文宗瑜羅建鋼 陳少強(qiáng) 董敬怡 劉微
一、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的構(gòu)成及現(xiàn)狀
中國有龐大而眾多的黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、社團(tuán)法人單位等，截止到2005年12月，各級政府機(jī)構(gòu)行政單位約25.02萬（以各級財(cái)政撥款戶頭統(tǒng)計(jì)）、社團(tuán)法人1.1萬戶、事業(yè)單位等129.08萬戶（含自收自支的事業(yè)單位）。全國政府機(jī)構(gòu)、社團(tuán)、事業(yè)單位的工作人員約4236.9萬，其中全國公務(wù)員636.9萬，事業(yè)單位人員2900萬，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工勤人員700萬。除此之外，全國3.7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有近370萬臨時(shí)工性質(zhì)的人員（按每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均100人估算）。相應(yīng)地，行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)模龐大，資產(chǎn)主體構(gòu)成也較為復(fù)雜。此外，行政性資產(chǎn)和事業(yè)性資產(chǎn)在中央和地方之間的分布很不均衡，行政事業(yè)性資產(chǎn)的來源也多種多樣。
（一）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的構(gòu)成
根據(jù)占有和使用資產(chǎn)單位的不同，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)可以分為以下幾類：
1．黨政機(jī)關(guān)占用和使用的國有資產(chǎn)
它是指各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政治協(xié)商會議機(jī)關(guān)、人民法院、檢察院和黨派等組織機(jī)構(gòu)占有和使用的國有資產(chǎn)，包括固定資產(chǎn)、現(xiàn)金、銀行存款、有價(jià)證券、暫付款、庫存材料等。
2．事業(yè)單位占用和使用的國有資產(chǎn)
中國的“事業(yè)單位”是指在政府人事部門核準(zhǔn)設(shè)立并進(jìn)行政策管理的事業(yè)機(jī)構(gòu)，以及在政府民政部門登記管理的大部分“社團(tuán)”組織所組成。它主要包括各類由國家及全民所有制單位舉辦的事業(yè)單位，各類行政事業(yè)單位附屬營業(yè)單位，即經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)設(shè)立、領(lǐng)取了《營業(yè)執(zhí)照》但不具備企業(yè)法人資格，不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的營業(yè)單位。事業(yè)單位占有和使用的國有資產(chǎn)有流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。
3．軍隊(duì)占用和使用的國有資產(chǎn)
2004年，總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部聯(lián)合頒發(fā)的《軍隊(duì)國有資產(chǎn)管理規(guī)定》指出，凡屬于國家所有，由軍隊(duì)依法占有、使用、管理的貨幣資金、武器裝備、房地產(chǎn)、設(shè)施設(shè)備、物資器材、科研成果和其他財(cái)產(chǎn)及權(quán)利，無論是機(jī)關(guān)、部隊(duì)和事業(yè)單位占有、使用、管理的行政事業(yè)性資產(chǎn)，還是軍隊(duì)企業(yè)和實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位占有、使用、管理的經(jīng)營性資產(chǎn)，都在軍隊(duì)國有資產(chǎn)管理的范圍之內(nèi)。
4．政府駐外機(jī)構(gòu)占用和使用的國有資產(chǎn)
它是指各類行政事業(yè)單位開辦的境外機(jī)構(gòu)（如指使(領(lǐng))館、商經(jīng)處、文化處、代表處、記者站等）所占有和使用的國有資產(chǎn)。
5．社團(tuán)及非政府組織占用和使用的國有資產(chǎn)
它是指依托政府的各類社團(tuán)（如全國婦聯(lián)、團(tuán)中央和貿(mào)促會）和非政府組織（如志愿組織和慈善組織）占有和使用的國有資產(chǎn)。
（二）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的規(guī)模
中國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)規(guī)模比國有企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模小，但其絕對數(shù)量仍相當(dāng)可觀。2001年，全國國有資產(chǎn)為10.9萬億元，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)為2.62萬億元（其中，地方占80.6%，中央占19.4%），占全部國有資產(chǎn)的23.9%。 2002年底，中國國有資產(chǎn)總量為11.8萬億元，經(jīng)營性國有資產(chǎn)約7.69萬億元，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)約4.14萬億元。其中，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總量為3.04萬億元（地方占80.9%，中央占19.1%），約占全部國有資產(chǎn)總量的25.7%。2003年底，中國國有凈資產(chǎn)為10.5萬億元，行政事業(yè)性資產(chǎn)存量已達(dá)3.4多萬億元，占32%。到2004年底,全國國有資產(chǎn)近12萬億元,行政事業(yè)性國有資產(chǎn)占近4萬億元,其中行政性資產(chǎn)9600億,事業(yè)性資產(chǎn)3萬多億元。到2005年底，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)預(yù)計(jì)達(dá)到4.2萬億。此外，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)增長幅度也比較快，近十年以年均17%的速度增長
1．行政性國有資產(chǎn)（不含軍隊(duì)國有資產(chǎn)）的規(guī)模
中央行政性資產(chǎn)包括全國人大、中直機(jī)關(guān)、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院機(jī)關(guān)和各民主黨派、全國工商聯(lián)以及有關(guān)社會團(tuán)體占用的資產(chǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年底全國行政性國有資產(chǎn)為9000億元。其中，中央行政性資產(chǎn)878億元，另有土地9886宗，約1.7億平方米。到2004年底，全國行政性國有資產(chǎn)是9600億元（表1）。
地方性行政資產(chǎn)包括地方各級政府（省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、地方人大政協(xié)、公檢司法以及有關(guān)行政性單位占有和使用的國有資產(chǎn)。在全國行政性國有資產(chǎn)中，地方行政性資產(chǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位。2003年底，地方行政性國有資產(chǎn)為8122億元，占全國行政性資產(chǎn)總量的90%。
2．事業(yè)性國有資產(chǎn)的規(guī)模
事業(yè)性國有資產(chǎn)在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)中占據(jù)主導(dǎo)地位。2003年，全國事業(yè)性資產(chǎn)為2.5萬億元，占行政事業(yè)性單位資產(chǎn)總量的73.5%。2004年，這一比重上升為76%。
地方事業(yè)單位國有資產(chǎn)占全國事業(yè)性國有資產(chǎn)的比重較高。例如，2003年，地方政府層面上的事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模近2萬億元，占全國事業(yè)性國有資產(chǎn)的比重為78.3%，中央事業(yè)單位國有資產(chǎn)的相應(yīng)比重為22.7%。
3．其他行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)的規(guī)模
其他行政事業(yè)性單位包括駐外機(jī)構(gòu)、中國人民解放軍、總后勤部、武裝警察部隊(duì)以及經(jīng)國家批準(zhǔn)的特定事業(yè)單位，這些行政事業(yè)性單位的國有資產(chǎn)規(guī)模也并不小。例如，自2004年8月24日起，隸屬中國人民解放軍總后勤部的四所軍隊(duì)院校集體“解甲”，向地方進(jìn)行整體移交，就涉及軍隊(duì)國有資產(chǎn)上百億元。
（三）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的形成來源
行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)來源多種多樣，有通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)無償征用或劃撥形成的國有資產(chǎn)，有通過財(cái)政預(yù)算撥款形成的國有資產(chǎn)，有依托行政力量并提供社會服務(wù)而形成的國有資產(chǎn)，還有通過市場化積累而形成的國有資產(chǎn)?？傮w說來，行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)以財(cái)政預(yù)算撥款為主。
1．征用及無償劃撥
它是指通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)對資產(chǎn)進(jìn)行無償征用和劃撥后形成的國有資產(chǎn)，主有以下四種形式： (1) 國有化。新中國成立后，國家依法沒收的以蔣、宋、孔、陳四大家族為代表的壟斷性官僚資本，沒收的日本在華資本和英美在華資本。經(jīng)過清查和估算后，這部分資本的重置完全價(jià)值大約為191.61億元。這些國有化后的資本成為中國公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的最初來源之一。（2）對民族資本的改造和贖買。建國初期中國采取了定貨和收購等形式干預(yù)私營企業(yè)的經(jīng)營活動，隨后開展的是公私合營形式，最后全部轉(zhuǎn)化為公有和公私合營經(jīng)濟(jì)，其中部分民族資本固化為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)。（3）上級劃撥。上級政府無償撥付給下級行政事業(yè)單位的國有土地和房產(chǎn)。（4） 其他途徑。國家沒收的其他財(cái)產(chǎn)，依法收取的罰金，認(rèn)定和接收的無主財(cái)產(chǎn)和無人繼承的財(cái)產(chǎn)等，也是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)。
2．財(cái)政預(yù)算撥款
財(cái)政預(yù)算撥款既是行政事業(yè)性收入來源的主要部分（2003年，地方行政事業(yè)性總收入的67.96%來自財(cái)政撥款），也是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的主要來源。眾所周知，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)主要形態(tài)是固定資產(chǎn)，后者又主要以房屋建筑為主（2003年，房屋建筑占固定資產(chǎn)原值的57.28% ,而行政事業(yè)性的房屋建筑又主要是通過財(cái)政基本建設(shè)撥款形式來實(shí)現(xiàn)的。目前，行政事業(yè)單位財(cái)政基本建設(shè)撥款已達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模。到2003年，行政事業(yè)單位基本建設(shè)投資規(guī)模已達(dá)2532.66億元。
3．各種捐獻(xiàn)與捐助
它是指各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體以及其他組織接受的公民、團(tuán)體、企業(yè)組織，外國政府、外國友人以及國際各類機(jī)構(gòu)和組織（如國際非政府組織等）的捐獻(xiàn)與捐助后形成的資產(chǎn)。
4．行政性收費(fèi)建設(shè)與積累
行政事業(yè)單位的行政性收費(fèi)既包括行政機(jī)關(guān)和其他依法行使行政管理職權(quán)的組織進(jìn)行行政管理，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟活動，向管理相對人或者訴訟當(dāng)事人依法收取的證照性、管理性等政府性收費(fèi)，也包括政府為支持特定事業(yè)的發(fā)展，向自然人、法人和其他組織依法征收的具有專門用途的政府性基金（附加），如水利建設(shè)基金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金等。一些行政事業(yè)單位通過上述政府性收費(fèi)和基金逐步積累了一些國有資產(chǎn)。
5．依托行政力量經(jīng)營而積累
它是指一些自收自支單位依托行政力量向社會提供某種服務(wù)后收取一定費(fèi)用，這些單位在滿足其基本開支之后進(jìn)行自我積累并逐步形成了一些國有資產(chǎn)。
6．市場化經(jīng)營而積累
主要指經(jīng)營性事業(yè)單位通過出租、出借、轉(zhuǎn)讓、拍賣單位占有、使用的房屋、土地及鋪面而產(chǎn)生的經(jīng)營性收益。當(dāng)然，在實(shí)際生活中，一些單位還將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，如將非經(jīng)營性資產(chǎn)對外出租、出借，或者用非經(jīng)營性資產(chǎn)（包括無形資產(chǎn)）對外投資、入股、合資、聯(lián)營等方式進(jìn)行積累。
二、構(gòu)建全新的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、政府向社會公眾提供各種公共產(chǎn)品（服務(wù)）的重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一。隨著積累尤其是改革開放以來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的政府職能轉(zhuǎn)變，行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)模越來越大?？梢灶A(yù)計(jì)，在今后5-8年國有企業(yè)全面改革及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整完全到位以后，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)數(shù)額會超過經(jīng)營性國有資產(chǎn)的數(shù)額；與此相適應(yīng)，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)也會比經(jīng)營性國有資產(chǎn)發(fā)揮更大的作用。但是長期以來，各級政府在國有資產(chǎn)管理方面的定位往往是重視與強(qiáng)化經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理沒有提高到其應(yīng)該有的程度與水平。在目前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理滯后與管理不到位問題日益突出的背景下，應(yīng)該把行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理擺到與經(jīng)營性國有資產(chǎn)同等重要的位置，加快政策的制定及出臺，構(gòu)建全新的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制。
（一）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的特點(diǎn)
從行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的構(gòu)成、規(guī)模、形成來源看，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)具有與其他類國有資產(chǎn)完全不同的特點(diǎn)。分析與把握行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的特點(diǎn)，不僅有利于比較準(zhǔn)確地診斷行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在的問題，而且有利于比較科學(xué)地設(shè)計(jì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理架構(gòu)及體制。與其他類國有資產(chǎn)相比，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的行政色彩更濃、行政導(dǎo)向性更強(qiáng)，其特點(diǎn)往往與政府職能轉(zhuǎn)變滯后、事業(yè)單位改革停滯不前相關(guān)聯(lián)。具體而言，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)表現(xiàn)為三個方面的特點(diǎn)。
1．高度分散而且單位平均占用數(shù)額較小
全國近4.2萬億的行政事業(yè)性國有資產(chǎn) ，被約145萬個政府部門、社會機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位所占用，單位平均占用資產(chǎn)額約為0.029億元。當(dāng)然，這不排除少數(shù)機(jī)構(gòu)或單位占用了數(shù)額高達(dá)幾億、十幾億的資產(chǎn)。單位平均占用數(shù)額很小，是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的一個顯著的特點(diǎn)。從調(diào)查的情況來看，一些社團(tuán)法人、事業(yè)單位，幾乎沒有占有資產(chǎn)，僅靠其每年的撥款、自主創(chuàng)收、募捐甚至負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)。除此之外，一些占用國有資產(chǎn)數(shù)額較大的事業(yè)類單位，如高校、醫(yī)院、廣電等，持續(xù)過度負(fù)債，極易導(dǎo)致資不抵債或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從2005年對50所大學(xué)的抽樣調(diào)查看，各大學(xué)在2001年后都逐年加大了貸款數(shù)額，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)，其中已經(jīng)有12所大學(xué)無法正常付息，7所大學(xué)出現(xiàn)了平均超過8000萬元的逾期貸款。過度負(fù)債的大學(xué)等事業(yè)單位，雖然資產(chǎn)數(shù)額大，但在產(chǎn)生財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，也可能會出現(xiàn)國有資產(chǎn)為負(fù)值的結(jié)果。整體而言，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)不僅單位平均占用數(shù)額小，而且一些單位的資產(chǎn)還存在風(fēng)險(xiǎn)。
