)營收益也可以尋租。而對于依附行政權(quán)力而形成的專營權(quán)的權(quán)力尋租行為，僅僅通過行政事業(yè)性資產(chǎn)管理強(qiáng)化還不夠，而且應(yīng)該通過專門立法來監(jiān)督。
3．機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致行政事業(yè)性資產(chǎn)的閑置與浪費(fèi)日漸加大
長期以來的機(jī)構(gòu)臃腫而龐大，導(dǎo)致了為行政事業(yè)單位運(yùn)營而不斷增加財(cái)政撥款。一段時間內(nèi)，為維系龐大的行政事業(yè)單位的正常運(yùn)營而投資形成了數(shù)量巨大的行政事業(yè)性資產(chǎn)。隨著政府機(jī)構(gòu)改革、人員精簡，行政機(jī)構(gòu)人均占有的資產(chǎn)量相應(yīng)加大；今后要大力推進(jìn)的事業(yè)單位改革，會使機(jī)構(gòu)與人員有更大力度的精簡。單純從數(shù)量上計(jì)算，即使今后５年內(nèi)不再以財(cái)政投入形成新的行政事業(yè)性資產(chǎn)，行政事業(yè)單位人均占有的資產(chǎn)量也會大大提高。由于缺乏與機(jī)構(gòu)改革配套的資產(chǎn)處置實(shí)施細(xì)則，政府機(jī)構(gòu)改革以后，已撤并機(jī)構(gòu)先前占用的資產(chǎn)，不僅沒有及時出售轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)用來彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口，而且每年財(cái)政仍要支付這部分資產(chǎn)的維護(hù)費(fèi)用，導(dǎo)致了行政性資產(chǎn)的閑置與浪費(fèi)。
政府機(jī)構(gòu)改革以后，原先一部分職能部門轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)協(xié)會；事業(yè)單位改革以后，由事業(yè)法人轉(zhuǎn)為企業(yè)法人。但是，對于行業(yè)協(xié)會及由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的企業(yè)法人，是否有權(quán)力繼續(xù)無償或低價占用由財(cái)政撥款而形成的行政事業(yè)性資產(chǎn)，需要從政策上明確并加以立法。從與國際慣例接軌的目標(biāo)以及市場化進(jìn)程的結(jié)果看，行業(yè)協(xié)會及由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的企業(yè)法人，不應(yīng)該繼續(xù)占用行政事業(yè)性資產(chǎn)。當(dāng)然，現(xiàn)在的行業(yè)協(xié)會及由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的企業(yè)法人承載著“養(yǎng)人”的功能，過去的官員及事業(yè)編制人員還沒有市場化與社會化。從機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位改革的發(fā)展趨勢看，可以考慮借鑒國有企業(yè)分流員工支付“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”的辦法（參見財(cái)政部2002年313號文與國經(jīng)貿(mào)等八部委2002年859號文），也可以嘗試對機(jī)構(gòu)改革與事業(yè)單位轉(zhuǎn)型而分流的人員支付“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金來源為機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位原先占用資產(chǎn)的變現(xiàn)收益。這部分行政事業(yè)性資產(chǎn)出售變現(xiàn)后，一部分用來支付人員分流的“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”，一部分用來彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口。
（三）建立與完善行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理架構(gòu)及體制
與經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中性較強(qiáng)的特點(diǎn)相比較，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)高度分散。國有企業(yè)從20世紀(jì)80年代中期的65萬余家，到20世紀(jì)90年代中期的30余家，再到90年代末期的17萬余家；經(jīng)過2003年開始的國有企業(yè)3～５年全面改制后,預(yù)計(jì)到2008年占用國有資產(chǎn)的國有集團(tuán)公司及國有控股公司不會超過6000家。但是，就行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分布看，從5級政府級次的數(shù)以萬計(jì)的政府部門，到以社團(tuán)法人形式存在的幾萬家社團(tuán)機(jī)構(gòu)，再到以事業(yè)法人形式設(shè)立的百萬余家事業(yè)單位。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分布在眾多機(jī)構(gòu)或單位中，僅全國事業(yè)單位就高達(dá)130萬余家，決定了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制不可能照搬經(jīng)營性國有資產(chǎn)的模式。因此，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理架構(gòu)及體制，應(yīng)跳出經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的思維及模式，進(jìn)行全面探索與創(chuàng)新。
1．構(gòu)建不同政府級次的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制
