隨著我國(guó)市場(chǎng)管理體制的逐步完善和市場(chǎng)行政管理職能的積極轉(zhuǎn)變，國(guó)有資本的監(jiān)督與管理效用開(kāi)始變得非常重要，國(guó)有資本的監(jiān)督與制約機(jī)制是為了提高國(guó)有資本的使用效率，保障國(guó)有資本的使用合法性和控制能力，最大限度地實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值或股東財(cái)富最大化。對(duì)于我國(guó)國(guó)有資本的監(jiān)督，筆者認(rèn)為主要有四個(gè)方面。
一、企業(yè)主管部門的監(jiān)管
現(xiàn)階段我國(guó)企業(yè)集團(tuán)審計(jì)監(jiān)控機(jī)制的缺陷主要表現(xiàn)在：企業(yè)集團(tuán)審計(jì)監(jiān)控與其他監(jiān)控結(jié)果之間的制衡關(guān)系不明確；由于企業(yè)的主管部門和企業(yè)之間的關(guān)系太過(guò)密切，產(chǎn)權(quán)組織從特征上區(qū)別企業(yè)主要以產(chǎn)權(quán)作為發(fā)展的鏈接器，通過(guò)技術(shù)、產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)關(guān)系等多種渠道組成的企業(yè)聯(lián)合體，國(guó)有資本的所有者通過(guò)市場(chǎng)變化或者政府有關(guān)部門對(duì)經(jīng)營(yíng)者提出監(jiān)管和制約，確保國(guó)有企業(yè)資本的安全性和出資人的利益。
企業(yè)集團(tuán)管理層應(yīng)該是企業(yè)集團(tuán)公司（母公司），因此企業(yè)的主管部門對(duì)企業(yè)的監(jiān)督往往流于形式，起不到實(shí)際監(jiān)督作用，企業(yè)集團(tuán)二級(jí)以下公司的審計(jì)監(jiān)控主體，二級(jí)以下的公司接受上一層級(jí)的公司授權(quán)的監(jiān)管組織的監(jiān)督與管理，開(kāi)展指導(dǎo)和輔助發(fā)展，監(jiān)管的目的主要是對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況和盈利能力做出評(píng)價(jià)和限制，通過(guò)財(cái)務(wù)監(jiān)督和財(cái)務(wù)檢查的手段對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和效用進(jìn)行跟蹤和審查，內(nèi)部審計(jì)部門的位置應(yīng)該與總經(jīng)理的位置平等，以便更好地發(fā)揮自主監(jiān)管權(quán)力，在審計(jì)委員會(huì)下可以設(shè)置相應(yīng)的垂直型審計(jì)管理分支機(jī)構(gòu)，分別由董事會(huì)授權(quán)后對(duì)經(jīng)理層級(jí)別給予監(jiān)督與管理，企業(yè)發(fā)展需要融入國(guó)家黨政思想，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者也需要執(zhí)行和貫徹黨的路線與政策，遵守國(guó)家法律法律法規(guī)的監(jiān)督與考核，對(duì)待所有權(quán)主體的資產(chǎn)損失責(zé)任做出監(jiān)控和分析，督導(dǎo)下屬企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部的審計(jì)機(jī)制應(yīng)該由企業(yè)的人事部和企業(yè)高層進(jìn)行商定，審計(jì)機(jī)構(gòu)在企業(yè)內(nèi)部享有遵照法律法規(guī)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)。建設(shè)高效企業(yè)集團(tuán)審計(jì)監(jiān)控機(jī)制是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。 借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步促進(jìn)政企分開(kāi)，強(qiáng)化監(jiān)督的公正性和嚴(yán)肅性，我國(guó)企業(yè)集團(tuán)審計(jì)監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)建要堅(jiān)持獨(dú)立性原則，使之能夠切實(shí)發(fā)揮作用。集團(tuán)審計(jì)監(jiān)控機(jī)制是在保證企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)前提下政府對(duì)企業(yè)所實(shí)施的外部監(jiān)督，從處于企業(yè)集團(tuán)的最高層次，是其全資、控股和參股等子公司的出資人，對(duì)企業(yè)集團(tuán)統(tǒng)一的資本運(yùn)營(yíng)活動(dòng)起著主導(dǎo)、控制或影響作用，為國(guó)有企業(yè)股份制改造中對(duì)經(jīng)營(yíng)者的選拔和實(shí)施激勵(lì)與約束提供了依據(jù)。集團(tuán)審計(jì)監(jiān)控機(jī)制可以代表所有者的權(quán)利和對(duì)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理這的管理權(quán)限，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者受委托經(jīng)營(yíng)管理給予了相應(yīng)的監(jiān)督與審查，財(cái)務(wù)總監(jiān)產(chǎn)權(quán)部門負(fù)責(zé)，受產(chǎn)權(quán)部門領(lǐng)導(dǎo)，參加企業(yè)各種會(huì)議，對(duì)企業(yè)重大決策、財(cái)務(wù)運(yùn)作及其他情況報(bào)告權(quán)，財(cái)務(wù)總監(jiān)不干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只是對(duì)總經(jīng)理聯(lián)簽制度進(jìn)行監(jiān)控。 .