2．流動性差而且不同機(jī)構(gòu)或單位之間人均占用額的差別較大
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)大多數(shù)為房屋設(shè)施設(shè)備類的固定資產(chǎn)，決定了其流動性較差。除此以外，受條塊分割的影響，不同的占用行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或單位之間，無法進(jìn)行資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)。當(dāng)然，一些有閑置資產(chǎn)或占用資產(chǎn)過多的機(jī)構(gòu)或單位，會把部分資產(chǎn)用做市場化的經(jīng)營，經(jīng)營收入為本機(jī)構(gòu)或本單位的成員發(fā)放獎金、福利等。由于長期以來，許多單位或機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款都是通過主管部門來分配，沒有建立與實(shí)施行政事業(yè)性財(cái)政撥款的預(yù)算績效評價(jià)制度，從而導(dǎo)致了不同機(jī)構(gòu)或單位之間資產(chǎn)的人均占用額存在很大差別。這種差別往往與機(jī)構(gòu)或單位之間的職能沒有聯(lián)系，甚至行使相同職能的兩個機(jī)構(gòu)或單位之間，人均辦公用房面積、人均財(cái)政撥款可相差5倍甚至10倍以上。整體而言，機(jī)構(gòu)或單位之間資產(chǎn)人均占用額的差別，與所屬政府級次、所屬行政部門、所屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域存在聯(lián)系，隸屬中央級次、有更大審批權(quán)行政權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)構(gòu)或單位，資產(chǎn)人均占用額相對大一些。
3．占用隨意而且缺乏基本效用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額逐年增加，是一個基本事實(shí)與導(dǎo)向。但是并不意味著行政事業(yè)性國有資產(chǎn)使用、處置等的管理水平提高了。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)增加，有兩個主要原因，其一是隨著財(cái)政收入的增加，而用于行政事業(yè)性開支的撥款逐年增加，其二是一些掌握權(quán)力的機(jī)構(gòu)或單位直接占用國有企業(yè)資產(chǎn)或國家資源。絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)或單位，都存在盡最大努力占用或占有更多資產(chǎn)的心理或行為，而且，事實(shí)上往往是占有資產(chǎn)越多的機(jī)構(gòu)或單位，工作人員個人收入及福利越好，機(jī)構(gòu)或單位之間相互攀比、仿效，進(jìn)一步促使每一個機(jī)構(gòu)或單位想法設(shè)法占用更多資產(chǎn)。各機(jī)構(gòu)或單位千方百計(jì)占用更多資產(chǎn)的現(xiàn)象，是因?yàn)槿狈π姓聵I(yè)性資產(chǎn)基本效用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，人均占有資產(chǎn)數(shù)額多的機(jī)構(gòu)或單位，并不一定更好地履行職能或向社會提供了更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)）。只要不進(jìn)行占用資產(chǎn)基本效用評價(jià)，就無法改變行政事業(yè)性資產(chǎn)占用的隨意性。
（二）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在的問題
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在一些老問題，但是，大多數(shù)問題是新問題而且是隨著政府職能及事業(yè)單位運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的。一方面，按照“小政府大社會”的思路而推行的政府機(jī)構(gòu)改革，政府的某些職能甚至人員被轉(zhuǎn)移到事業(yè)單位，事業(yè)單位數(shù)量及規(guī)模逐漸擴(kuò)大；另一方面，事業(yè)單位自主權(quán)擴(kuò)大及事業(yè)單位支出增長所驅(qū)動的經(jīng)營行為，產(chǎn)生了許多事業(yè)法人單位從事企業(yè)法人式的市場化經(jīng)營。但是，與政府機(jī)構(gòu)職能、與事業(yè)單位運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革沒有同步推進(jìn)，導(dǎo)致了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理滯后與管理不到位，從而誘發(fā)了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的一系列問題。
1．級差地租導(dǎo)致行政事業(yè)性資產(chǎn)對資源配置效率的影響越來越大
行政事業(yè)性資產(chǎn)主要是由財(cái)政撥款、由行政事業(yè)單位占用的資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)主要表現(xiàn)為占用的國有劃撥土地以及為行政事業(yè)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行而興建的服務(wù)設(shè)施。除此以外，還表現(xiàn)為由行政事業(yè)單位下屬機(jī)構(gòu)（公司）依附行政權(quán)力而形成的專營權(quán)，如新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等行業(yè)的經(jīng)營服務(wù)及行業(yè)準(zhǔn)入，這些專營權(quán)，不僅表現(xiàn)為行業(yè)禁入的壟斷經(jīng)營權(quán)，而且表現(xiàn)為依附某一行政部門而無償或低價(jià)使用的行政事業(yè)性資產(chǎn)。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，城市與鄉(xiāng)村、大城市與小城市、東部地區(qū)與西部地區(qū)的級差地租越來越大，級差地租導(dǎo)致了行政事業(yè)性資產(chǎn)的急劇升值，在東部某些城市，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)營性國有資產(chǎn)總值。但是，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理并沒有隨著其增值而逐漸強(qiáng)化與規(guī)范。
目前看來，行政事業(yè)資產(chǎn)的使用帶有很大的隨意性。占用行政事業(yè)資產(chǎn)過大的機(jī)構(gòu)或單位，往往把部分行政事業(yè)性資產(chǎn)以過低的價(jià)格轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?jīng)營，通過低價(jià)使用行政事業(yè)性資產(chǎn)從事市場化經(jīng)營及服務(wù)，不僅破壞了正常的市場競爭秩序，而且流失了相當(dāng)一部分稅收。行政事業(yè)性資產(chǎn)如果不是公開的按市場定價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，那么，會降低全社會資源配置效率。強(qiáng)化行政事業(yè)性資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該從行政事業(yè)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)登記入手，并且完全按照市場價(jià)格收取資產(chǎn)占用費(fèi)，資產(chǎn)占用費(fèi)應(yīng)該列入統(tǒng)一的預(yù)算外管理。
2．權(quán)力尋租正在從經(jīng)營性資產(chǎn)領(lǐng)域向行政事業(yè)性資產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移
改革開放以來，在國有企業(yè)及經(jīng)營性國有資產(chǎn)領(lǐng)域，權(quán)力尋租行為從來沒有停止過。為了扼制與懲罰這種權(quán)利尋租行為，從中央政府到地方政府不斷加大對國有企業(yè)的監(jiān)督審計(jì)。在某種意義上可以說，目前經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的最大問題，是國有資產(chǎn)的收益不足以支付國有資產(chǎn)的監(jiān)督審計(jì)成本。深化國有資產(chǎn)管理體制改革，首先應(yīng)該解決經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督審計(jì)成本過高的問題。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有資產(chǎn)管理體制改革，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)中的權(quán)利尋租行為，不僅越來越難，而且風(fēng)險(xiǎn)越來越高。但是，由于行政事業(yè)性資產(chǎn)管理滯后，政策及法律不健全，權(quán)力尋租正在向這一領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。
行政事業(yè)性資產(chǎn)的權(quán)力尋租主要表現(xiàn)為兩個途徑。其一，低價(jià)使用行政事業(yè)性資產(chǎn)參與市場競爭。到目前為止，行政事業(yè)性資產(chǎn)不僅“單位所有”，而且沒有完整的產(chǎn)權(quán)登記及評估定價(jià)，甚至部分行政事業(yè)性資產(chǎn)長期體外循環(huán)；尤其是行政事業(yè)單位與其他產(chǎn)權(quán)主體共同投資建設(shè)形成的資產(chǎn)沒有嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)界定，長期被無償使用。但是，在這些行政事業(yè)性資產(chǎn)低價(jià)或無償使用背后，往往掩蓋的是一種權(quán)力尋租行為。其二，依附行政力量而形成的專營權(quán)。新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等若干行業(yè)，是行業(yè)禁入，沒有公平競爭。但是隸屬該行政部門的下屬單位，既可以以事業(yè)法人的形式，也可以以企業(yè)法人的形式，從事盈利性的經(jīng)營。這種帶有壟斷性的經(jīng)營收益，應(yīng)全部上繳財(cái)政。但是，通常情況下，往往變成了由上級行政部門與經(jīng)營單位的共同支配。由于其經(jīng)營行為及收益沒有公開監(jiān)督與嚴(yán)格審計(jì)，不僅專營權(quán)可以尋租，而且經(jīng)營收益也可以尋租。而對于依附行政權(quán)力而形成的專營權(quán)的權(quán)力尋租行為，僅僅通過行政事業(yè)性資產(chǎn)管理強(qiáng)化還不夠，而且應(yīng)該通過專門立法來監(jiān)督。
3．機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致行政事業(yè)性資產(chǎn)的閑置與浪費(fèi)日漸加大
長期以來的機(jī)構(gòu)臃腫而龐大，導(dǎo)致了為行政事業(yè)單位運(yùn)營而不斷增加財(cái)政撥款。一段時(shí)間內(nèi)，為維系龐大的行政事業(yè)單位的正常運(yùn)營而投資形成了數(shù)量巨大的行政事業(yè)性資產(chǎn)。隨著政府機(jī)構(gòu)改革、人員精簡，行政機(jī)構(gòu)人均占有的資產(chǎn)量相應(yīng)加大；今后要大力推進(jìn)的事業(yè)單位改革，會使機(jī)構(gòu)與人員有更大力度的精簡。單純從數(shù)量上計(jì)算，即使今后５年內(nèi)不再以財(cái)政投入形成新的行政事業(yè)性資產(chǎn)，行政事業(yè)單位人均占有的資產(chǎn)量也會大大提高。由于缺乏與機(jī)構(gòu)改革配套的資產(chǎn)處置實(shí)施細(xì)則，政府機(jī)構(gòu)改革以后，已撤并機(jī)構(gòu)先前占用的資產(chǎn)，不僅沒有及時(shí)出售轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)用來彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口，而且每年財(cái)政仍要支付這部分資產(chǎn)的維護(hù)費(fèi)用，導(dǎo)致了行政性資產(chǎn)的閑置與浪費(fèi)。
政府機(jī)構(gòu)改革以后，原先一部分職能部門轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)協(xié)會；事業(yè)單位改革以后，由事業(yè)法人轉(zhuǎn)為企業(yè)法人。但是，對于行業(yè)協(xié)會及由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的企業(yè)法人，是否有權(quán)力繼續(xù)無償或低價(jià)占用由財(cái)政撥款而形成的行政事業(yè)性資產(chǎn)，需要從政策上明確并加以立法。從與國際慣例接軌的目標(biāo)以及市場化進(jìn)程的結(jié)果看，行業(yè)協(xié)會及由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的企業(yè)法人，不應(yīng)該繼續(xù)占用行政事業(yè)性資產(chǎn)。當(dāng)然，現(xiàn)在的行業(yè)協(xié)會及由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的企業(yè)法人承載著“養(yǎng)人”的功能，過去的官員及事業(yè)編制人員還沒有市場化與社會化。從機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位改革的發(fā)展趨勢看，可以考慮借鑒國有企業(yè)分流員工支付“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”的辦法（參見財(cái)政部2002年313號文與國經(jīng)貿(mào)等八部委2002年859號文），也可以嘗試對機(jī)構(gòu)改革與事業(yè)單位轉(zhuǎn)型而分流的人員支付“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金來源為機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位原先占用資產(chǎn)的變現(xiàn)收益。這部分行政事業(yè)性資產(chǎn)出售變現(xiàn)后，一部分用來支付人員分流的“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”，一部分用來彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口。
（三）建立與完善行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理架構(gòu)及體制
與經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中性較強(qiáng)的特點(diǎn)相比較，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)高度分散。國有企業(yè)從20世紀(jì)80年代中期的65萬余家，到20世紀(jì)90年代中期的30余家，再到90年代末期的17萬余家；經(jīng)過2003年開始的國有企業(yè)3～５年全面改制后,預(yù)計(jì)到2008年占用國有資產(chǎn)的國有集團(tuán)公司及國有控股公司不會超過6000家。但是，就行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分布看，從5級政府級次的數(shù)以萬計(jì)的政府部門，到以社團(tuán)法人形式存在的幾萬家社團(tuán)機(jī)構(gòu)，再到以事業(yè)法人形式設(shè)立的百萬余家事業(yè)單位。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分布在眾多機(jī)構(gòu)或單位中，僅全國事業(yè)單位就高達(dá)130萬余家，決定了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制不可能照搬經(jīng)營性國有資產(chǎn)的模式。因此，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理架構(gòu)及體制，應(yīng)跳出經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的思維及模式，進(jìn)行全面探索與創(chuàng)新。
1．構(gòu)建不同政府級次的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制
占用或使用行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或單位主要是各級政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等，與此相適應(yīng)，各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等的日常運(yùn)營費(fèi)用，也主要是各級財(cái)政負(fù)責(zé)撥款。這決定了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，不可能全國統(tǒng)一。從目前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀及政府機(jī)構(gòu)改革深化、事業(yè)單位改革全面推進(jìn)的趨勢看，也沒有辦法建立全國統(tǒng)一的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制，應(yīng)該按照已有的政府級次劃分，構(gòu)建不同政府級次的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制。具體來說，就是在中央政府、?。ㄖ陛犑校┘壵?、地（市）級政府、縣（區(qū)）級政府分別建立與完善行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，在現(xiàn)有的多級次政府體制中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也是一級政府級次，但是，在這一級政府級次，不應(yīng)該再設(shè)立行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。因?yàn)殡S著農(nóng)業(yè)稅的全面取消及政府級次改革試點(diǎn)的推開，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的財(cái)政大多數(shù)都直接或間接納入到縣（區(qū)）級財(cái)政管控中。因此，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的最低級次是到縣（區(qū)）級。