占用或使用行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或單位主要是各級政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等，與此相適應(yīng)，各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等的日常運(yùn)營費(fèi)用，也主要是各級財(cái)政負(fù)責(zé)撥款。這決定了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，不可能全國統(tǒng)一。從目前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀及政府機(jī)構(gòu)改革深化、事業(yè)單位改革全面推進(jìn)的趨勢看，也沒有辦法建立全國統(tǒng)一的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制，應(yīng)該按照已有的政府級次劃分，構(gòu)建不同政府級次的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制。具體來說，就是在中央政府、省（直轄市）級政府、地（市）級政府、縣（區(qū)）級政府分別建立與完善行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，在現(xiàn)有的多級次政府體制中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也是一級政府級次，但是，在這一級政府級次，不應(yīng)該再設(shè)立行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。因?yàn)殡S著農(nóng)業(yè)稅的全面取消及政府級次改革試點(diǎn)的推開，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的財(cái)政大多數(shù)都直接或間接納入到縣（區(qū)）級財(cái)政管控中。因此，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的最低級次是到縣（區(qū)）級。
建立與完善中央政府、?。ㄖ陛犑校┘壵?、地（市）級政府、縣（區(qū)）級政府的4級次行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制，可以保證財(cái)權(quán)與事權(quán)、公共管理職能的統(tǒng)一。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會與公眾對政府的職能提高及公共產(chǎn)品（服務(wù)）供給的要求越來越高，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)效率低甚至流失現(xiàn)象所掩蓋的是普通老百姓對政府職能不滿意的實(shí)質(zhì)。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制的建立與完善，不僅僅是著眼于存量資產(chǎn)的管理，而且還要進(jìn)行增量投入（撥付）的改革，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理應(yīng)圍繞著政府職能轉(zhuǎn)變及政府向社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)）這一核心而展開?？梢哉f，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)是“摸清存量并盤活用好存量”，難點(diǎn)是“增量預(yù)算并實(shí)施績效評價”。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理水平的提高，在于能否適時的引入并實(shí)施對行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位財(cái)政撥款的預(yù)算績效評價。因此，構(gòu)建4級次的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制，是各級政府及財(cái)政實(shí)施預(yù)算績效評價的內(nèi)在要求。
2．行政性與事業(yè)性國有資產(chǎn)管理職能的分離
在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)中，事業(yè)單位占用或使用的資產(chǎn)比重較大，行政機(jī)關(guān)占用或使用的資產(chǎn)比重較小。從今后的發(fā)展趨勢來看，行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)模的增長，主要是事業(yè)單位占用或使用更多資產(chǎn)而導(dǎo)致的?？梢园研姓聵I(yè)性國有資產(chǎn)劃分為兩類：行政事業(yè)性資產(chǎn)Ⅰ（簡稱行政性資產(chǎn)），行政事業(yè)性資產(chǎn)Ⅱ（簡稱事業(yè)性資產(chǎn)）。行政事業(yè)性資產(chǎn)Ⅰ和行政事業(yè)性資產(chǎn)Ⅱ，無論是在規(guī)模及分布上，還是在功能上，都存在很大差別，應(yīng)該實(shí)行分別管理。尤其是事業(yè)性資產(chǎn)，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，不是簡單地減少或增加，應(yīng)該通過事業(yè)單位改革的深化，調(diào)整事業(yè)性資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)。如果把事業(yè)單位劃分為政務(wù)支持類、社會公益類、自主經(jīng)營類的三大類，那么，事業(yè)單位的改革應(yīng)該是減少及縮小政務(wù)支持類事業(yè)單位，增加及擴(kuò)大社會公益類事業(yè)的單位，把自主經(jīng)營類事業(yè)單位實(shí)行完全市場化而轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧的企業(yè)法人。與此相適應(yīng)，對于事業(yè)性資產(chǎn)，要逐年增加提高社會公益類資產(chǎn)的比重，既盤活存量，又要加大增量。主張對行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)分別管理為了便于實(shí)行專業(yè)管理，吸收專業(yè)管理人才與專業(yè)管理干部來從事這項(xiàng)工作，從而真正提高行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理水平。