二、審計(jì)監(jiān)察部門的監(jiān)督
由于企業(yè)內(nèi)部人控制嚴(yán)密和信息渠道不暢，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)控結(jié)果的制約性，建立監(jiān)控與被監(jiān)控部門的雙向考核制度，企業(yè)集團(tuán)審計(jì)監(jiān)控部門。因?yàn)閷徲?jì)部門和黨紀(jì)部門開(kāi)展的監(jiān)督管理往往不到位，沒(méi)有深入開(kāi)展具有目標(biāo)化和責(zé)任制的管理體制，企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部的審計(jì)監(jiān)控機(jī)制需要不斷完善，而且需要各個(gè)層次不同監(jiān)控部門的密切配合，在房市和監(jiān)督檢查內(nèi)容上需要做到創(chuàng)新，公司制式目前企業(yè)管理的重要組成形式，公司法人是企業(yè)管理的重要部分，對(duì)企業(yè)發(fā)展和法律責(zé)任的承擔(dān)發(fā)揮作用，對(duì)企業(yè)的社會(huì)價(jià)值評(píng)估和社會(huì)責(zé)任承擔(dān)起到主導(dǎo)性作用。建立考核結(jié)果公開(kāi)制度，要在審計(jì)過(guò)程中保證透明度和客觀公正性，因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展具有時(shí)效性，所以企業(yè)集團(tuán)發(fā)展審計(jì)職能需要考慮企業(yè)的發(fā)展階段和建立及時(shí)的反饋制度， 可以說(shuō)，公司制為所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離作了制度安排。企業(yè)集團(tuán)審計(jì)監(jiān)控的終級(jí)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)資本的最大化增值，企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部各層審計(jì)監(jiān)控制度應(yīng)協(xié)調(diào)一致。各子公司的監(jiān)控制度應(yīng)當(dāng)符合企業(yè)集團(tuán)的監(jiān)控要求，并受其約束。
審計(jì)監(jiān)察部門將國(guó)家所有者處于股東地位，在審查部門對(duì)不同單位開(kāi)展監(jiān)控時(shí)，被監(jiān)控的單位也要對(duì)監(jiān)控部門給予一定的反饋和指導(dǎo)監(jiān)督方面的改善建議，如對(duì)審查效果進(jìn)行評(píng)判，對(duì)檢查人員提出意見(jiàn)和合理化改革方式等，形成一種雙向考核的方式，要共同約定一種均衡的監(jiān)督管理體制，以方便以股東方式對(duì)所有者權(quán)益進(jìn)行分析，對(duì)公司內(nèi)部的重大事件和決策以及收益分配情況提出改革方式和監(jiān)控的方法，對(duì)監(jiān)控指標(biāo)和模型套用要有所創(chuàng)新和實(shí)時(shí)的監(jiān)控，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)控的整體效應(yīng)。為保持企業(yè)集團(tuán)監(jiān)控的統(tǒng)一性以及對(duì)各子公司監(jiān)控約束的有效性。 建立出資人制度，使國(guó)家作為國(guó)有資本的出資人，在國(guó)家資本監(jiān)督中對(duì)待不同層次有不同明確的職責(zé)分工，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)國(guó)有資本的出資代表實(shí)施監(jiān)管的主要目的是為了控制國(guó)有資本的最大化價(jià)值的引導(dǎo)，其中包括對(duì)出資人、資本、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的管理。確保國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的保值增值，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督與制約，這是國(guó)有資本管理的核心。
集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)控機(jī)制需要利用差異化管理和交叉管理來(lái)限制公司內(nèi)部的有效運(yùn)營(yíng)，要保障雙向考核機(jī)制的存在，對(duì)企業(yè)內(nèi)部的不同部門給予相互制衡，為了防止資本風(fēng)險(xiǎn)的大幅提高，要實(shí)時(shí)監(jiān)控國(guó)有資本的運(yùn)行情況，提高運(yùn)作效率的目的是確保國(guó)有資本保值增值的作用，這種雙向的管理關(guān)系雖然具有一定的科學(xué)性，但是開(kāi)展卻存在困難。審計(jì)監(jiān)控系統(tǒng)的層次高于經(jīng)管權(quán)監(jiān)控。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司可以根據(jù)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系及內(nèi)部控制測(cè)試，通過(guò)派駐監(jiān)事會(huì)、激勵(lì)約束機(jī)制、任免企業(yè)經(jīng)理等方式。 企業(yè)集團(tuán)管理層作為財(cái)產(chǎn)的所有者需要了解各子、分公司是否切實(shí)履行了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，就必須擁有直接隸屬于自己，由此決定了企業(yè)集團(tuán)審計(jì)監(jiān)控不可或缺的地位。實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有控股企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管。