建立與完善中央政府、?。ㄖ陛犑校┘壵⒌兀ㄊ校┘壵?、縣（區(qū)）級政府的4級次行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制，可以保證財(cái)權(quán)與事權(quán)、公共管理職能的統(tǒng)一。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會與公眾對政府的職能提高及公共產(chǎn)品（服務(wù)）供給的要求越來越高，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)效率低甚至流失現(xiàn)象所掩蓋的是普通老百姓對政府職能不滿意的實(shí)質(zhì)。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制的建立與完善，不僅僅是著眼于存量資產(chǎn)的管理，而且還要進(jìn)行增量投入（撥付）的改革，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理應(yīng)圍繞著政府職能轉(zhuǎn)變及政府向社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)）這一核心而展開?？梢哉f，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)是“摸清存量并盤活用好存量”，難點(diǎn)是“增量預(yù)算并實(shí)施績效評價(jià)”。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理水平的提高，在于能否適時(shí)的引入并實(shí)施對行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位財(cái)政撥款的預(yù)算績效評價(jià)。因此，構(gòu)建4級次的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制，是各級政府及財(cái)政實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)的內(nèi)在要求。
2．行政性與事業(yè)性國有資產(chǎn)管理職能的分離
在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)中，事業(yè)單位占用或使用的資產(chǎn)比重較大，行政機(jī)關(guān)占用或使用的資產(chǎn)比重較小。從今后的發(fā)展趨勢來看，行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)模的增長，主要是事業(yè)單位占用或使用更多資產(chǎn)而導(dǎo)致的?？梢园研姓聵I(yè)性國有資產(chǎn)劃分為兩類：行政事業(yè)性資產(chǎn)Ⅰ（簡稱行政性資產(chǎn)），行政事業(yè)性資產(chǎn)Ⅱ（簡稱事業(yè)性資產(chǎn)）。行政事業(yè)性資產(chǎn)Ⅰ和行政事業(yè)性資產(chǎn)Ⅱ，無論是在規(guī)模及分布上，還是在功能上，都存在很大差別，應(yīng)該實(shí)行分別管理。尤其是事業(yè)性資產(chǎn)，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，不是簡單地減少或增加，應(yīng)該通過事業(yè)單位改革的深化，調(diào)整事業(yè)性資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)。如果把事業(yè)單位劃分為政務(wù)支持類、社會公益類、自主經(jīng)營類的三大類，那么，事業(yè)單位的改革應(yīng)該是減少及縮小政務(wù)支持類事業(yè)單位，增加及擴(kuò)大社會公益類事業(yè)的單位，把自主經(jīng)營類事業(yè)單位實(shí)行完全市場化而轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧的企業(yè)法人。與此相適應(yīng)，對于事業(yè)性資產(chǎn)，要逐年增加提高社會公益類資產(chǎn)的比重，既盤活存量，又要加大增量。主張對行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)分別管理為了便于實(shí)行專業(yè)管理，吸收專業(yè)管理人才與專業(yè)管理干部來從事這項(xiàng)工作，從而真正提高行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理水平。
行政性與事業(yè)性國有資產(chǎn)管理職能的分離，在具體機(jī)構(gòu)設(shè)置中，可考慮同一政府級次中國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)與管理部門的分離，在財(cái)政部門設(shè)立專門從事行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)如行政事業(yè)性資產(chǎn)管理局或管理處，財(cái)政部門以外組建兩個負(fù)責(zé)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的專業(yè)管理部門，分別行使行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)的具體管理職能。
之所以在行政機(jī)構(gòu)以外組建兩個專業(yè)的分別從事行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)的管理部門，是考慮占用或使用行政事業(yè)性資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)、單位太多太分散，如果這些機(jī)構(gòu)、單位都直接對財(cái)政部門的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理局或處，那么，一個幾十人的行政職能局或處沒有精力實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的專業(yè)化管理，只能忙于審批。
把行政性與事業(yè)性國有資產(chǎn)管理職能的分離，主要是在專業(yè)化管理層面分離，在行政權(quán)力層面仍然是統(tǒng)一的。具體而言，就是各級財(cái)政部門仍然行使行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的統(tǒng)一行政權(quán)力。處于專業(yè)化管理層面的兩個管理部門，沒有必要列入政府行政序列，可以是非行政性的機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部門授權(quán)依法（條例）分別履行行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)的管理職能。考慮到行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的連續(xù)性，可以仍然由各級政府的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局（中央政府層面是國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局）作為行政性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使對政府機(jī)構(gòu)所占用國有資產(chǎn)的管理權(quán)。對于事業(yè)單位所占用國有資產(chǎn)的管理，可以組建事業(yè)性資產(chǎn)管理署（局）。事業(yè)性資產(chǎn)管理署（局）應(yīng)該定位于非行政機(jī)構(gòu)，淡化其行政性，強(qiáng)化其專業(yè)性；該署（局）管理人員應(yīng)采用市場化招聘，注重管理人員的專業(yè)素質(zhì)，盡量選擇同時(shí)兼具事業(yè)單位專業(yè)知識、財(cái)務(wù)管理背景或資產(chǎn)管理背景的復(fù)合型人才。兩個處于專業(yè)化管理層面的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，直接面對占用或使用行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或單位行使國有資產(chǎn)管理權(quán)；具體而言，行政性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以行政事業(yè)性國有資產(chǎn)代表的身份管理政府機(jī)關(guān)各部門占用或使用的國有資產(chǎn)，事業(yè)性資產(chǎn)管理署（局）以行政事業(yè)性國有資產(chǎn)代表的身份管理各事業(yè)單位占用或使用的國有資產(chǎn)。
3．行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督與審計(jì)分離
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制，表現(xiàn)為由管理職能、監(jiān)督職能、審計(jì)職能組成的一個體系。兩個處于專業(yè)化層面的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使管理職能，財(cái)政部門的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理局或處行使監(jiān)督職能，獨(dú)立的審計(jì)部門行使審計(jì)職能。財(cái)政部門制定出臺關(guān)于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的政策，并監(jiān)督兩個專業(yè)化的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策；同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)對行政性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督權(quán)的制衡，應(yīng)由財(cái)政部門以外的行政機(jī)構(gòu)行使審計(jì)權(quán)，這種審計(jì)既包括對兩個專業(yè)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的審計(jì)，也包括對占用或使用國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)、單位的審計(jì)。在全新的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制中，監(jiān)督職能與審計(jì)職能是相對分離的，分別由兩個政府的行政部門相對獨(dú)立的行政權(quán)力。只有監(jiān)督與審計(jì)的分離，才能保證行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行專業(yè)化管理。
之所以強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督與審計(jì)分離，是為了真正實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的專業(yè)化與公開化，尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)管理水平的提高，不僅要著眼于事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的效率，而且要著眼于事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）過程的透明。當(dāng)前，普通民眾對教育、醫(yī)療部門的怒氣與指責(zé)，除教育、醫(yī)療高收費(fèi)原因外，還在于教育、醫(yī)療行業(yè)不透明，如果行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不擺脫行政性就無法實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化與公開化。但是，行政性資產(chǎn)、事業(yè)性資產(chǎn)國家統(tǒng)一所有，又要求各級政府代表國家行使權(quán)力，但是其權(quán)力主要表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)、審計(jì)權(quán)及委托權(quán)等。從經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制、資源體制性國有資產(chǎn)管理的教訓(xùn)看，仍然是“政資不分、政管不分”影響著其管理水平的提高。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理新體制，必須進(jìn)行“政資分離、政管分離”的改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政化與管理專業(yè)化的有機(jī)結(jié)合。
（四）逐步把行政事業(yè)性國有資本預(yù)算納入政府預(yù)算體系中
國有資產(chǎn)包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)三大類，雖然各類國有資產(chǎn)管理隸屬不同的部門，但是從國有資本預(yù)算的目標(biāo)定位及要求看，應(yīng)該建立與完善行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、經(jīng)營性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)統(tǒng)一的國有資本預(yù)算制度。包括行政事業(yè)性國有資本預(yù)算在內(nèi)的國有資本預(yù)算，不僅要納入政府預(yù)算體系中，而且還要盡快實(shí)施事業(yè)性國有資產(chǎn)占用或使用的績效評價(jià)。
1．分階段構(gòu)建統(tǒng)一的國有資本預(yù)算制度框架
如果從經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)的總額來看，國有資產(chǎn)仍然在全社會總資產(chǎn)中占有相當(dāng)高的比重，國有資產(chǎn)對于社會經(jīng)濟(jì)文化的全面發(fā)展仍然起著決定性作用。建立與實(shí)施統(tǒng)一的國有資本預(yù)算制度，是為了讓國有資產(chǎn)更好的發(fā)揮作用。必須強(qiáng)調(diào)指出，國有資本預(yù)算不是簡單地為了實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，應(yīng)該發(fā)揮比保值增值還要大的作用，國有資本及國有資本預(yù)算應(yīng)該成為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府宏觀調(diào)控的一種衍生手段，政府應(yīng)通過國有資本帶動全社會資源配置效率的提高并為社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)）。在構(gòu)建統(tǒng)一的國有資本預(yù)算制度框架中，應(yīng)關(guān)注并重視經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)不同的功能及作用：經(jīng)營性國有資產(chǎn)應(yīng)該能夠發(fā)揮推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用，堅(jiān)持“政府不與民爭利”的原則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)從充分競爭領(lǐng)域退出，退出并變現(xiàn)的國有資產(chǎn)應(yīng)首先用來彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算的缺口、社?；痤A(yù)算的缺口；行政事業(yè)性國有資產(chǎn)尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)要著眼于為社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)），社會公眾有權(quán)參與公共產(chǎn)品（服務(wù)）效率評價(jià)，也有權(quán)了解提供公眾產(chǎn)品（服務(wù)）過程中的相關(guān)信息，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)不是以保值增值作為績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而是以提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的效率作為績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；資源性國有資產(chǎn)是直接參與公司運(yùn)營的要素，但是資源的稀缺性及對生態(tài)環(huán)境較大影響作用，決定了資源性國有資產(chǎn)不可能以價(jià)值最大化為目標(biāo)，要用國家安全、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長等的綜合指標(biāo)來評價(jià)資源性國有資產(chǎn)的價(jià)值及效率。
實(shí)行并把行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的預(yù)算納入統(tǒng)一國有資本預(yù)算制度框架中，可先從事業(yè)性國有資產(chǎn)預(yù)算著手。事業(yè)性國有資產(chǎn)預(yù)算包括存量預(yù)算與增量預(yù)算兩部分，要通過預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行來評估評價(jià)事業(yè)性國有資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的效率。定期的效率評估、績效評價(jià)，是增加或減少事業(yè)單位財(cái)政撥款的依據(jù)，也是對事業(yè)單位負(fù)責(zé)人獎懲的依據(jù)。
2．國有資本預(yù)算應(yīng)該與政府預(yù)算的其他預(yù)算相統(tǒng)一與平衡
政府預(yù)算應(yīng)包括公共財(cái)政預(yù)算、社保基金預(yù)算、國有資本預(yù)算等。國有資本預(yù)算應(yīng)該由國有資產(chǎn)管理部門來實(shí)施，同時(shí)也必須要與公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算相互協(xié)調(diào)，不能脫離公共財(cái)政預(yù)算平衡、社?；痤A(yù)算平衡而進(jìn)行，應(yīng)該把國有資本預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算的統(tǒng)一與平衡作為政府預(yù)算的基本要求。國有資本預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算分別隸屬國資、財(cái)政、社保部門，各種預(yù)算應(yīng)先在本部門分別編制。但是國有資本預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算在本部門完成前，應(yīng)該是信息共享，有可以及時(shí)傳遞與交流的信息通道，尤其是讓財(cái)政、社保部門及時(shí)了解與掌握國有資本的年度經(jīng)營狀況，對于實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算平衡與社保基金預(yù)算平衡至關(guān)重要。預(yù)算批復(fù)前和批復(fù)過程中，調(diào)整經(jīng)營性國有資產(chǎn)的年度國有資本預(yù)算用于彌補(bǔ)公共財(cái)政與社?；鹬С鋈笨诘念~度，要反復(fù)討論與測算。