行政性與事業(yè)性國有資產(chǎn)管理職能的分離，在具體機(jī)構(gòu)設(shè)置中，可考慮同一政府級次中國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)與管理部門的分離，在財(cái)政部門設(shè)立專門從事行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)如行政事業(yè)性資產(chǎn)管理局或管理處，財(cái)政部門以外組建兩個負(fù)責(zé)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的專業(yè)管理部門，分別行使行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)的具體管理職能。以中央政府級次為例，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。
之所以在行政機(jī)構(gòu)以外組建兩個專業(yè)的分別從事行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)的管理部門，是考慮占用或使用行政事業(yè)性資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)、單位太多太分散，如果這些機(jī)構(gòu)、單位都直接對財(cái)政部門的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理局或處，那么，一個幾十人的行政職能局或處沒有精力實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的專業(yè)化管理，只能忙于審批。
把行政性與事業(yè)性國有資產(chǎn)管理職能的分離，主要是在專業(yè)化管理層面分離，在行政權(quán)力層面仍然是統(tǒng)一的。具體而言，就是各級財(cái)政部門仍然行使行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的統(tǒng)一行政權(quán)力。處于專業(yè)化管理層面的兩個管理部門，沒有必要列入政府行政序列，可以是非行政性的機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部門授權(quán)依法（條例）分別履行行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)的管理職能。考慮到行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的連續(xù)性，可以仍然由各級政府的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局（中央政府層面是國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局）作為行政性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使對政府機(jī)構(gòu)所占用國有資產(chǎn)的管理權(quán)。對于事業(yè)單位所占用國有資產(chǎn)的管理，可以組建事業(yè)性資產(chǎn)管理署（局）。事業(yè)性資產(chǎn)管理署（局）應(yīng)該定位于非行政機(jī)構(gòu)，淡化其行政性，強(qiáng)化其專業(yè)性；該署（局）管理人員應(yīng)采用市場化招聘，注重管理人員的專業(yè)素質(zhì)，盡量選擇同時兼具事業(yè)單位專業(yè)知識、財(cái)務(wù)管理背景或資產(chǎn)管理背景的復(fù)合型人才。兩個處于專業(yè)化管理層面的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，直接面對占用或使用行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或單位行使國有資產(chǎn)管理權(quán)；具體而言，行政性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以行政事業(yè)性國有資產(chǎn)代表的身份管理政府機(jī)關(guān)各部門占用或使用的國有資產(chǎn)，事業(yè)性資產(chǎn)管理署（局）以行政事業(yè)性國有資產(chǎn)代表的身份管理各事業(yè)單位占用或使用的國有資產(chǎn)。
3．行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督與審計(jì)分離
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制，表現(xiàn)為由管理職能、監(jiān)督職能、審計(jì)職能組成的一個體系。兩個處于專業(yè)化層面的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使管理職能，財(cái)政部門的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理局或處行使監(jiān)督職能，獨(dú)立的審計(jì)部門行使審計(jì)職能。財(cái)政部門制定出臺關(guān)于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的政策，并監(jiān)督兩個專業(yè)化的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策；同時，為了實(shí)現(xiàn)對行政性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督權(quán)的制衡，應(yīng)由財(cái)政部門以外的行政機(jī)構(gòu)行使審計(jì)權(quán)，這種審計(jì)既包括對兩個專業(yè)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的審計(jì)，也包括對占用或使用國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)、單位的審計(jì)。在全新的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制中，監(jiān)督職能與審計(jì)職能是相對分離的，分別由兩個政府的行政部門相對獨(dú)立的行政權(quán)力。只有監(jiān)督與審計(jì)的分離，才能保證行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行專業(yè)化管理。
