高校預(yù)算是指高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是以預(yù)算編制為起點(diǎn)，對高校內(nèi)部各種財(cái)務(wù)資源的使用進(jìn)行監(jiān)控，對使用結(jié)果進(jìn)行考核，其質(zhì)量的高低取決于預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、預(yù)算監(jiān)控的有效性以及預(yù)算績效考評的推動性四個方面。
一、科學(xué)編制預(yù)算
預(yù)算編制是整個預(yù)算管理的基礎(chǔ)，預(yù)算編制方法是否科學(xué)，預(yù)算費(fèi)用分配能否滿足高校辦學(xué)需求，項(xiàng)目選擇能否推動高校事業(yè)發(fā)展是科學(xué)編制預(yù)算的三個重要環(huán)節(jié)。
目前高校在預(yù)算編制方法的選擇上欠缺靈活，通常選擇單一的預(yù)算編制方法。如有的高校采用增量預(yù)算法，在預(yù)算編制中參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)與財(cái)力大小，以及年度收支增減因素確定年度預(yù)算。有的高校采用零基預(yù)算法，在編制費(fèi)用預(yù)算時力求不受以往會計(jì)期間所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目和數(shù)額的影響，所有的預(yù)算支出以零為出發(fā)點(diǎn)，一切從學(xué)校年度發(fā)展需求出發(fā)，確定費(fèi)用支出項(xiàng)目，并逐項(xiàng)審定費(fèi)用額度。
很顯然上述兩種方法并不完全適應(yīng)當(dāng)前高校預(yù)算編制的需要。增量預(yù)算法操作簡單，但缺乏對經(jīng)費(fèi)開支項(xiàng)目的量化分析和科學(xué)論證，可能導(dǎo)致原來不合理的費(fèi)用開支繼續(xù)存在下去，造成資金浪費(fèi)，變相鼓勵預(yù)算執(zhí)行部門竭力用完年度預(yù)算，從而有利于下一年度維持并增加預(yù)算額度，不利于調(diào)動預(yù)算執(zhí)行單位增收節(jié)支的積極性。零基預(yù)算法下，一切支出均以零為起點(diǎn)進(jìn)行分析研究，編制預(yù)算的工作量較大，成本較高，而且重新評級和資源分配具有不同程度的主觀性，易產(chǎn)生偏差，引起部門間矛盾。
因此，高校在預(yù)算編制方法的選擇上不妨折中一下：結(jié)合高校發(fā)展規(guī)劃安排，每2至3年編制一次零基預(yù)算，根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急安排預(yù)算，在隨后的幾年內(nèi)采用增量預(yù)算的方法，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)程對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，以減少浪費(fèi)和低效。對于一些跨年實(shí)施的項(xiàng)目，可輔以滾動預(yù)算。
高校預(yù)算是為各部門完成各自的辦學(xué)功能提供資金保障，預(yù)算費(fèi)用分配是否合理影響著各部門工作的開展和工作的成效。目前各高校資金短缺問題普遍存在，為了獲得足夠的預(yù)算費(fèi)用，有的部門巧設(shè)名目、夸大預(yù)算額來取得預(yù)算，有的部門憑借與預(yù)算編制人員有著良好的關(guān)系而取得理想的預(yù)算。因缺乏有效的預(yù)算分配基礎(chǔ)，部分高校的預(yù)算編制成為各部門爭錢的平臺，爭錢能力的強(qiáng)弱成為預(yù)算分配的基礎(chǔ)，導(dǎo)致預(yù)算分配不合理、不科學(xué)。常常使得一些常態(tài)辦學(xué)項(xiàng)目得不到足夠的費(fèi)用保障，一些推動高校事業(yè)發(fā)展的新興項(xiàng)目失去資金保障。
可見，沒有有效的預(yù)算編制基礎(chǔ)，完全依賴財(cái)務(wù)人員來取舍項(xiàng)目，決定金額，是不能適應(yīng)高校事業(yè)發(fā)展要求的。對各高校而言，組成一支公正、高效的預(yù)算編制隊(duì)伍（預(yù)算管理委員會）是編制高水平預(yù)算的前提條件。公正是指預(yù)算編制隊(duì)伍組成人員要能從學(xué)校整體出發(fā)，從學(xué)校未來發(fā)展目標(biāo)出發(fā)來編制預(yù)算，高效是指預(yù)算編制人員要了解學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展目標(biāo)，熟悉辦學(xué)規(guī)律，在預(yù)算編制過程中要能充分考慮各系部之間、專業(yè)之間、學(xué)科之間的差別，能有效分辨各預(yù)算項(xiàng)目的輕重緩急并妥善安排各項(xiàng)目的先后順序。