在以國有資本預(yù)算調(diào)整而實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算平衡、社?；痤A(yù)算平衡中，主要是以經(jīng)營性國有資產(chǎn)的收益及變現(xiàn)來彌補(bǔ)缺口。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)的預(yù)算也需調(diào)整，但是這種調(diào)整更多的是增量結(jié)構(gòu)性調(diào)整，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，調(diào)整不同領(lǐng)域的公共產(chǎn)品（服務(wù)）數(shù)量。
3．事業(yè)性國有資本預(yù)算應(yīng)成為政府宏觀調(diào)控的衍生手段之一
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有資本應(yīng)更多地履行公共職能，尤其是事業(yè)性國有資產(chǎn)，應(yīng)主要定位于提供更多更好的公共產(chǎn)品（服務(wù)）。未來5～10年國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)變化快，事業(yè)性國有資產(chǎn)要有比較大的增長，各級政府每年對于提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的事業(yè)單位財(cái)政撥款也會不斷增加。但是，在沒有事業(yè)性國有資本預(yù)算的條件下，過多過快的增加財(cái)政撥款，可能會導(dǎo)致更多的浪費(fèi)與腐敗。實(shí)行事業(yè)性國有資本預(yù)算，首先要關(guān)注的就是資產(chǎn)如何使用以及使用的效率，政府要運(yùn)用國有資本預(yù)算來對公共產(chǎn)品（服務(wù)）供給進(jìn)行調(diào)控。作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段之一，事業(yè)性國有資本預(yù)算要著眼于推動事業(yè)單位改革的全面推進(jìn)。在政務(wù)支持類、社會公益類、自主經(jīng)營類的三大類事業(yè)單位中，政務(wù)支持類的財(cái)政撥款要逐年減少，自主經(jīng)營類的補(bǔ)貼撥款要停止，但是，社會公益類的財(cái)政撥款要大幅度增加。事業(yè)性國有資本預(yù)算必須與財(cái)政撥款預(yù)算相統(tǒng)一，而且中央一級政府的財(cái)政部門，應(yīng)聯(lián)合其他部委制定社會公益類事業(yè)單位改革與增量投入的中長期規(guī)劃，以中長期規(guī)劃來指導(dǎo)公益類事業(yè)單位財(cái)政撥款的年度預(yù)算。
需要強(qiáng)調(diào)指出的是，在全新的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制構(gòu)建中，應(yīng)抓住行政事業(yè)性國有資本預(yù)算及績效評價(jià)這個重點(diǎn)。從維護(hù)社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)要求看，行政事業(yè)性國有資本預(yù)算及績效評價(jià)應(yīng)先從醫(yī)療、教育類事業(yè)單位著手，要先試點(diǎn)，后推廣，一方面要解決這幾類公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供中存在的問題，另一方面要加大這幾類公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供的數(shù)量。對這幾類公共產(chǎn)品（服務(wù)）要盡快建立績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)方法，并給社會公眾全面的知情權(quán)。
三、行政性國有資產(chǎn)管理及改革
行政機(jī)關(guān)占用的國有資產(chǎn)，是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的一部分。隨著政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)及政府職能的轉(zhuǎn)變，行政性國有資產(chǎn)管理提到了議事日程。針對行政性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰、占用不公平、資產(chǎn)使用效率低下等問題，應(yīng)實(shí)行行政性國有資產(chǎn)存量與增量的同步改革，分離行政機(jī)關(guān)經(jīng)營性資產(chǎn)，盤活行政機(jī)關(guān)閑置資產(chǎn)，推動行政性國有資產(chǎn)管理的統(tǒng)一。明確財(cái)政部門作為行政性國有資產(chǎn)監(jiān)管的行政機(jī)構(gòu)，并組建行政性國有資產(chǎn)的專業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)行政性國有資產(chǎn)的日常管理
（一）行政性國有資產(chǎn)管理改革的目標(biāo)定位
行政性國有資產(chǎn)管理應(yīng)該著眼于普遍存在的問題，確立行政性國資占用的公平與效率提高的目標(biāo)。
1．實(shí)現(xiàn)行政性國有資產(chǎn)占用的公平
在過去的行政性國有資產(chǎn)管理中，對基礎(chǔ)管理，特別是對預(yù)算的管理中，一方面缺乏對行政性國有資產(chǎn)存量信息的全面掌握，另一方面也沒有科學(xué)合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)定額，導(dǎo)致資產(chǎn)配置不均衡。行政性國有資產(chǎn)管理改革的目標(biāo)定位之一，就是要改變這種基礎(chǔ)管理薄弱的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)行政性國有資產(chǎn)占用的公平。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要全面摸清行政性國資的“家底”，包括存量資產(chǎn)的數(shù)量多少、質(zhì)量優(yōu)劣以及公布狀況等；其次是要研究定額標(biāo)準(zhǔn)，在摸清“家底”的基礎(chǔ)上，研究確定與行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)職責(zé)相匹配的三項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)物資產(chǎn)定額、標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用定額、財(cái)政預(yù)算定額。因此，實(shí)現(xiàn)行政性國有資產(chǎn)占用的公平目標(biāo)，絕不是一種國有資產(chǎn)占有和使用上的絕對平均思想，而主要是指與工作職責(zé)相匹配的資產(chǎn)占有和使用上的規(guī)則與公平。即制定出公平的規(guī)則，并且在行政性國有資產(chǎn)管理中切實(shí)地執(zhí)行，這樣才能將行動機(jī)關(guān)國有資產(chǎn)的管理工作納入良性循環(huán)的軌道。
2．提高行政性國有資產(chǎn)使用的效率
提高行政性國有資產(chǎn)使用的效率是指行政機(jī)關(guān)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的使用、消耗在最優(yōu)的配置和最高的效率下，給社會提供更好的公共產(chǎn)品、更多的公共服務(wù)。從行政性國有資產(chǎn)管理問題上看，行政機(jī)關(guān)提高國有資產(chǎn)使用的效率應(yīng)有以下兩目標(biāo)：即行政性國有資產(chǎn)形成數(shù)量上的最優(yōu)目標(biāo)、行政性國有資產(chǎn)使用上的效率目標(biāo)、行政性國有資產(chǎn)處置上的效率目標(biāo)。這里，行政性國有資產(chǎn)使用上的效率，實(shí)際上是指各項(xiàng)資產(chǎn)應(yīng)物盡其用，盡可能多地發(fā)揮出資產(chǎn)的使用價(jià)值，并注意日常的維修保養(yǎng)，延長其使用價(jià)值。而行政機(jī)關(guān)配置的資產(chǎn)使用價(jià)值并非越高越好，而是和其工作職能相匹配，電腦、公務(wù)用車等的配置應(yīng)以實(shí)為主。資產(chǎn)處置上的效率要求為行政機(jī)關(guān)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)因各種原因需要處置時(shí)，如非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)，哐將非經(jīng)營性資產(chǎn)報(bào)廢，都應(yīng)按照已定的標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地發(fā)揮出資產(chǎn)的潛在價(jià)值。
3．減輕各級財(cái)政負(fù)擔(dān)
國家各級行政機(jī)關(guān)的國有資產(chǎn)是由不同政府級次的各級財(cái)政部門撥款形成的。只有在實(shí)現(xiàn)行政性國有資產(chǎn)占用的公平、提高國有資產(chǎn)使用效率的基礎(chǔ)上，才能減輕各級財(cái)政的負(fù)擔(dān)。由于建國以來我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理相對薄弱或處于管理虛置狀態(tài)，機(jī)關(guān)單位之間資產(chǎn)配置不均衡、預(yù)算分配的不公平，在一些機(jī)關(guān)部門形成了大量的閑置資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。同時(shí)加重了各級政府財(cái)政部門的負(fù)擔(dān)。盤活這些閑置資產(chǎn)、加強(qiáng)各級政府的財(cái)政預(yù)算，努力減少各級政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
（二）行政性國有資產(chǎn)監(jiān)管的統(tǒng)一
現(xiàn)行的行政性國有資產(chǎn)管理都已不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的總體要求。因此，應(yīng)統(tǒng)一對行政性國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，明確行政性國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)及管理部門
1．明確行政性國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)
按照“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的原則，建立全國統(tǒng)一的行政性國有資產(chǎn)管理體制，財(cái)政部門應(yīng)作為行政性國有資產(chǎn)的唯一行政機(jī)構(gòu)。眾所周知：行政性資產(chǎn)與企業(yè)資產(chǎn)性質(zhì)不同，需要依靠財(cái)政資金來實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償，而行政性資產(chǎn)體現(xiàn)政府公共服務(wù)職能，應(yīng)當(dāng)由一個部門利益相對弱化的綜合部門來負(fù)責(zé)管理。因此，由現(xiàn)有各級政府的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局（處）負(fù)責(zé)行政性國有資產(chǎn)管理，或者另外組建專業(yè)性的行政性國有資產(chǎn)管理局（處），也就是說單獨(dú)設(shè)立行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理局（處）。在明確了財(cái)政部門作為行政性國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)的條件下，財(cái)政部門應(yīng)負(fù)責(zé)制定規(guī)章制度、資產(chǎn)預(yù)算和綜合管理等相關(guān)條例，并依條例對行政性國有資產(chǎn)管理局（處）進(jìn)行監(jiān)督。在進(jìn)行行政性國有資產(chǎn)管理和改革進(jìn)程中，緊迫問題是盡快建立起一套行之有效的規(guī)章制度，使各項(xiàng)資產(chǎn)管理工作有章可循。
2．明確行政性國有資產(chǎn)的管理部門
由財(cái)政部門對行政性國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理是加強(qiáng)資產(chǎn)管理的客觀要求，但這并不意味著財(cái)政部門要事無巨細(xì)地進(jìn)行管理，而是要根據(jù)情況適當(dāng)?shù)貙⒁恍┞氊?zé)委托給一些單位來完成，形成多層次合理分工的模式。行政性國有資產(chǎn)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，既包括相關(guān)政策和規(guī)章制度的制定、大項(xiàng)資產(chǎn)的審批控制等綜合管理，又包括清查統(tǒng)計(jì)、審批事項(xiàng)的初步審核等具體管理，還包括資產(chǎn)日常使用中的使用管理。一般講，由于所有權(quán)與使用權(quán)的分離，資產(chǎn)的綜合管理、具體管理必然與資產(chǎn)的使用管理分開，資產(chǎn)的使用管理由占用資產(chǎn)的行政單位負(fù)責(zé)。而資產(chǎn)的綜合管理和具體管理則要根據(jù)管理方式、工作量、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制情況，以及資產(chǎn)總量、資產(chǎn)類型、信息化管理程度等情況而定，財(cái)政部門既可以自己獨(dú)立完成，也可以委托合適的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。從世界各國情況看，既有財(cái)政部門完成的韓日模式，也有由隸屬于財(cái)政部門的機(jī)構(gòu)完成的德澳模式，還有委托給相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)完成的美加模式。從我國情況看，我國行政性國有資產(chǎn)規(guī)模龐大、類型復(fù)雜、分布廣，因此，在整體上，可以采取“統(tǒng)一政策，專業(yè)管理”的體制，即在統(tǒng)一的政策下，由專業(yè)化的行政性國有資產(chǎn)管理局（處）負(fù)責(zé)日常管理。
3．明確行政性國有資產(chǎn)管理的審計(jì)部門
行政性國有資產(chǎn)管理制度的落實(shí)和管理活動的加強(qiáng)離不開有效的監(jiān)督審計(jì)。黨的十六大明確提出了“建立健全非經(jīng)營性資產(chǎn)監(jiān)管制度”的重大任務(wù)。按照“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的原則，財(cái)政部作為行政性國有資產(chǎn)的出資人，理應(yīng)承擔(dān)起對行政性國有資產(chǎn)的管理監(jiān)督職能。在部門內(nèi)部設(shè)立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的專門管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理局的監(jiān)管，規(guī)范其處置行為，制定規(guī)定，明確各部門、各單位的審批權(quán)限；實(shí)行信息反饋和跟蹤監(jiān)督。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)對行政性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督權(quán)的制衡，由獨(dú)立審計(jì)署部門使其獨(dú)立的審計(jì)職能。審計(jì)部門可由全國人大下設(shè)審計(jì)部門，亦可由國家審計(jì)署承擔(dān)獨(dú)立于監(jiān)管部門之外的審計(jì)工作。而審計(jì)中發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或使用單位的違規(guī)行為，造成國有資產(chǎn)流失的，按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任單位、責(zé)任人的責(zé)任。
（三）行政性國有資產(chǎn)存量和增量的管理
在行政性國有資產(chǎn)管理和改革的進(jìn)程中，財(cái)政部的行政性國有資產(chǎn)管理部門，應(yīng)加強(qiáng)對行政性國有資產(chǎn)存量和增量的管理，調(diào)整行政性的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，建立存量資產(chǎn)的調(diào)劑制度，對行政性國有資產(chǎn)存量進(jìn)行再分配。并且對行政機(jī)關(guān)現(xiàn)存的少量經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行分離。優(yōu)化行政性國有資產(chǎn)增量管理、存量調(diào)整和資產(chǎn)配置管理，回收和盤活行政機(jī)關(guān)閑置的資產(chǎn)，提高行政性國有資產(chǎn)的整體運(yùn)營質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)行政性國有資產(chǎn)占用的公平性。
1．行政性國有資產(chǎn)存量的再分配
對于行政性國有資產(chǎn)的存量，目前最重要的工作是進(jìn)行全國性的清產(chǎn)核資工作，將行政機(jī)關(guān)非經(jīng)營性資產(chǎn)和事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)區(qū)分開，剝離出行政機(jī)關(guān)中由非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性的資產(chǎn)，明確界定行政性的產(chǎn)權(quán)，核定資產(chǎn)總量。在現(xiàn)實(shí)中，我國行政機(jī)關(guān)普遍存在著國有資產(chǎn)的存量資產(chǎn)配置不合理，使用效率不高的問題。首先，由于缺乏合理統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)，或標(biāo)準(zhǔn)沒有被嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致中央部門、單位之間配置不公平。其次，由于資產(chǎn)配置不合理，重復(fù)購置嚴(yán)重，在使用過程中又缺乏規(guī)范化管理，結(jié)果導(dǎo)致目前行政事業(yè)單位普遍存在資產(chǎn)閑置與使用效率不高的現(xiàn)象，其中在固定資產(chǎn)方面表現(xiàn)尤為突出。因此必須對行政性國有資產(chǎn)管理進(jìn)行改革，盡快開展行政機(jī)關(guān)的清產(chǎn)核資，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)非經(jīng)營性資產(chǎn)的實(shí)物管理和價(jià)值管理，了解行政機(jī)關(guān)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的總體情況，包括總量、分布狀況等，而這些數(shù)據(jù)只有通過價(jià)值的計(jì)量才能表現(xiàn)出來。加之土地使用權(quán)、房屋等資產(chǎn)的特殊性，即它們隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善蘊(yùn)含著較大的增值潛力，在不妨礙行政機(jī)關(guān)工作效率的前提下，使得這類資產(chǎn)的價(jià)值盡可能得以實(shí)現(xiàn)，對整體經(jīng)濟(jì)效率的改善也是有幫助的。而只有確定了土地使用權(quán)、房產(chǎn)等的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，我們才可以對它們定價(jià)，從而對行政性國有資產(chǎn)存量進(jìn)行再分配，以達(dá)到資產(chǎn)的公平、合理配置，提高行政性國有資產(chǎn)的使用效率。
