建構(gòu)行之有效的省域國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，能夠服務(wù)于地方政府的公共財政職能，實現(xiàn)與公共財政預(yù)算的有效對接。因此，應(yīng)建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核心的會計基礎(chǔ)、以國資委為主體的編制模式、囊括所有國企并根據(jù)行業(yè)來規(guī)定分紅的征繳方式、同時兼顧國企與民生的支出結(jié)構(gòu)及有效防范利潤規(guī)避行為的監(jiān)督機(jī)制。
( 一) 引入權(quán)責(zé)發(fā)生制編制國有資本經(jīng)營預(yù)算目前，大多數(shù)省市的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度主要以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，反映出資企業(yè)的資金來源、占用和結(jié)余情況。而其預(yù)算收支的對象———國有企業(yè)則是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，這就使收付實現(xiàn)制與現(xiàn)行的企業(yè)會計基礎(chǔ)存在矛盾，從而難以全面、準(zhǔn)確地反映國有資本的來源、使用及效益情況。此外，在收付實現(xiàn)制下，國有資本經(jīng)營預(yù)算收支反映的內(nèi)容和結(jié)果不夠全面，收入、支出、結(jié)余處理方法不當(dāng)，沒有反映真實的負(fù)債情況，收益性支出和資本性支出混淆。相反，實施權(quán)責(zé)發(fā)生制可實現(xiàn)與出資企業(yè)會計基礎(chǔ)的有效對接，反映出資人所擁有經(jīng)濟(jì)資源的全貌及資產(chǎn)和債務(wù)狀況，提供真實反映運(yùn)營績效的信息，從而較為準(zhǔn)確地反映損益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值，達(dá)到保障國有出資人合法權(quán)益的目標(biāo)。［4］此外，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制是大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的通行做法，未引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的國家也在創(chuàng)造條件適時地進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革。因此，我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，努力向國際慣例靠攏，實行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會計基礎(chǔ)的國有資本經(jīng)營預(yù)算。當(dāng)然，由于省域國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施尚處于探索階段，且考慮到我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政管理水平、人員技術(shù)條件等尚不成熟的因素，我國的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度可選擇漸進(jìn)式改革的方式，即從收付實現(xiàn)制逐步過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。
( 二) 采用以國資委為主體并提交人大審批的三層次編制模式作為國有資產(chǎn)出資人代表的各級國資委應(yīng)主要負(fù)責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制工作。在明確國資委為國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體的基礎(chǔ)上，省域國有資本經(jīng)營預(yù)算還應(yīng)構(gòu)建“國資委———國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)( 國有資本經(jīng)營公司) ———國有資本經(jīng)營單位( 國有企業(yè)) ”三層次預(yù)算編制模式，以與我國目前實行的國有資產(chǎn)管理體制相適應(yīng)?？山梃b武漢市國資委的做法，省( 市) 國資委作為預(yù)算的一級編制主體，負(fù)責(zé)全省國有資本經(jīng)營預(yù)算編制和執(zhí)行的組織工作，落實、檢查國有資本經(jīng)營預(yù)算的情況。