之所以強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督與審計(jì)分離，是為了真正實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的專業(yè)化與公開化，尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)管理水平的提高，不僅要著眼于事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的效率，而且要著眼于事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）過程的透明。當(dāng)前，普通民眾對教育、醫(yī)療部門的怒氣與指責(zé)，除教育、醫(yī)療高收費(fèi)原因外，還在于教育、醫(yī)療行業(yè)不透明，如果行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不擺脫行政性就無法實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化與公開化。但是，行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)國家統(tǒng)一所有，又要求各級政府代表國家行使權(quán)力，但是其權(quán)力主要表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)、審計(jì)權(quán)及委托權(quán)等。從經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制、資源體制性國有資產(chǎn)管理的教訓(xùn)看，仍然是“政資不分、政管不分”影響著其管理水平的提高。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理新體制，必須進(jìn)行“政資分離、政管分離”的改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政化與管理專業(yè)化的有機(jī)結(jié)合。
（四）逐步把行政事業(yè)性國有資本預(yù)算納入政府預(yù)算體系中
國有資產(chǎn)包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)三大類，雖然各類國有資產(chǎn)管理隸屬不同的部門，但是從國有資本預(yù)算的目標(biāo)定位及要求看，應(yīng)該建立與完善行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、經(jīng)營性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)統(tǒng)一的國有資本預(yù)算制度。包括行政事業(yè)性國有資本預(yù)算在內(nèi)的國有資本預(yù)算，不僅要納入政府預(yù)算體系中，而且還要盡快實(shí)施事業(yè)性國有資產(chǎn)占用或使用的績效評價。
1．分階段構(gòu)建統(tǒng)一的國有資本預(yù)算制度框架
如果從經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)的總額來看，國有資產(chǎn)仍然在全社會總資產(chǎn)中占有相當(dāng)高的比重，國有資產(chǎn)對于社會經(jīng)濟(jì)文化的全面發(fā)展仍然起著決定性作用。建立與實(shí)施統(tǒng)一的國有資本預(yù)算制度，是為了讓國有資產(chǎn)更好的發(fā)揮作用。必須強(qiáng)調(diào)指出，國有資本預(yù)算不是簡單地為了實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，應(yīng)該發(fā)揮比保值增值還要大的作用，國有資本及國有資本預(yù)算應(yīng)該成為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府宏觀調(diào)控的一種衍生手段，政府應(yīng)通過國有資本帶動全社會資源配置效率的提高并為社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)）。在構(gòu)建統(tǒng)一的國有資本預(yù)算制度框架中，應(yīng)關(guān)注并重視經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)不同的功能及作用：經(jīng)營性國有資產(chǎn)應(yīng)該能夠發(fā)揮推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用，堅(jiān)持“政府不與民爭利”的原則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)從充分競爭領(lǐng)域退出，退出并變現(xiàn)的國有資產(chǎn)應(yīng)首先用來彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算的缺口、社?；痤A(yù)算的缺口；行政事業(yè)性國有資產(chǎn)尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)要著眼于為社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)），社會公眾有權(quán)參與公共產(chǎn)品（服務(wù)）效率評價，也有權(quán)了解提供公眾產(chǎn)品（服務(wù)）過程中的相關(guān)信息，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)不是以保值增值作為績效評價標(biāo)準(zhǔn)，而是以提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的效率作為績效評價標(biāo)準(zhǔn)；資源性國有資產(chǎn)是直接參與公司運(yùn)營的要素，但是資源的稀缺性及對生態(tài)環(huán)境較大影響作用，決定了資源性國有資產(chǎn)不可能以價值最大化為目標(biāo)，要用國家安全、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長等的綜合指標(biāo)來評價資源性國有資產(chǎn)的價值及效率。