2．行政性國有資產(chǎn)增量的管理
我們認(rèn)為，首先對于行政機(jī)關(guān)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的增量來源，形成一個科學(xué)合理的增量形成機(jī)制是非常重要的。對此，應(yīng)結(jié)合預(yù)算改革，建立資產(chǎn)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算相聯(lián)系的制度，合理配置行政機(jī)關(guān)的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。其次是確定合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)引進(jìn)數(shù)量分析模型。每一行政部門應(yīng)購置哪些資產(chǎn)、資產(chǎn)的數(shù)額是多少、以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來配備資產(chǎn)是形成合理的國有資產(chǎn)形成機(jī)制所需要解決的一系列問題。最后，政府的行政性國有資產(chǎn)購置必須嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定實(shí)施。在必要時(shí)，還可引進(jìn)大額資產(chǎn)購買的聽證會制度或?qū)＜艺撟C制度。加入WTO后，對行政性國有資產(chǎn)實(shí)行政府采購制度也是政府的一項(xiàng)義務(wù)。
3．行政機(jī)關(guān)經(jīng)營性資產(chǎn)的分離
長期以來，對于行政性國有資產(chǎn)的管理存在職責(zé)界定不清、管理機(jī)構(gòu)不明的現(xiàn)狀。使得行政性國有資產(chǎn)流失較嚴(yán)重，行政機(jī)關(guān)的部分國有資產(chǎn)由非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的過程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)營中存在虧損及各種漏洞。行政機(jī)關(guān)雖然對國有資產(chǎn)沒有所有權(quán)，但對所占有的資產(chǎn)卻有著充分的控制權(quán)和占有權(quán)，自行管理空間很大。
因此，要規(guī)范行政性國有資產(chǎn)的管理，堅(jiān)決分離這部分——在行政性國有資產(chǎn)內(nèi)已形成的經(jīng)營性資產(chǎn)。要嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性的作法，建立健全資產(chǎn)處置的審批制度。行政性國有資產(chǎn)管理部門要確實(shí)統(tǒng)計(jì)并掌握好各行政機(jī)關(guān)使用的國有資產(chǎn)數(shù)量和種類，將已作經(jīng)營之用的直接或間接來源于財(cái)政撥款的非經(jīng)營性資產(chǎn)作出處置。
4．行政機(jī)關(guān)閑置資產(chǎn)的回收和盤活
由于對行政性國有資產(chǎn)管理的重要性認(rèn)識不足，管理意識淡薄。長期以來，由于受習(xí)慣勢力的影響，重錢輕物，重購置輕管理，行政機(jī)關(guān)沒有嚴(yán)格的管理約束機(jī)制，造成了行政性資產(chǎn)管理的混亂。此外，由于行政機(jī)關(guān)的國有資產(chǎn)是由國家財(cái)政撥款購置和無償調(diào)入的，財(cái)政部門、國有資產(chǎn)管理部門對撥款的使用和資產(chǎn)的利用效率又缺乏有效的監(jiān)督和考核，導(dǎo)致部分資產(chǎn)長期閑置，甚至浪費(fèi)流失。
資產(chǎn)使用率不高以及行政性國有資產(chǎn)占用的不公平是行政性國有資產(chǎn)管理中存在的一個重要問題，不少行政機(jī)關(guān)單位存在著閑置資產(chǎn)，大大降低了國有資產(chǎn)的使用效率。對于行政機(jī)關(guān)購置不用或超過編制定額的固定資產(chǎn)，行政性國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)本著物盡其用的原則進(jìn)行處置和調(diào)劑，回收這些行政機(jī)關(guān)閑置的資產(chǎn)，并對其進(jìn)行再分配。同時(shí)對于行政機(jī)關(guān)閑置的無法在行政機(jī)關(guān)間合理流動的沉淀的“死資產(chǎn)”，采取資本運(yùn)作的方法進(jìn)行盤活。也就是利用信托、公開上市等手段進(jìn)行融資、并通過并購重組、參股等資本運(yùn)作手段整合資產(chǎn)，發(fā)揮閑置資產(chǎn)的潛在價(jià)值，促使存量資產(chǎn)由實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)變。通過以上對行政機(jī)關(guān)閑置資產(chǎn)的處置方法，建立起行政性資產(chǎn)集中處置與調(diào)劑轉(zhuǎn)讓市場，將行政管理與市場經(jīng)營兩種手段有機(jī)結(jié)合，鼓勵各行政機(jī)關(guān)閑置資產(chǎn)拿出來進(jìn)行交易，通過所有權(quán)變更或使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將行政機(jī)關(guān)閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為有效資源，以實(shí)現(xiàn)行政性國有資產(chǎn)占用的公平。
總之，做好行政資產(chǎn)管理的具體工作。近幾年，全國各地都非常重視行政性國有資產(chǎn)管理工作，把盤活資產(chǎn)、提高資產(chǎn)使用效率作為加強(qiáng)支出管理、緩解收支矛盾的重要措施。各地在深化行政資產(chǎn)管理改革方面進(jìn)行了有益的探索，創(chuàng)造了“南海模式”、“南寧模式”、“安達(dá)模式”等經(jīng)驗(yàn)和做法。我們認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)對資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督，及時(shí)總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，推動全國的資產(chǎn)管理工作。制定出切實(shí)可行的行政國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)。
綜上所述，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟(jì)的有效結(jié)合，不僅要求以國有企業(yè)為主體的經(jīng)營性國有資產(chǎn)的改革，也要求以行政性國有資產(chǎn)為主體的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的改革。改革開放以來，我國行政性國有資產(chǎn)的管理和改革滯后于總體經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程，使現(xiàn)行行政性國有資產(chǎn)的管理已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與完善的要求。因此，改革現(xiàn)行的行政性國有資產(chǎn)管理體制，積極構(gòu)建新的行政性國有資產(chǎn)管理體制，對于我國進(jìn)一步深化行政機(jī)關(guān)改革具有重要的意義和推動作用。
四、事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理及改革
事業(yè)性國有資產(chǎn)管理是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。事業(yè)性國有資產(chǎn)面臨著盤活存量和配置增量的雙重任務(wù)，管理的最終目標(biāo)是要提高資產(chǎn)的運(yùn)營效率和保證公共產(chǎn)品（服務(wù)）供給的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。改革的基本思路是要分別確定管理行政機(jī)構(gòu)和專業(yè)化管理部門，由各級財(cái)政部門統(tǒng)一行使事業(yè)性國有資產(chǎn)所有者代表權(quán)力，設(shè)立非行政性的專業(yè)化管理部門負(fù)責(zé)事業(yè)性國有資產(chǎn)的具體管理職能；管理的重點(diǎn)是提高資產(chǎn)運(yùn)營效率，挖掘資產(chǎn)優(yōu)化整合、激活效率的巨大潛力，同時(shí)要實(shí)行預(yù)算績效評價(jià)，使資產(chǎn)增量與績效評價(jià)水平掛鉤，推動預(yù)算增量改革。
（一）事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與業(yè)務(wù)指導(dǎo)的分離
事業(yè)性資產(chǎn)管理要堅(jiān)持國資管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)分離的原則，行業(yè)主管或上級行政部門適合從事專門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，而事業(yè)性資產(chǎn)管理則應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的國資管理體系和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，堅(jiān)持“政資分離、政管分離”是對事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的基本要求。在資產(chǎn)的所有權(quán)和性質(zhì)界定上，事業(yè)性國有資產(chǎn)具有高度的同質(zhì)性，即產(chǎn)權(quán)歸國家所有、資產(chǎn)主要來源是公共財(cái)政撥款形成、資產(chǎn)以提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）為職能，因此在行政權(quán)力行使中應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一明確各級財(cái)政部門為行政機(jī)構(gòu)；同時(shí)，為了突出事業(yè)性國有資產(chǎn)的自身特點(diǎn)，要由專業(yè)化的管理部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)的具體管理。
1．明確事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)
當(dāng)前，按照我國政府職能的設(shè)置以及事業(yè)性國有資產(chǎn)的特點(diǎn)，財(cái)政部門作為政府負(fù)責(zé)事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)是一個合適的選擇。這主要是出于以下幾點(diǎn)考慮：第一，有利于規(guī)范資產(chǎn)配置，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理高效結(jié)合。事業(yè)性國有資產(chǎn)管理不僅是一個如何使用和管理國有資產(chǎn)的問題，更重要的是要從公共財(cái)政支出的角度如何配置和規(guī)范國有資產(chǎn)的問題。考慮到公共財(cái)政支出是事業(yè)性國有資產(chǎn)形成的主要來源，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)事業(yè)性國有資產(chǎn)宏觀管理是一種符合邏輯比較理想的選擇——有利于充分發(fā)揮部門職能優(yōu)勢，切實(shí)代行國家所有權(quán)。財(cái)政部門通過統(tǒng)一負(fù)責(zé)資產(chǎn)存量的登記核查、統(tǒng)一制定資產(chǎn)配置和處置標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化預(yù)算審批和政府采購制度等工作，從源頭上把好資產(chǎn)購置觀，實(shí)現(xiàn)存量管理和增量管理、資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。第二，利于管理效率的提高，實(shí)現(xiàn)實(shí)物管理和價(jià)值管理的高效結(jié)合。長期以來，事業(yè)性國有資產(chǎn)存在著“重實(shí)物管理，輕價(jià)值管理”的現(xiàn)象，只強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)的實(shí)物特征，而忽視了資產(chǎn)的價(jià)值特征，即資產(chǎn)的可轉(zhuǎn)讓性和可交換性，忽視了利用存量資產(chǎn)優(yōu)化資源配置的可能性。改善這種局面在宏觀上既要規(guī)范事業(yè)性國有資產(chǎn)特別是固定資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理；還要以價(jià)值管理為基礎(chǔ)，促進(jìn)事業(yè)性國有資產(chǎn)的價(jià)值流動，優(yōu)化資源配置。由財(cái)政部門統(tǒng)一作為行政機(jī)構(gòu)具有價(jià)值管理上的技術(shù)、信息方面的優(yōu)勢。第三，利于行政成本的最小化。確定事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的責(zé)任單位，還要注意控制管理成本。建國后財(cái)政部門一直主導(dǎo)和主持事業(yè)性國有資產(chǎn)管理工作，對于國有資產(chǎn)管理工作具有機(jī)制、職能、資源和信息上的便利優(yōu)勢，因此盡管新的管理體制下管理的內(nèi)容和方式將有所變化，但財(cái)政部門仍然是最佳選擇之一：既便于歷史沿承，同時(shí)又避免了重新設(shè)立行政機(jī)構(gòu)帶來的行政成本的增加。
為了保證“政資分離、政管分離”以及事業(yè)性國有資產(chǎn)的專業(yè)化管理，必須設(shè)立專業(yè)化的事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，并由財(cái)政部門授權(quán)依法（條例）履行事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理職能。專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可以有效避免行政機(jī)構(gòu)直接介入資產(chǎn)管理工作而引發(fā)的行政越位、資產(chǎn)管理不到位的現(xiàn)象。該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定位于非行政機(jī)構(gòu)，采取市場化管理方式，吸收一批專業(yè)的精通資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理的人才，主要圍繞盤活事業(yè)性國有資產(chǎn)存量、合理預(yù)算資產(chǎn)增量來開展工作，其工作既要接受財(cái)政部門的監(jiān)督指導(dǎo)，同時(shí)還要接受審計(jì)部門的審計(jì)。
2．事業(yè)單位非經(jīng)營性國資和經(jīng)營性國資的劃分
事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制運(yùn)行的一個重要基礎(chǔ)是要進(jìn)行資產(chǎn)的整合工作。由于各種原因，事業(yè)性國有資產(chǎn)表現(xiàn)出經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)相混淆的特征，而兩者之間無論是在性質(zhì)上還是在管理辦法上都存在著很大的差異，難以確定統(tǒng)一的運(yùn)行方式和規(guī)則，帶來了諸多管理上的障礙。因此，事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制運(yùn)行的基礎(chǔ)是必須先進(jìn)行資產(chǎn)的分類整合，最重要的就是非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的劃分。在劃分中，要遵循兩個基本原則，一是事業(yè)單位的國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)以非經(jīng)營性的事業(yè)性資產(chǎn)為主。事業(yè)單位的基本定位是屬于政府公共服務(wù)的范疇，主要是要滿足提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的需求。這部分資產(chǎn)管理的方向是要提高使用（運(yùn)營）效率，保證所提供的公共產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量，因此不能附加增值屬性，不適合進(jìn)行市場化經(jīng)營，不能把保值增值作為資產(chǎn)管理的目標(biāo)。另一個原則是事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)剝離并進(jìn)行相關(guān)單位事轉(zhuǎn)企的改革。由于歷史原因，在很多事業(yè)單位中事實(shí)上存在著經(jīng)營性資產(chǎn)，并且已經(jīng)具備了一定的市場適應(yīng)能力，對此要逐步剝離，剝離后重新進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記和變更，使事業(yè)單位完成由事業(yè)法人到企業(yè)法人的轉(zhuǎn)變。
3．具備條件的事業(yè)單位可通過弱化行政依附性而公開透明