三、人事監(jiān)管體制
人事監(jiān)管體制就是根據(jù)國(guó)家授權(quán)代表國(guó)家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，通過(guò)法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。監(jiān)督管理的執(zhí)行者需要對(duì)公司內(nèi)部管理體制有所了解，掌握公司發(fā)展的真實(shí)信息和情況，國(guó)有資本財(cái)務(wù)監(jiān)管的具體內(nèi)容包括有運(yùn)營(yíng)前的資本預(yù)算監(jiān)管機(jī)制、運(yùn)營(yíng)中的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)結(jié)果的評(píng)價(jià)，可以在必要時(shí)召集董事會(huì)或臨時(shí)股東大會(huì)。我國(guó)已初步建立起符合國(guó)家分工監(jiān)管原則的國(guó)有資本管理監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)體系，即政府監(jiān)管―資本機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)―國(guó)有控股、參股企業(yè)經(jīng)營(yíng)。其中需要對(duì)國(guó)有控股的企業(yè)中董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事和其他高層管理人員簡(jiǎn)歷溝通和了解，在人力資源方面做到區(qū)分總經(jīng)理、副總經(jīng)理等的獨(dú)立權(quán)限，即對(duì)國(guó)有控股企業(yè)的負(fù)責(zé)人有任免權(quán)力。 其中企業(yè)集團(tuán)監(jiān)察人有權(quán)督導(dǎo)所屬子公司的內(nèi)部審計(jì)工作，財(cái)務(wù)總監(jiān)以及其他負(fù)責(zé)人的任免，監(jiān)察人審計(jì)為法定審計(jì)，是常設(shè)機(jī)構(gòu)。國(guó)有資本要開(kāi)展必要的保障措施需要在人力資源制度中添加道德管理理念、模擬人格測(cè)試、簡(jiǎn)歷責(zé)任到人的責(zé)任制度、簡(jiǎn)歷資產(chǎn)損失責(zé)任追查制度，利用這些預(yù)防措施有效降低企業(yè)內(nèi)部的資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督管理能力，保障國(guó)有資本的保值和增值功能，激勵(lì)企業(yè)內(nèi)部個(gè)人對(duì)資本的控制和運(yùn)用能力。
國(guó)有資本監(jiān)督與制約機(jī)制，優(yōu)化國(guó)有資本配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。企業(yè)集團(tuán)的財(cái)務(wù)激勵(lì)與約束機(jī)制是財(cái)務(wù)治理的重要手段，對(duì)成員企業(yè)的激勵(lì)與約束都存在諸多的缺陷，制約著企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)治理效率的提高。對(duì)查出違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的企業(yè)往往“以罰代法”，對(duì)企業(yè)進(jìn)行一定的罰款處理而結(jié)案。
四、通過(guò)股東大會(huì)、董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督
國(guó)資委對(duì)國(guó)有控股企業(yè)的管理主要體現(xiàn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度上，應(yīng)對(duì)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)揮民主監(jiān)督作用，企業(yè)的職工對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策等核心業(yè)務(wù)往往不能深入?yún)⑴c，以致民主監(jiān)督作用難以發(fā)揮。完善公司治理結(jié)構(gòu)，包括公司股份制改造，公司章程的制定等。 依法派出股東代表、董事、監(jiān)事等人員參加控股企業(yè)的股東大會(huì)、董事會(huì)：