市國資委可委托國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)及出__資企業(yè)承擔(dān)國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體執(zhí)行工作，從而使其成為國有資本經(jīng)營預(yù)算的二級編制主體。所投資企業(yè)在負(fù)責(zé)國有資本收益申報工作的基礎(chǔ)上可借鑒上海市國資委的經(jīng)驗，建立企業(yè)層面的國資預(yù)算。省域國有資本經(jīng)營預(yù)算的三層次編制模式有利于省國資委實施宏觀戰(zhàn)略調(diào)控，并對國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化管理，有利于更好地發(fā)揮國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，從而明確國資委、國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)各級主體在預(yù)算編制中的責(zé)權(quán)利關(guān)系。當(dāng)然，對于那些國有企業(yè)較少、國有經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的地區(qū)，則可根據(jù)實際情況采用“兩層次”的編制模式以提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。要保證預(yù)算的權(quán)威性與透明度，在統(tǒng)一的政府預(yù)算平臺上實現(xiàn)公共財政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算的互通銜接，還應(yīng)設(shè)立省域國有資本經(jīng)營預(yù)算的財政專戶，并作為公共財政的附加預(yù)算上報省級人大討論，在立法機(jī)關(guān)經(jīng)過修正與改進(jìn)后，接受人大的審批后執(zhí)行。在人大審議過程中，應(yīng)積極配合公眾監(jiān)督，以完整的法制化程序來確定和實施國資收益分配問題，使國有資本財政收支制度走上透明、規(guī)范的法制化進(jìn)程，讓國民間接地享有國有資產(chǎn)終極所有者的權(quán)利。( 三) 根據(jù)行業(yè)來規(guī)定分紅比例，并將所有國有企業(yè)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算中現(xiàn)行政策對中央企業(yè)籠統(tǒng)地征收10%、5%的利潤是不妥當(dāng)?shù)?，“兩稅”合并后，央企的稅收支出?3%減少到25%，而國家向央企征收紅利的比例上限僅為10%。所以，央企依然留有可觀的利潤，仍有可能利用其充足的現(xiàn)金流進(jìn)行過度乃至不合理的投資，從而降低投資效率，這不利于國有資產(chǎn)的保值增值，并在一定程度上損害了民眾的社會福利。央企如此，省域的國企亦是如此。對此，各省應(yīng)借鑒深圳、武漢的做法，提高分紅比例，并根據(jù)各地國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行不同的規(guī)定。對國有經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、國有企業(yè)性質(zhì)差異較大的城市，應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)、不同企業(yè)的實際情況采取靈活的比例確定方式，但應(yīng)確定一個最低的收繳比例。對國有企業(yè)性質(zhì)差異不大、國有資本經(jīng)營預(yù)算剛剛起步的地區(qū)，應(yīng)采取“一刀切”的硬性規(guī)定，待條件成熟后再采取分行業(yè)、分企業(yè)的方法。具體到收繳比例上，可根據(jù)企業(yè)贏利與否以及行業(yè)自身的實際情況作相應(yīng)調(diào)整。若是國家鼓勵要做大做強(qiáng)的企業(yè)或者企業(yè)處于資本支出大規(guī)模增加的階段，分紅比例不宜過高; 反之，應(yīng)適當(dāng)提高分紅比例。由于國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行之初，人們對制度的了解及認(rèn)識不夠深刻，在實際操作上也存在難點。因此，很多省僅將國資委監(jiān)管的和政府監(jiān)管的企業(yè)納入國資預(yù)算的范圍。中央國有資本收益收取對象也僅為國務(wù)院國資委下屬的央企及中國煙草總公司，國有金融部門、地方國企等國有獨資企業(yè)等尚未納入范疇，國有控股參股公司的股利股息也由于集團(tuán)公司的截留而未能如實收繳。這不僅容易造成國有企業(yè)間的不公平感，給執(zhí)行工作帶來難度，同時也不利于國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，應(yīng)根據(jù)央企分紅試點及各地的成功經(jīng)驗，逐步擴(kuò)大國資委監(jiān)管企業(yè)的范圍，建立囊括所有國企的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。