行政依附特征是我國事業(yè)單位存在的一個重要特點(diǎn)，這種行政依附性以及隨之而來的尋租利益既不利于形成公平公正的市場機(jī)制，也影響到相應(yīng)單位國有資產(chǎn)的優(yōu)化組合和科學(xué)配置。為了保持事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的獨(dú)立和高效，把具備條件的事業(yè)單位可以通過弱化行政依附性，從而使資產(chǎn)管理工作脫離行政力量的干預(yù)而公開透明。從長遠(yuǎn)看，這是一個基本方向。一直以來，許多事業(yè)單位的資產(chǎn)存量管理和增量分配都由事業(yè)單位的行業(yè)主管部門或上級行政部門負(fù)責(zé)，缺乏專業(yè)化管理和撥款的預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致了一系列資產(chǎn)占用和使用上的浪費(fèi)與不公。行政依附性的弱化，將使事業(yè)單位的行業(yè)主管部門或上級行政部門只負(fù)責(zé)轄屬單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，負(fù)責(zé)全面提升優(yōu)化轄屬單位公共產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量，而不適合擔(dān)任事業(yè)性國有資產(chǎn)的責(zé)任人。相應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，由專業(yè)化的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使國有資產(chǎn)管理和處置權(quán)。特別是在增量配置中，必須依靠預(yù)算績效評價(jià)制度來由專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門共同負(fù)責(zé)。
（二）事業(yè)性國有資產(chǎn)管理與預(yù)算撥款的統(tǒng)一
事業(yè)性國有資產(chǎn)的主要形成來源是財(cái)政撥款。因此，事業(yè)單位管理和財(cái)政預(yù)算撥款之間 存在著必然的聯(lián)系，必須確立以資產(chǎn)使用效率高低、預(yù)算績效評價(jià)優(yōu)劣為依據(jù)的財(cái)政撥款原則，或者說增量的配置必須以存量的使用績效為原則。事業(yè)性國有資產(chǎn)管理有兩個重點(diǎn)一是存量管理，二是增量配置，對應(yīng)地，管理的主要職能是要承擔(dān)起盤活資產(chǎn)存量、提高運(yùn)營效率，做好預(yù)算績效評價(jià)、科學(xué)合理配置增量的工作，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的統(tǒng)一。這既是保證事業(yè)單位滿足公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供的需要，也是提高公共產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量的需要。
1．事業(yè)性國有資產(chǎn)管理應(yīng)承擔(dān)效率提高和績效評價(jià)責(zé)任
事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的首要職責(zé)是提高資產(chǎn)使用效率。事業(yè)性國有資產(chǎn)存在的目的是要完成政府部分社會管理和公共服務(wù)職能，衡量資產(chǎn)效率的標(biāo)準(zhǔn)是是否滿足了人們對公共產(chǎn)品（服務(wù)）的需要，是否在既定資產(chǎn)數(shù)量下使所提供的公共產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量達(dá)到了最優(yōu)，而不是要求資產(chǎn)進(jìn)入市場運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。因此，管理機(jī)構(gòu)必須致力于資產(chǎn)存量的整合和盤活，最大限度地調(diào)度所有資源、避免閑置和浪費(fèi)。其次，事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的重要職責(zé)是承擔(dān)起國有資產(chǎn)預(yù)算績效評價(jià)的工作。通過建立預(yù)算績效評價(jià)體系和確定相關(guān)指標(biāo)，并根據(jù)評價(jià)結(jié)果確定相應(yīng)的增量配置，切實(shí)把好增量關(guān)，在源頭上處理好資產(chǎn)形成和配置。這種做法不僅是對事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的貢獻(xiàn)，同時(shí)也是對各級財(cái)政預(yù)算管理優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和提高支出效率的巨大貢獻(xiàn)。我國預(yù)算管理一直致力于建立起一套比較完整的財(cái)政資金分配、使用和管理機(jī)制，提高財(cái)政資金使用的規(guī)范、安全和有效性。而事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、配置無序等導(dǎo)致的資源浪費(fèi)已經(jīng)成為一個重要的阻礙因素，落實(shí)事業(yè)性國有資產(chǎn)績效評價(jià)工作將最大限度規(guī)避這一因素。
2．事業(yè)性國有資產(chǎn)管理中的中長期財(cái)政撥款預(yù)算
在重視事業(yè)性國有資產(chǎn)管理和預(yù)算撥款有機(jī)結(jié)合的同時(shí)，還要注意到，當(dāng)前事業(yè)性國有資產(chǎn)的購置缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃性。和經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理一樣，事業(yè)性國有資產(chǎn)也必須重視中長期戰(zhàn)略性規(guī)劃和布局調(diào)整，做好中長期財(cái)政撥款預(yù)算。這是從根本上解決事業(yè)性國有資產(chǎn)合理配置和關(guān)系事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是切實(shí)提高預(yù)算支出管理效率和透明度的大計(jì)。財(cái)政部門以中長期撥款來制約和滿足中長期事業(yè)性支出，既可以避免較大規(guī)模的資金無法落實(shí)、確保事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也能夠有效防止規(guī)劃外支出的發(fā)生。在具體執(zhí)行中，事業(yè)性國有資產(chǎn)中長期財(cái)政撥款預(yù)算的審批部門主要是專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門，其依據(jù)重點(diǎn)是資產(chǎn)使用（運(yùn)營）效率及績效評價(jià)情況。這種中長期財(cái)政撥款預(yù)算的實(shí)行，首先對事業(yè)單位自身的資產(chǎn)預(yù)算的編制提出了更高要求。事業(yè)單位必須充分論證本單位中長期公共服務(wù)成本，結(jié)合存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀，做出科學(xué)合理、真實(shí)完整的資產(chǎn)預(yù)算。其次，必須有完善的績效評價(jià)制度為參照，評估事業(yè)單位是否在資產(chǎn)占有使用（運(yùn)營）中達(dá)到了預(yù)期的績效標(biāo)準(zhǔn)，將是專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)的主要工作，也是該機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門審核批準(zhǔn)事業(yè)單位中長期財(cái)政撥款預(yù)算、確定財(cái)政撥款增長幅度的主要依據(jù)。
（三）事業(yè)單位分類及運(yùn)營體制改革
事業(yè)性國有資產(chǎn)改革不僅是一個國有資產(chǎn)管理問題，同時(shí)也是事業(yè)單位改革的重要組成部分。圍繞事業(yè)單位改革的討論很多，主流的觀點(diǎn)既承認(rèn)事業(yè)單位存在的必要性，又強(qiáng)烈主張必須實(shí)施以“收縮規(guī)模、加強(qiáng)管理和規(guī)范運(yùn)作”為內(nèi)容的事業(yè)單位改革。應(yīng)該說，事業(yè)單位管理體制、運(yùn)行機(jī)制等綜合改革的方向、進(jìn)程、績效都將影響到事業(yè)性國有資產(chǎn)改革路徑的判斷和選擇。特別是事業(yè)單位分類改革、運(yùn)營體制改革是事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制建構(gòu)、資產(chǎn)性質(zhì)確認(rèn)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等改革工作進(jìn)行的重要基礎(chǔ)和參照。
1．事業(yè)單位分類及事業(yè)單位結(jié)構(gòu)性調(diào)整
事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的一個關(guān)鍵問題是經(jīng)營性資產(chǎn)如何處置、是否繼續(xù)目前這種資產(chǎn)結(jié)構(gòu)兩層皮以及最終是否應(yīng)該存在經(jīng)營性資產(chǎn)的問題。這些問題的解決必須以事業(yè)單位如何分類為指導(dǎo)。盡管事業(yè)單位分類一直被作為事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)問題或者是突破口來看待，但由于種種原因，全口徑范圍內(nèi)的事業(yè)單位分類改革始終沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?？梢钥紤]把現(xiàn)有的事業(yè)單位分為三大類：一類為政務(wù)支持類，另一類為社會公益類，再一類為自主經(jīng)營類。事業(yè)單位無論是全面改革，還是分類改革，不是簡單減少和壓縮事業(yè)單位規(guī)模和編制，而是先進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，再分別推動各類內(nèi)部管理及運(yùn)營體制改革。事業(yè)單位結(jié)構(gòu)性調(diào)整的基本原則，是減少或壓縮政務(wù)支持類事業(yè)單位的規(guī)模，增加或擴(kuò)大社會公益類事業(yè)單位的規(guī)模，推進(jìn)和抓好自主經(jīng)營類事業(yè)單位事業(yè)法人轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)法人的工作。在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的基礎(chǔ)上，政務(wù)支持類事業(yè)單位再進(jìn)行人事制度與管理制度改革，社會公益類事業(yè)單位則強(qiáng)化公眾監(jiān)督與運(yùn)營公開的改革。
2．圍繞效率與透明深化事業(yè)單位運(yùn)營體制改革
作為事業(yè)單位改革的組成部分，作為事業(yè)單位運(yùn)營機(jī)制改革的一個分支，事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制究竟如何架構(gòu)，運(yùn)行機(jī)制如何搭建，管理職能如何分配，其決定關(guān)鍵還在于事業(yè)單位自身運(yùn)營體制的構(gòu)建。圍繞效率與透明深化事業(yè)單位運(yùn)營體制改革對事業(yè)性國有資產(chǎn)管理改革有著重要的基礎(chǔ)性作用。事業(yè)性國有資產(chǎn)管理以各級財(cái)政部門統(tǒng)一作為管理的行政機(jī)構(gòu)行使行政監(jiān)督權(quán)，由專業(yè)化的非行政性管理機(jī)構(gòu)具體責(zé)任部門行使管理權(quán)。在這一既定思路下，當(dāng)前參與事業(yè)性國有資產(chǎn)管理工作的或者說是具體的監(jiān)管機(jī)制中至少還要包括兩級部門，即主管部門和事業(yè)單位本身。兩者對國有資產(chǎn)所應(yīng)負(fù)的職責(zé)以及和財(cái)政部門、專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)之間權(quán)力對接，都需要有更為明確的事業(yè)單位運(yùn)營機(jī)制為依托和保障。事業(yè)單位運(yùn)營機(jī)制改革的目標(biāo)是要圍繞效率和透明來健全完善一個公平高效的公共服務(wù)體系，難點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)的路徑選擇，尤其是監(jiān)管機(jī)制中是要建立起以職能為導(dǎo)向的輻射式的一般性監(jiān)管機(jī)制，還是繼續(xù)完善部門為導(dǎo)向的條帶狀的專門監(jiān)管機(jī)制，亦或是兩者并存分類推進(jìn)，這些都還有必要進(jìn)行更深入的論證和更廣泛的試點(diǎn)。
3．事業(yè)單位運(yùn)營體制改革的配套條件
從總體上看，事業(yè)單位改革推行多年，基本上還處于部門或地方框架下的局部試點(diǎn)、單項(xiàng)推進(jìn)的探索階段。從事業(yè)單位改革的復(fù)雜性上來看，目前這種循序方式完全是必要的，但是事業(yè)單位改革的成功，則必須是一個合力行為，體現(xiàn)為一個綜合效果?？梢钥吹?，在事業(yè)單位運(yùn)營體制改革中，還有一些重要的配套條件對事業(yè)性國有資產(chǎn)管理發(fā)生著影響。首先是事業(yè)單位行政依附性弱化的問題，行政依附性的逐步弱化，才能使事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的獨(dú)立化與專業(yè)性真正到位；其次是建立行政事業(yè)性國有資本預(yù)算，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)同樣是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府宏觀調(diào)控的衍生手段之一，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)性國有資本預(yù)算關(guān)注資產(chǎn)使用及其效率，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，并和事業(yè)單位整體改革形成良性互動；第三是強(qiáng)化社會公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。社會公眾是事業(yè)性國有資產(chǎn)所提供的公共產(chǎn)品（服務(wù)）的受眾，理論上對資產(chǎn)績效評價(jià)的唯一指標(biāo)就是社會公眾的滿意度，至少社會公眾應(yīng)當(dāng)享有對事業(yè)單位運(yùn)營的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有權(quán)參與對公共產(chǎn)品（服務(wù)）的效率評價(jià)。對此，關(guān)鍵是要建立起順暢的制度性的參與和監(jiān)督機(jī)制。
五、非經(jīng)營性國資轉(zhuǎn)經(jīng)營性國資的管理
對行政事業(yè)性資產(chǎn)分類與整合，是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)高效管理的前提和基礎(chǔ)，同時(shí)也是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理改革的突破口。在行政事業(yè)性資產(chǎn)的分類和整合工作中，亟需解決的是非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的管理工作，其中又以設(shè)計(jì)經(jīng)營性資產(chǎn)管理模式、妥善處置經(jīng)營性資產(chǎn)收益、確定非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)相關(guān)程序等問題為重點(diǎn)。
（一）行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的統(tǒng)一管理
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的目標(biāo)是為了完成行政職能及提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），合理的運(yùn)行機(jī)制下不應(yīng)該出現(xiàn)以追求利潤為目標(biāo)、與民爭利、與企業(yè)爭利的經(jīng)營性資產(chǎn)。但是，我國轉(zhuǎn)型時(shí)期的特定國情客觀上為經(jīng)營性資產(chǎn)在行政事業(yè)單位框架內(nèi)的存在提供了必要的土壤。轉(zhuǎn)型初期，在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的探索中，對行政事業(yè)單位管理出現(xiàn)了一些過度強(qiáng)調(diào)商業(yè)化、市場化的傾向。在一些地方和部門，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)被賦予了原職能之外的任務(wù)，承擔(dān)起彌補(bǔ)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出不足、補(bǔ)償部門行業(yè)福利開支等責(zé)任，特別是上世紀(jì)80年代初期全民經(jīng)商熱潮下行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)急劇擴(kuò)大。盡管后期國家對此出臺了很多限制政策，但經(jīng)營性資產(chǎn)的存在及由此帶來的管理、運(yùn)行方面的問題卻一直沒有得到徹底的解決。因此，在推進(jìn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革中，應(yīng)關(guān)注并強(qiáng)化行政事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理。
1．行政機(jī)關(guān)經(jīng)營性資產(chǎn)的完全分離及歸口管理
行政機(jī)關(guān)國有資產(chǎn)的管理目標(biāo)是確保資產(chǎn)的安全和完整，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的有效利用，而不是為了實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的增值，因此必須強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)的非經(jīng)營性特征。對行政機(jī)關(guān)經(jīng)營性資產(chǎn)的處置思路應(yīng)該十分清晰,即先實(shí)行徹底剝離并交歸口部門統(tǒng)一管理。具體可以分以下幾步：首先是資產(chǎn)甄別。過去有關(guān)部門多次嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)辦實(shí)體、從事經(jīng)營性質(zhì)的活動，如1993年中共中央辦公廳發(fā)文要求中央黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤，并實(shí)現(xiàn)職能、財(cái)務(wù)、人員、名稱“四脫鉤”；1998年，中共中央辦公廳再次發(fā)文，要求軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)一律不再從事經(jīng)商活動，政府部門不再管理企業(yè)。經(jīng)兩次清理后，中央和地方黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)基本脫鉤，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)經(jīng)營性資產(chǎn)具有一定的隱蔽性：如辦公樓房、用地的部分出租等行為。因此加強(qiáng)清理和甄別是行政機(jī)關(guān)經(jīng)營性資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。方式應(yīng)以單位自查申報(bào)為主，主管部門、財(cái)務(wù)部門監(jiān)督核查為輔。第二，資產(chǎn)剝離。凡是存在經(jīng)營性資產(chǎn)的行政機(jī)關(guān)要限期處理：對以固定資產(chǎn)用于投資、入股的要勒令退出，出租、出賃資產(chǎn)要收回。第三，歸口管理。行政機(jī)關(guān)經(jīng)營資產(chǎn)剝離后繼續(xù)采取歸口統(tǒng)一管理的方式，可以由歸口部門統(tǒng)一委托資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)管理。此時(shí)管理的內(nèi)容主要是按照相關(guān)政策的要求解決收益處置、占用費(fèi)如何收取以及落實(shí)相應(yīng)的國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任等問題。最終目標(biāo)是要使行政機(jī)關(guān)徹底與經(jīng)營性資產(chǎn)劃清界限。