二、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行
預(yù)算執(zhí)行是指各級預(yù)算責(zé)任人在經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的年度預(yù)算框架下，動用資金完成各自工作的過程。它是預(yù)算的具體實(shí)施過程，也是整個預(yù)算管理的關(guān)鍵，包括年內(nèi)由于各種因素變化對年度預(yù)算進(jìn)行調(diào)增調(diào)減等活動。
預(yù)算執(zhí)行效果主要受高校財(cái)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行管理力度，高校預(yù)算增減規(guī)范性等因素影響。
通常，預(yù)算執(zhí)行管理力度較強(qiáng)的高校，在預(yù)算費(fèi)用的使用上能做到按核定數(shù)額和核定項(xiàng)目使用經(jīng)費(fèi)。預(yù)算執(zhí)行管理力度弱的高校常出現(xiàn)超預(yù)算開支，跨項(xiàng)目開支等不規(guī)范現(xiàn)象。還有部分高校在預(yù)算執(zhí)行上實(shí)行兩套標(biāo)準(zhǔn)，在各二級學(xué)院、職能部門的預(yù)算執(zhí)行管理上能做到高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，但在院辦等部門涉及校領(lǐng)導(dǎo)管理和開支的項(xiàng)目上則顯得無所作為。
預(yù)算執(zhí)行中種種不規(guī)范現(xiàn)象的出現(xiàn)有著各自的個因，但其共因則是財(cái)務(wù)部門預(yù)算管理執(zhí)行力度不夠。該類問題的出現(xiàn)，不外乎以下三方面的原因。一是部分高校在預(yù)算執(zhí)行上無據(jù)可依，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門在預(yù)算執(zhí)行管理上前后不一，松緊不一；二是部分高校在預(yù)算執(zhí)行上“執(zhí)法不嚴(yán)”，對財(cái)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行管理缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門在預(yù)算執(zhí)行上厚此薄彼；三是部分高校民主治校、信息公開工作嚴(yán)重缺失，為特權(quán)部門和特權(quán)崗位超預(yù)算運(yùn)行提供了便利。
高校預(yù)算增減是否規(guī)范是影響高校預(yù)算執(zhí)行效果的另一重要因素。一般而言，各高校均設(shè)有預(yù)算管理委員會或財(cái)務(wù)管理委員會，并依賴該委員會編制預(yù)算。但眾多高校在增減預(yù)算時，則完全撇開預(yù)算管理委員會，直接由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層拍板增減預(yù)算，或直接由分管財(cái)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)確定，預(yù)算增減更多的表現(xiàn)為人治而不是法治。長期以往勢必降低預(yù)算管理委員會的工作熱情，弱化預(yù)算管理委員會的作用，對預(yù)算管理極其不利。
因此，建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行制度，為財(cái)務(wù)部門執(zhí)行預(yù)算管理提供指導(dǎo)，為高校增減預(yù)算提供依據(jù)是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的前提條件。
三、定期監(jiān)控預(yù)算
定期監(jiān)控預(yù)算是提高高校預(yù)算管理質(zhì)量的保障。通過預(yù)算監(jiān)控及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，分析預(yù)算目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行的偏差，并及時而有有針對性地糾正不利偏差，從而提高預(yù)算的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，達(dá)到加強(qiáng)預(yù)算管理的目的。