實(shí)行并把行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的預(yù)算納入統(tǒng)一國有資本預(yù)算制度框架中，可先從事業(yè)性國有資產(chǎn)預(yù)算著手。事業(yè)性國有資產(chǎn)預(yù)算包括存量預(yù)算與增量預(yù)算兩部分，要通過預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行來評估評價事業(yè)性國有資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的效率。定期的效率評估、績效評價，是增加或減少事業(yè)單位財(cái)政撥款的依據(jù)，也是對事業(yè)單位負(fù)責(zé)人獎懲的依據(jù)。
2．國有資本預(yù)算應(yīng)該與政府預(yù)算的其他預(yù)算相統(tǒng)一與平衡
政府預(yù)算應(yīng)包括公共財(cái)政預(yù)算、社保基金預(yù)算、國有資本預(yù)算等。國有資本預(yù)算應(yīng)該由國有資產(chǎn)管理部門來實(shí)施，同時也必須要與公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算相互協(xié)調(diào)，不能脫離公共財(cái)政預(yù)算平衡、社?；痤A(yù)算平衡而進(jìn)行，應(yīng)該把國有資本預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算的統(tǒng)一與平衡作為政府預(yù)算的基本要求。國有資本預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算分別隸屬國資、財(cái)政、社保部門，各種預(yù)算應(yīng)先在本部門分別編制。但是國有資本預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社保基金預(yù)算在本部門完成前，應(yīng)該是信息共享，有可以及時傳遞與交流的信息通道，尤其是讓財(cái)政、社保部門及時了解與掌握國有資本的年度經(jīng)營狀況，對于實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算平衡與社?；痤A(yù)算平衡至關(guān)重要。預(yù)算批復(fù)前和批復(fù)過程中，調(diào)整經(jīng)營性國有資產(chǎn)的年度國有資本預(yù)算用于彌補(bǔ)公共財(cái)政與社保基金支出缺口的額度，要反復(fù)討論與測算。
在以國有資本預(yù)算調(diào)整而實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算平衡、社保基金預(yù)算平衡中，主要是以經(jīng)營性國有資產(chǎn)的收益及變現(xiàn)來彌補(bǔ)缺口。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)的預(yù)算也需調(diào)整，但是這種調(diào)整更多的是增量結(jié)構(gòu)性調(diào)整，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，調(diào)整不同領(lǐng)域的公共產(chǎn)品（服務(wù)）數(shù)量。
3．事業(yè)性國有資本預(yù)算應(yīng)成為政府宏觀調(diào)控的衍生手段之一
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有資本應(yīng)更多地履行公共職能，尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)，應(yīng)主要定位于提供更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)）。未來5～10年國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)變化快，事業(yè)性國有資產(chǎn)要有比較大的增長，各級政府每年對于提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的事業(yè)單位財(cái)政撥款也會不斷增加。但是，在沒有事業(yè)性國有資本預(yù)算的條件下，過多過快的增加財(cái)政撥款，可能會導(dǎo)致更多的浪費(fèi)與腐敗。實(shí)行事業(yè)性國有資本預(yù)算，首先要關(guān)注的就是資產(chǎn)如何使用以及使用的效率，政府要運(yùn)用國有資本預(yù)算來對公共產(chǎn)品（服務(wù)）供給進(jìn)行調(diào)控。作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段之一，事業(yè)性國有資本預(yù)算要著眼于推動事業(yè)單位改革的全面推進(jìn)。在政務(wù)支持類、社會公益類、自主經(jīng)營類的三大類事業(yè)單位中，政務(wù)支持類的財(cái)政撥款要逐年減少，自主經(jīng)營類的補(bǔ)貼撥款要停止，但是，社會公益類的財(cái)政撥款要大幅度增加。事業(yè)性國有資本預(yù)算必須與財(cái)政撥款預(yù)算相統(tǒng)一，而且中央一級政府的財(cái)政部門，應(yīng)聯(lián)合其他部委制定社會公益類事業(yè)單位改革與增量投入的中長期規(guī)劃，以中長期規(guī)劃來指導(dǎo)公益類事業(yè)單位財(cái)政撥款的年度預(yù)算。
需要強(qiáng)調(diào)指出的是，在全新的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制構(gòu)建中，應(yīng)抓住行政事業(yè)性國有資本預(yù)算及績效評價這個重點(diǎn)。從維護(hù)社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)要求看，行政事業(yè)性國有資本預(yù)算及績效評價應(yīng)先從醫(yī)療、教育類事業(yè)單位著手，要先試點(diǎn)，后推廣，一方面要解決這幾類公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供中存在的問題，另一方面要加大這幾類公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供的數(shù)量。對這幾類公共產(chǎn)品（服務(wù)）要盡快建立績效評價指標(biāo)、評價方法，并給社會公眾全面的知情權(quán)。