2．財(cái)政撥款事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的委托監(jiān)管
由于歷史沿革以及自身發(fā)展需要，我國事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)存在較為普遍，可以按照資產(chǎn)形成來源的差異制定不同的管理方案。對于財(cái)政撥款事業(yè)單位來說，基本思路是采取委托監(jiān)管的方式，實(shí)施該方式的關(guān)鍵是設(shè)立委托監(jiān)管機(jī)構(gòu)。即在主管部門或歸口單位的級次上設(shè)置經(jīng)營性資產(chǎn)委托監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定，該機(jī)構(gòu)適合定位于事業(yè)法人，可以新建，也可以依托原有事業(yè)機(jī)構(gòu)。據(jù)此，對事業(yè)單位資產(chǎn)按照隸屬關(guān)系，由主管部門或歸口單位統(tǒng)一委托該機(jī)構(gòu)進(jìn)行委托監(jiān)管，并盡量保持原有的收益分配格局。這種方式的優(yōu)勢在于：第一，長期以來事業(yè)單位發(fā)展和所屬經(jīng)營性資產(chǎn)之間已經(jīng)形成了一定的依賴關(guān)系，特別是一些非全額撥款事業(yè)單位。因此，完全剝離會影響事業(yè)單位的正常運(yùn)作和發(fā)展。第二，有利于提高事業(yè)單位公共服務(wù)質(zhì)量。事業(yè)單位在享有非經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)或者說是在占有公共財(cái)政資源的情況下，其職能是向社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，不宜同時(shí)進(jìn)行市場化、商業(yè)化運(yùn)營。第三，委托監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體的集約化、規(guī)范化，實(shí)行監(jiān)管范圍內(nèi)資產(chǎn)的重組整合，提高資產(chǎn)運(yùn)營效率。作為中間層次，委托監(jiān)管部門統(tǒng)一向上級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)被委托經(jīng)營性資產(chǎn)的安全、完整以及保值增值。在財(cái)政撥款事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的委托監(jiān)管中，還應(yīng)該注意的是這種委托監(jiān)管的范圍不宜過大，仍以歸口管理為主。需要指出，委托經(jīng)營管理是一種帶有過渡色彩的體制，是為了消化一部分改革成本、延緩經(jīng)營性資產(chǎn)剝離帶來的財(cái)政支出、人員分流等壓力。從本質(zhì)上看，財(cái)政撥款事業(yè)單位（尤其是全額撥款事業(yè)單位）中的國有資產(chǎn)來源于公共財(cái)政支出、使命是效力于公共服務(wù)，卻成為謀求某一部門或單位經(jīng)濟(jì)利益的投入性資本，這本身就是對公共財(cái)政體制、市場機(jī)制的極大扭曲。因此，長期上財(cái)政撥款事業(yè)單位同樣應(yīng)當(dāng)逐步剝離經(jīng)營性資產(chǎn)。
3．自收自支事業(yè)單位的資產(chǎn)歸口管理
對于自收自支事業(yè)單位的非轉(zhuǎn)經(jīng)的管理，其管理權(quán)仍采取歸口部門管理的方式。在自收自支事業(yè)單位中，基本不再產(chǎn)生新的公共財(cái)政支出所形成的國有資產(chǎn)，其運(yùn)行模式和企業(yè)接近，因此資產(chǎn)管理的重點(diǎn)之一是要核查該單位是否現(xiàn)存以非經(jīng)營性資產(chǎn)投資、入股的資產(chǎn)，是否還占用所屬部門的非經(jīng)營性資產(chǎn)。對于和所屬部門非經(jīng)營性資產(chǎn)有關(guān)聯(lián)的單位，要堅(jiān)持有償使用原則,健全資產(chǎn)價(jià)值補(bǔ)償制度,可以采取的處置方式主要是剝離，以退還或回購的方式和原部門理清財(cái)務(wù)關(guān)系。其中對于所屬資產(chǎn)與所屬部門非經(jīng)營性資產(chǎn)沒有歷史和現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)的，僅僅是行政隸屬關(guān)系、形式上“掛靠”某一部門的事業(yè)單位，歸口部門的管理內(nèi)容主要是做好“脫鉤”工作，加快由事業(yè)法人變?yōu)槠髽I(yè)法人的步伐。
（二）事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的收益處置
在明確行政機(jī)關(guān)經(jīng)營性資產(chǎn)完全剝離的原則后，對行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的收益處置則主要是針對事業(yè)單位。隨著改革的深入，收益處理將成為事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的重點(diǎn)（此時(shí)的收益指的是稅后收益），它體現(xiàn)的是對事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)收益如何進(jìn)行二次分配的問題。
1．財(cái)政撥款事業(yè)單位經(jīng)營性收益納入預(yù)算
對財(cái)政撥款事業(yè)單位經(jīng)營性收益處置的基本原則是：一是尊重現(xiàn)有利益格局，考慮到事業(yè)單位對經(jīng)營性資產(chǎn)的依賴較大，有些單位甚至部分基本支出都存在困難，因此，為了保持事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量和人員穩(wěn)定，有必要維持現(xiàn)有利益分配格局，收益分配中以原收益主體為主。二是規(guī)范預(yù)算和財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)務(wù)透明度和加強(qiáng)監(jiān)督?？梢园凑铡笆罩蓷l線”的基本精神，效仿一些行政事業(yè)性收費(fèi)的處置方式，行政事業(yè)單位非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)收益使用“應(yīng)繳財(cái)政預(yù)算收入”科目，全部納入預(yù)算管理，并采取按月預(yù)繳、全年清算的辦法上繳國庫。之后由預(yù)算按比例以事業(yè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充支出的方式部分或全額返還給事業(yè)單位或其歸口部門。據(jù)此，財(cái)政撥款事業(yè)單位經(jīng)營性收益監(jiān)管的重點(diǎn)就落在幾個點(diǎn)上：一是在各級財(cái)政預(yù)算中可專設(shè)事業(yè)單位經(jīng)營性收益預(yù)算，專戶專用；二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，審計(jì)和核查，防止帳外收入的發(fā)生，防止體外循環(huán)，保證收益按時(shí)足額上繳預(yù)算；三是科學(xué)制定預(yù)算返還比例。該比例制定應(yīng)該由歸口部門、資產(chǎn)委托監(jiān)管機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位共同完成，財(cái)政部門審批及備案。比例確定的主要依據(jù)是事業(yè)單位中經(jīng)營性資產(chǎn)的凈資產(chǎn)值、經(jīng)營效益、上年收益上繳額等等。
2．自收自支事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)法人
自收自支事業(yè)單位的改革基本方向是由歸口部門負(fù)責(zé)，促使其加快脫鉤改制的步伐，成為獨(dú)立的企業(yè)法人。屆時(shí)，其收益的處理完全遵守企業(yè)化模式，將不再和歸口部門發(fā)生關(guān)系。事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人不僅是工商登記注冊的形式上的變更，“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”的體制與獨(dú)立的企業(yè)法人有著很大的區(qū)別。事轉(zhuǎn)企后，籠統(tǒng)地意味著運(yùn)營單位應(yīng)對市場競爭時(shí)的彈性、自主性大大提高。其中資產(chǎn)性質(zhì)將打破事業(yè)單位國有獨(dú)資的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)從單一到多元的變化，融資渠道上市場成為調(diào)配資本的主要因素，此外還有助于運(yùn)營單位擁有完整的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)民事義務(wù)和責(zé)任等?？傊?，事轉(zhuǎn)企對于消除壟斷、減少權(quán)力尋租、維護(hù)市場秩序都有積極的作用，不僅有助于資產(chǎn)管理，更有助于理順體制和可持續(xù)發(fā)展。但是應(yīng)當(dāng)看到，改制確實(shí)具有一定的難度。首要一點(diǎn)就是改革的動力不足，盡管此類單位運(yùn)行中面臨著“雙重婆婆”的制約——?dú)w口部門的資產(chǎn)、人員上的監(jiān)管以及行業(yè)部門業(yè)務(wù)上的監(jiān)管，但是由于歸口部門的存在常常帶來更多的“關(guān)聯(lián)交易”和“部門保護(hù)傘”，所以此類事業(yè)單位寧愿維持現(xiàn)狀；而對歸口部門來說，此類事業(yè)單位的存在無疑是提供了一個現(xiàn)實(shí)的解決部門職工福利或是其它預(yù)算外資金的大本營，同樣不愿觸動現(xiàn)有格局。第二個難點(diǎn)在于改制中企業(yè)定性、清理歷史占用的經(jīng)營性資產(chǎn)、職工轉(zhuǎn)變身份、職工養(yǎng)老無法銜接等問題的處理難度較大。改制后企業(yè)是否一定要剝離歷史上已占有的原部門經(jīng)營性資產(chǎn)，企業(yè)如何定性，現(xiàn)有人員醫(yī)療、養(yǎng)老、身份轉(zhuǎn)換如何處置都是改制的現(xiàn)實(shí)障礙。理想的轉(zhuǎn)制狀態(tài)是“四個到位”，即產(chǎn)權(quán)清晰到位，職工身份轉(zhuǎn)換到位，社會保險(xiǎn)落實(shí)到位，債權(quán)債務(wù)處理到位，使運(yùn)營單位成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實(shí)體和市場競爭主體。真正實(shí)現(xiàn)“四個到位”，需要有關(guān)部門的強(qiáng)力推進(jìn)以及配套政策的支持。
（三）非經(jīng)營性國資轉(zhuǎn)經(jīng)營性國資的程序
在當(dāng)前行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國資轉(zhuǎn)經(jīng)營性國資管理中，急需并且具備現(xiàn)實(shí)操作可能的是做好非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性國資的甄別工作和已轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、登記工作。在這一過程中，要由行政事業(yè)性國有資產(chǎn)改革的主導(dǎo)部門—財(cái)政部門制定相關(guān)細(xì)則和實(shí)施辦法，規(guī)范程序，嚴(yán)明懲處條例。
1．非經(jīng)營性國資轉(zhuǎn)經(jīng)營性國資的申請
現(xiàn)有行政事業(yè)單位中的經(jīng)營性資產(chǎn)，很多仍然是以非經(jīng)營性資產(chǎn)的名義存在或者沒有經(jīng)過主管部門、監(jiān)管部門的認(rèn)定。加強(qiáng)管理的第一步就要做好這部分資產(chǎn)非轉(zhuǎn)經(jīng)的申請工作。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的申請工作要注意以下幾個問題：第一，申請主體是存在非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)的事業(yè)單位，申報(bào)的第一主體為主管部門或歸口部門，申報(bào)的最終主體是財(cái)政部門；第二，所轉(zhuǎn)資產(chǎn)必須遵守國家有關(guān)規(guī)定和政策，國家財(cái)政撥款、維持事業(yè)單位正常發(fā)展的資產(chǎn)等不得轉(zhuǎn)作經(jīng)營性資產(chǎn)；第三，申請應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的方式，如投資、入股、合資、出租等方式；申報(bào)報(bào)告，其中應(yīng)包括資產(chǎn)評估報(bào)告、可行性論證報(bào)告、投資、入股、合資、出租等合同、財(cái)務(wù)報(bào)表等等。
2．非經(jīng)營性國資轉(zhuǎn)經(jīng)營性國資的批準(zhǔn)
非經(jīng)營性國資轉(zhuǎn)經(jīng)營性國資的第一道關(guān)由提出申請的事業(yè)單位的主管部門或歸口部門負(fù)責(zé)，最終批準(zhǔn)權(quán)在各級財(cái)政部門。在主管部門這一級次，要對申請單位的申請報(bào)告嚴(yán)加審核，核實(shí)資產(chǎn)，并做出批復(fù)和審查意見，整改后報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。財(cái)政單位對各部門的申報(bào)材料要進(jìn)行審核、抽查，要采取資產(chǎn)公示的方式，將自報(bào)和核實(shí)資料對外公布，接受公眾監(jiān)督。財(cái)政部門要形成信息化管理，及時(shí)掌握資產(chǎn)動態(tài)變化。
3．非經(jīng)營性國資轉(zhuǎn)經(jīng)營性國資的產(chǎn)權(quán)變更
在行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國資轉(zhuǎn)經(jīng)營性國資的過程中，一定要注意防止出現(xiàn)新的產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)虛置的情況。因此，對資產(chǎn)必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，其中一部分資產(chǎn)可能涉及到產(chǎn)權(quán)變更。對待行政機(jī)關(guān)、財(cái)政撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位的非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)變更要有所區(qū)別。第一，行政單位機(jī)關(guān)明確為經(jīng)營性的資產(chǎn)依法剝離后應(yīng)當(dāng)由歸口部門委托資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接收變更產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)為歸口部門；第二，財(cái)政撥款事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)可能出現(xiàn)兩種情況，對條件成熟（產(chǎn)權(quán)明晰并用于非轉(zhuǎn)經(jīng)的資產(chǎn)整體剝離）的采取產(chǎn)權(quán)（含由事業(yè)單位以貨幣或?qū)嵨锶牍伞⒑腺Y、合作、聯(lián)營等投資方式形成的股權(quán)和收益）整體移交的方式，由主管部門委托的資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接收變更產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營，此時(shí)需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更。對條件尚不具備的(包括整體資產(chǎn)中部分用于非轉(zhuǎn)經(jīng)并無法對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分立的資產(chǎn)) 則產(chǎn)權(quán)仍由原單位保留，運(yùn)營管理由資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；第三， 自收自支事業(yè)單位中對和所屬部門資產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)清晰的擬脫鉤單位，產(chǎn)權(quán)最終歸屬沒有變化，但法人將由事業(yè)法人變?yōu)槠髽I(yè)法人。
六、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資及產(chǎn)權(quán)登記
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理改革，應(yīng)從摸清家底、理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在“摸清存量并搞活存量”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行增量管理改革。因此，對黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行清產(chǎn)核資及產(chǎn)權(quán)登記，既是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作，也是強(qiáng)化預(yù)算并實(shí)施績效評價(jià)的重要依托。
（一）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資
清產(chǎn)核資就是按照一定的程序和政策規(guī)定對某一時(shí)點(diǎn)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清理并核實(shí)資金的過程。對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)按照規(guī)定的程序和內(nèi)容全面徹底地進(jìn)行清產(chǎn)核資，是建立公共財(cái)政框架的重要內(nèi)容，是改革財(cái)政資源配置方式，提高資產(chǎn)效率的基礎(chǔ)，也是改革行政企業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要手段。還是杜絕浪費(fèi)、防止腐敗的得力措施。因而，對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資具有現(xiàn)實(shí)的迫切性。