高校預(yù)算監(jiān)控分預(yù)算管理委員會監(jiān)控、審計(jì)監(jiān)控和財(cái)務(wù)監(jiān)控三個層次。其中，預(yù)算管理委員會監(jiān)控屬于第一層次，預(yù)算管理委員會對預(yù)算的監(jiān)控主要側(cè)重于預(yù)算編制時對預(yù)算項(xiàng)目的選擇和預(yù)算金額的確定，預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算增減的審定，聽取預(yù)算執(zhí)行中期和年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告等工作。預(yù)算管理委員會監(jiān)控效果受其獨(dú)立性和高校領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算管理的干預(yù)程度影響，當(dāng)前眾多高校的預(yù)算管理委員會在預(yù)算中的位置基本被學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層取代，沒有起到其應(yīng)有的作用，更多的時候是充當(dāng)一個可有可無的角色。審計(jì)監(jiān)控位于監(jiān)控體系的第二層次，由審計(jì)部門以第三方身份對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，主要是對財(cái)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，了解財(cái)務(wù)部門在預(yù)算執(zhí)行過程中能否做到按規(guī)定報(bào)銷費(fèi)用，公平執(zhí)行預(yù)算等事項(xiàng)，并對財(cái)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行提出合理化的建議。財(cái)務(wù)監(jiān)控是預(yù)算監(jiān)控的第三層次，是預(yù)算的常態(tài)監(jiān)控，也是預(yù)算監(jiān)控的主體部分，主要是由財(cái)務(wù)部門對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)控，檢查各業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行情況，否決不符合預(yù)算要求的各項(xiàng)開支，定期公布預(yù)算使用進(jìn)程，提請各業(yè)務(wù)部門控制好預(yù)算費(fèi)用使用進(jìn)度等。
因此，保證預(yù)算管理委員會工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，賦予審計(jì)部門定期進(jìn)行預(yù)算監(jiān)控審計(jì)和大額預(yù)算使用審計(jì)的職能，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門在預(yù)算使用過程中的監(jiān)控是確保預(yù)算增減有依據(jù)，預(yù)算使用不超標(biāo)，預(yù)算支出不越界，預(yù)算管理有質(zhì)量的有力保證。
四、推行績效預(yù)算
績效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以業(yè)績評估為核心、以項(xiàng)目成本為衡量的一種預(yù)算體制，是將資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。高校實(shí)施績效預(yù)算的核心是事先設(shè)定各部門預(yù)算的績效目標(biāo)，建立相應(yīng)的績效預(yù)算評價體系，實(shí)現(xiàn)資金注重投入管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的評價，因此績效預(yù)算也是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算。
目前高?？冃ьA(yù)算管理尚處于探索階段，各高校在機(jī)構(gòu)設(shè)置和發(fā)展方向上存在差異，不存在通用的高校預(yù)算績效目標(biāo)和績效預(yù)算評價指標(biāo)體系。因此，在推行績效預(yù)算工作上，各高校應(yīng)根據(jù)本校機(jī)構(gòu)設(shè)置情況及機(jī)構(gòu)職能要求，逐步建立適合本校長遠(yuǎn)發(fā)展的績效預(yù)算管理體系。
一套完整有效的高校績效預(yù)算管理體系在評價主體上應(yīng)涵蓋各職能部門和二級學(xué)院；在評價周期安排上可以多樣性，不能單一以一年作為考評周期，一些長期項(xiàng)目一年很難反映資金使用的效果；在評價指標(biāo)選擇上可考慮將平衡計(jì)分卡評價體系和關(guān)鍵績效指標(biāo)體系相結(jié)合，兼顧定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，在反應(yīng)高校預(yù)算使用總體績效的基礎(chǔ)上力求指標(biāo)設(shè)置科學(xué)，重點(diǎn)突出。在評價標(biāo)準(zhǔn)的選取上要注重可實(shí)施性，譬如在二級學(xué)院評價標(biāo)準(zhǔn)選取時要考慮學(xué)科間發(fā)展的不平衡帶來的二級學(xué)院之間的差異性等；在評價結(jié)果的應(yīng)用上應(yīng)重在資金使用水平和工作績效的提高，不能單純地以罰代管。