( 四) 國有資本經(jīng)營預(yù)算支出要同時考慮民生和國企，既要有用于國企的支出，又要有用于民生的支出一方面，要有適當(dāng)比例的利潤回歸國企，用于其資本性支出與費(fèi)用性支出。應(yīng)在資本性支出項下增設(shè)“研發(fā)支出”作為二級項，用于滿足國企自主創(chuàng)新支出的需要。把紅利用于國企的創(chuàng)新投資有助于形成對國企創(chuàng)新的激勵機(jī)制，促進(jìn)國企改革與發(fā)展，使技術(shù)創(chuàng)新成為內(nèi)在的持續(xù)過程。而費(fèi)用性支出是消耗支出，為經(jīng)濟(jì)資源的流出受益期短于一年或一個經(jīng)濟(jì)周期的支出項目。主要包括企業(yè)政策性虧損補(bǔ)貼支出、財政貼息支出、債務(wù)利息支出等。另一方面，國有資本經(jīng)營預(yù)算還應(yīng)與公共預(yù)算、社會保障預(yù)算相配合，除用于國有企業(yè)的再投資及支付改革成本外，還應(yīng)考慮向民生領(lǐng)域傾斜，彌補(bǔ)政府公共福利性支出的缺口，縮小收入分配差距，改善消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等。讓紅利惠及民生，最主要的是向民生中的教育領(lǐng)域傾斜，這有助于提高勞動者的知識技能和勞動力的邊際產(chǎn)出，從而滿足工業(yè)化和城市化的需求，也有助于提高國民素質(zhì)。( 五) 設(shè)計激勵約束體系以防范國企的利潤規(guī)避行為在各省試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的過程中，出于慣性思維及效用最大化的經(jīng)濟(jì)人動機(jī)，國有企業(yè)會盡可能利用信息不對稱進(jìn)行“內(nèi)部人控制”，通過加大稅前支出、提高管理層薪酬、增加職務(wù)消費(fèi)、濫發(fā)獎金、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放員工工資福利等途徑將利潤從末端向前端轉(zhuǎn)移，以規(guī)避紅利上繳或截留部分利潤。［5］為了防范與杜絕這種傾向的發(fā)生，各省應(yīng)完善國有資本收益的匯算清繳制度，將經(jīng)營預(yù)算的有關(guān)指標(biāo)落實到出資企業(yè)及其所投資企業(yè)，力爭實現(xiàn)對預(yù)算收入的實時掌握和跟蹤監(jiān)控，從而確保企業(yè)國有資本收益及時足額入庫，從制度上防止企業(yè)漏交、滯留或坐支國有資本收益的情形。對納入利潤上繳范圍的國企設(shè)置激勵約束機(jī)制，把對各部門的激勵約束建立在嚴(yán)格的業(yè)績考核基礎(chǔ)上，把業(yè)績考核制度和獎懲制度緊密結(jié)合起來，綜合運(yùn)用物質(zhì)和精神激勵，激發(fā)國企上繳紅利的積極性，減少國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。對有正常盈利且無隱瞞真實利潤或超額完成收益上繳任務(wù)的企業(yè)，應(yīng)給予其一定的利潤返還; 反之，對有正常贏利而又瞞報虛報利潤的企業(yè)，實行責(zé)任追究和懲處制度，取消紅利返還并收取一定比例的滯納金或加大下一年度紅利上繳比例。同時，可抓住企業(yè)支出欲望較強(qiáng)的心理，從收繳方面考慮支出，對上繳利潤較多、較為積極主動的企業(yè)，在安排國有資本收益支出時給予一定傾斜。青島市采用這一方法，取得了較好的效果。對國企管理者，可將國有資本收益上繳情況納入企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核內(nèi)容中，業(yè)績考核加入民情民意，并將其作為經(jīng)營者年薪收入考核的重要指標(biāo)，以增強(qiáng)經(jīng)營者上繳國有資本收益的積極性。在激勵國企及其經(jīng)營者的同時，要加強(qiáng)決算審計，保證國有資本收益上繳的利潤基數(shù)、范圍、規(guī)模的準(zhǔn)確性。應(yīng)聘請權(quán)威中介機(jī)構(gòu)對國有資本經(jīng)營決算數(shù)據(jù)進(jìn)行專項審計，確保決算的真實性與精確性。通過對國有資產(chǎn)的安全、保值、增值情況和國有資產(chǎn)收益的收繳、管理和使用等情況進(jìn)行審計，有助于全面了解國有資本的運(yùn)營和監(jiān)管機(jī)制，保證利潤基數(shù)的合理性，減少利潤規(guī)避行為。并且通過設(shè)計有效的激勵約束機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)在國有資產(chǎn)收益的征收使用中存在的缺陷、漏洞，為國資委加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理、推動省域國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)范實施提供有價值的參考。