1．行政事業(yè)性國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資的范圍和內(nèi)容
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有使用的、在法律上確認(rèn)為國家所有、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。包括國家撥款的資產(chǎn)，單位按照規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。
①行政事業(yè)性國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資的范圍
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資的范圍從單位形態(tài)上看，包括：
一是黨政機(jī)關(guān)。包括各級人大機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及黨派機(jī)關(guān)。
二是事業(yè)單位。包括凡具有獨(dú)立事業(yè)法人資格、能夠獨(dú)立編制會計(jì)決算報(bào)表，并與財(cái)政有經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)關(guān)系的事業(yè)單位；凡有財(cái)政經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)關(guān)系的實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位；事業(yè)單位投資興辦的企業(yè)。
三是政府駐外機(jī)構(gòu)。包括凡是與財(cái)政有經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)關(guān)系的常駐國外的各類機(jī)構(gòu)。
四是社團(tuán)及非政府組織。包括與財(cái)政有經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)關(guān)系的各類社會群團(tuán)組織及非政府組織。
②行政事業(yè)性國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資的內(nèi)容
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資的內(nèi)容主要包括：
一是資產(chǎn)清查。包括對單位基本情況的清理、賬務(wù)清理及各類資產(chǎn)的清理查證。
二是價(jià)值重估和土地估價(jià)。是指行政事業(yè)單位對賬面價(jià)值與實(shí)際價(jià)值背離較大的主要固定資產(chǎn)進(jìn)行重新估價(jià)，如房屋建筑物、一般設(shè)備、專用設(shè)備等，以真實(shí)地反映現(xiàn)有資產(chǎn)的價(jià)值。土地估價(jià)是對行政事業(yè)單位占用的國有土地進(jìn)行清查并估價(jià)入賬。
三是產(chǎn)權(quán)界定。由于歷史原因，某些行政事業(yè)性資產(chǎn)權(quán)屬不清，需要重新界定產(chǎn)權(quán)。明確產(chǎn)權(quán)歸屬。
四是資金核實(shí)。即對行政事業(yè)單位所占有的國有資產(chǎn)在資產(chǎn)清查、價(jià)值重估及產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家清產(chǎn)核資政策和有關(guān)財(cái)務(wù)會計(jì)制度規(guī)定，對各項(xiàng)資產(chǎn)盤盈、資產(chǎn)損失和資金掛賬進(jìn)行損溢認(rèn)定，并進(jìn)行必要的財(cái)務(wù)處理，以真實(shí)、準(zhǔn)確地核實(shí)和確認(rèn)行政事業(yè)單位占用的各項(xiàng)資產(chǎn)價(jià)值總額和凈資產(chǎn)的真實(shí)狀況。
五是編制行政事業(yè)性國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資報(bào)表
2．行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定就是國家依法對屬于國家所有的分布于各個行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)的所有權(quán)以及由此而派生的各類經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等進(jìn)行確認(rèn)的一種法律行為。行政事業(yè)性資產(chǎn)十分龐大，遍布于各行政事業(yè)單位中。建國以來既未進(jìn)行過大規(guī)模的清產(chǎn)核資，也從未進(jìn)行過產(chǎn)權(quán)界定。行政事業(yè)單位普遍沒有“產(chǎn)權(quán)”的概念。歷史上的上收下劃，改革開放后尤其是事業(yè)單位組織形態(tài)的變遷，客觀了也造就了“產(chǎn)權(quán)模糊”的狀況。對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定的必要性主要體現(xiàn)在：
一是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。市場經(jīng)濟(jì)也是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)權(quán)明晰是其重要特征。行政事業(yè)單位作為市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。也應(yīng)由國家確認(rèn)其使用國家財(cái)產(chǎn)的權(quán)利邊界，明確資產(chǎn)責(zé)任，促使責(zé)、權(quán)利、相結(jié)合。
二是隨著政府職能的調(diào)整，行政事業(yè)單位的職能和范圍也不斷地發(fā)生變化，尤其是部分事業(yè)單位可能走向市場，實(shí)行產(chǎn)權(quán)主體多元化，改革改制的重要前提就是明晰產(chǎn)權(quán)。行政事業(yè)單位的改革中國有資產(chǎn)管理改革是其重要的內(nèi)容，產(chǎn)權(quán)界定則是其中最基本的部分，是產(chǎn)權(quán)制度改革的前提和基礎(chǔ)，也是明晰產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵。
三是維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，提高資產(chǎn)使用效率的需要。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)面廣量大，使用效率低下，損失浪費(fèi)嚴(yán)重，甚至成為了腐敗的根源。其重要原因就是產(chǎn)權(quán)未得到界定，產(chǎn)權(quán)責(zé)任模糊，導(dǎo)致資產(chǎn)流失。在部門、單位所有制下資產(chǎn)無法發(fā)揮應(yīng)有的效率。通過產(chǎn)權(quán)界定，明晰國有財(cái)產(chǎn)主體和責(zé)任，是維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，提高資產(chǎn)使用效益的重要途徑。
四是建立行政事業(yè)性國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)性保障。在產(chǎn)權(quán)制度缺失下，家底不清、責(zé)任不明、流動不暢、效益不高，尤其是事業(yè)單位面臨改革改制時(shí)，資產(chǎn)流動十分困難。產(chǎn)權(quán)制度的建立既為資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、分析、管理等提供基礎(chǔ)，也為資產(chǎn)流動以及共享提供條件。
因此，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
產(chǎn)權(quán)界定的基本原則是“誰投資、誰所有、誰受益”。其方法就是在此原則上確定的，包括：一是原始投資主體界定法，即根據(jù)國家財(cái)政撥款的有關(guān)賬目和原始憑證，清查子單位開辦之日起至清查時(shí)點(diǎn)止期間內(nèi)國家投入行政事業(yè)單位資金所形成的資產(chǎn)，應(yīng)界定為國有資產(chǎn)；二是資產(chǎn)增值界定法。對國家撥款形成資產(chǎn)增值的應(yīng)界定為國有資產(chǎn)；三是以單位名義接受捐贈、捐獻(xiàn)的資產(chǎn)也應(yīng)界定為國有資產(chǎn)。
3．行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的資金核實(shí)（損失核銷）
資金核實(shí)是指行政事業(yè)單位在資產(chǎn)清查、價(jià)值重估和產(chǎn)權(quán)界定基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對單位實(shí)際占用的各項(xiàng)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行審核和必要的財(cái)務(wù)處理，核銷資產(chǎn)損失，核實(shí)和確認(rèn)單位所占用的國有資產(chǎn)價(jià)值總量的過程，是對資產(chǎn)清查、價(jià)值重估和產(chǎn)權(quán)界定工作的最終認(rèn)定。
資金核實(shí)的內(nèi)容主要包括：一是固定資產(chǎn)主要核實(shí)各種盤盈、盤虧、報(bào)廢和毀損；二是流動資產(chǎn)核實(shí)各種盤虧、盤盈、報(bào)廢和毀損，未處理的各種掛賬損失以及不超過一年的各種有價(jià)證券和短期投資的溢價(jià)和損失等；三是對外投資主要核實(shí)向其他單位進(jìn)行的投資及應(yīng)到賬而未到賬的增值以及單位其他對外投資的溢價(jià)和折價(jià)等；四是無形資產(chǎn)核實(shí)單位自創(chuàng)或投入的應(yīng)入賬而未入賬的各種無形資產(chǎn)；五是在建工程核實(shí)未辦理決算的各項(xiàng)基建工程掛賬，借款利息掛賬，各種物資的盤虧、盤盈和資金損失等；六是對行政事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債及經(jīng)費(fèi)收支情況進(jìn)行核實(shí)。
在資金核實(shí)過程中，應(yīng)對清查出來的資產(chǎn)損失、資金掛賬等問題按照國家有關(guān)政策規(guī)定和程序，經(jīng)審批后予以核銷。行政事業(yè)單位在清產(chǎn)核資過程中清查出來的各項(xiàng)資產(chǎn)損失的核實(shí)和認(rèn)定，依據(jù)有關(guān)會計(jì)科目，按照貨幣資金損失、壞帳損失、存貨損失、固定資產(chǎn)損失、在建工程和工程物資損失、無形資產(chǎn)損失、其他資產(chǎn)損失等分類分項(xiàng)進(jìn)行。損失核銷應(yīng)本著既能解決歷史遺留問題，又防止國有資產(chǎn)流失的原則進(jìn)行，并必須取得相關(guān)法律證明和分清資產(chǎn)損失責(zé)任。
4．行政事業(yè)性國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資報(bào)表
清產(chǎn)核資報(bào)表是行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資工作結(jié)果的重要表述方法。一般由能夠獨(dú)立編制會計(jì)決算報(bào)表與財(cái)政有經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)關(guān)系的行政事業(yè)單位填報(bào)，企業(yè)化管理的事業(yè)單位及由事業(yè)單位投資興辦的企業(yè)也應(yīng)填報(bào)。
清產(chǎn)核資報(bào)表根據(jù)行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資的范圍和內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)，力求全面真實(shí)地反映清產(chǎn)核資后的資產(chǎn)狀況和經(jīng)費(fèi)收支情況。報(bào)表一般由全國清產(chǎn)核資組織者如財(cái)政部根據(jù)對清產(chǎn)核資結(jié)果的需要統(tǒng)一印制，以便于匯總進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。
（二）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資的組織實(shí)施
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)在中央層面及絕大部分省份都是由財(cái)政部門行使產(chǎn)權(quán)主體職能，極少數(shù)省市由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門監(jiān)管。財(cái)政部門監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)是能夠?qū)⒔?jīng)費(fèi)、財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理相結(jié)合，既能從源頭上強(qiáng)化管理，又能擔(dān)負(fù)起清產(chǎn)核資組織實(shí)施者的責(zé)任，同時(shí)其機(jī)構(gòu)與行政事業(yè)單位同步設(shè)置也便利于工作的開展。因此，財(cái)政部門作為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的所有者代表行使職權(quán)具有邏輯上的合理性。
1．清產(chǎn)核資主體及職責(zé)
一是財(cái)政部門作為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，其職責(zé)主要包括：財(cái)政部負(fù)責(zé)制定全國統(tǒng)一的行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資的規(guī)章制度；按照分級管理原則，各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級行政及事業(yè)性資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；負(fù)責(zé)批復(fù)本級行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資立項(xiàng)申請；組織行政事業(yè)單位的價(jià)值重估、產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解；對本級行政事業(yè)性資產(chǎn)損溢進(jìn)行認(rèn)定，出具資金核實(shí)及資產(chǎn)損失核銷的批復(fù)文件；負(fù)責(zé)行政事業(yè)性的統(tǒng)計(jì)分析工作；向上級財(cái)政部門報(bào)告工作，對下級財(cái)政部門負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任。
二是各行政事業(yè)主管部門具體組織所屬單位的清產(chǎn)核資工作，其具體職責(zé)包括：負(fù)責(zé)審核本部門所屬單位清產(chǎn)核資立項(xiàng)申請，并向同級財(cái)政部門轉(zhuǎn)報(bào)；制定本部門所屬單位清產(chǎn)核資方案并組織實(shí)施；審核匯總本部門所屬單位清產(chǎn)核資工作結(jié)果，并向同級財(cái)政部門申報(bào)；根據(jù)同級財(cái)政部門出具的清產(chǎn)核資資金核實(shí)批復(fù)文件組織所屬單位調(diào)賬。
三是行政事業(yè)單位是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的載體，也是清產(chǎn)核資工作的具體實(shí)施者，其主要職責(zé)是：根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定向主管部門提出清產(chǎn)核資申請；制定本單位清產(chǎn)核資具體實(shí)施方案，根據(jù)需要聘請社會中介機(jī)構(gòu)，按規(guī)定程序開展清產(chǎn)核資工作；清產(chǎn)核資結(jié)果報(bào)送主管部門，待財(cái)政部門批復(fù)后進(jìn)行調(diào)賬；調(diào)賬后辦理國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動登記手續(xù)。
四是社會中介機(jī)構(gòu)作為清產(chǎn)核資工作的參與者，其基本原則是要保持客觀、公正、獨(dú)立，具體職責(zé)是：全程參與行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資工作，根據(jù)需要如對資產(chǎn)損溢事項(xiàng)出具專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)鑒證證明，并出具專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告。
2．清產(chǎn)核資工作程序
全面的清產(chǎn)核資工作應(yīng)按照國家的統(tǒng)一部署進(jìn)行，包括統(tǒng)一清查的時(shí)間點(diǎn)、統(tǒng)一的政策規(guī)定、程序及時(shí)間安排。日常的清產(chǎn)核資工作則按下列程序進(jìn)行。
一是由行政事業(yè)單位提出立項(xiàng)申請，報(bào)送主管部門，由主管部門審核后轉(zhuǎn)報(bào)同級財(cái)政部門；
二是財(cái)政部門批準(zhǔn)同意立項(xiàng)；
三是清產(chǎn)核資的行政事業(yè)單位成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作小組，在財(cái)政和主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下開展清產(chǎn)核資工作；
四是聘請社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)務(wù)審計(jì)并按規(guī)定提出鑒證證明；
五是將清產(chǎn)核資工作結(jié)果及社會中介機(jī)構(gòu)專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，經(jīng)主管部門審核同意后報(bào)同級財(cái)政部門；
六是同級財(cái)政部門對清產(chǎn)核資結(jié)果進(jìn)行審核，對有關(guān)資金核實(shí)及損失核銷進(jìn)行批復(fù)；
七是清產(chǎn)核資的行政事業(yè)單位根據(jù)批復(fù)調(diào)整賬務(wù)，并辦理相關(guān)變更登記手續(xù)。
（三）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作的缺失，導(dǎo)致“家底”不清，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，損失浪費(fèi)嚴(yán)重，單位之間嚴(yán)重苦樂不均。事業(yè)單位的改革同樣面臨著“產(chǎn)權(quán)”瓶徑。為了明晰產(chǎn)權(quán)、掌握資產(chǎn)狀況、提高