一是股東大會(huì)。在公司的正常經(jīng)營(yíng)狀況下，股東是公司的最終所有者，對(duì)公司資產(chǎn)擁有股權(quán)。主要工作就是管人，具體體現(xiàn)在對(duì)國(guó)有企業(yè)董事的推薦和考核。股東通過(guò)股東大會(huì)行使自己的權(quán)力，維護(hù)自己的法定權(quán)益是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，股東大會(huì)擁有批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力，但不能管到執(zhí)行人員，總經(jīng)理等應(yīng)由董事會(huì)聘用。由于股東大會(huì)行使權(quán)力的成本很高，因此，股東對(duì)經(jīng)理的有效監(jiān)督是通過(guò)股東大會(huì)與董事會(huì)之間的信任托管關(guān)系。
二是董事會(huì)。董事會(huì)作為股東的代表行使對(duì)經(jīng)理的監(jiān)督和控制，并批準(zhǔn)有關(guān)公司法人治理。 如德國(guó)，公司股東大會(huì)下設(shè)監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)下設(shè)董事會(huì)。因?yàn)槎聲?huì)中的執(zhí)行董事對(duì)行為都有自由性的放縱，所以對(duì)這類董事的監(jiān)督管理就變得非常重要，企業(yè)監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)分別向下屬公式派出了各層級(jí)的不同管理人員其監(jiān)督作用。在企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部建立垂直管理的審計(jì)系統(tǒng)。在企業(yè)集團(tuán)董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，形成董事會(huì)與經(jīng)理層之間的制衡。作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，則將經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)視為一種追求較高的報(bào)酬及精神上的自我實(shí)現(xiàn)。它在公司董事會(huì)和子公司之間建立了一種均衡關(guān)系，它接受企業(yè)集團(tuán)的中董事會(huì)的授權(quán)開(kāi)展內(nèi)部事務(wù)的處理，獨(dú)立董事是獨(dú)立于股東的一個(gè)獨(dú)立人，對(duì)企業(yè)內(nèi)部決策起到獨(dú)立觀點(diǎn)的引導(dǎo)作用，獨(dú)立董事沒(méi)有股權(quán)，不代表特定群體和內(nèi)部利益，不受董事會(huì)的影響，獨(dú)立董事不在企業(yè)任職，其中監(jiān)事會(huì)有權(quán)督導(dǎo)所屬子公司的內(nèi)部審計(jì)工作。 國(guó)有資產(chǎn)管理新體制從法規(guī)上明確了國(guó)有資產(chǎn)的出資人地位，但是缺少監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)，監(jiān)督形式采取的是議事方式，因此，監(jiān)事會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督制約作用很小。落實(shí)了國(guó)有資產(chǎn)的責(zé)任主體，除設(shè)置獨(dú)立董事外，還應(yīng)進(jìn)一步完善董事會(huì)內(nèi)部分工機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的統(tǒng)一，解決了出資人到位問(wèn)題。 另外還有一些其他的委員會(huì)，這些委員會(huì)包括執(zhí)行委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、提名委員會(huì)等。對(duì)企業(yè)內(nèi)部的職權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一化管理可以增強(qiáng)國(guó)有資本的運(yùn)行效率，提高國(guó)有資產(chǎn)保值增值的可能性。因此，企業(yè)黨組織的監(jiān)督制約作用難以發(fā)揮，對(duì)各子公司受委托的情況進(jìn)行監(jiān)控，在自由化程度上幫助企業(yè)集團(tuán)實(shí)施監(jiān)督控制進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)的資本的管理需要不斷的提高監(jiān)管手段，國(guó)家設(shè)立了不同部門開(kāi)展監(jiān)管，如財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、監(jiān)察部。 建立起防止國(guó)有資產(chǎn)流失體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本具體目標(biāo)或長(zhǎng)短期目標(biāo)等。
在大多數(shù)情況下，企業(yè)的所有者與經(jīng)營(yíng)者目標(biāo)不可能完全一致，難免造成矛盾和爭(zhēng)議，在我國(guó)市場(chǎng)逐步放開(kāi)的自由競(jìng)爭(zhēng)階段，國(guó)有資產(chǎn)的管理體制需要每一個(gè)層級(jí)的開(kāi)展代理監(jiān)督管理，所以委托人對(duì)待代理人的監(jiān)管需要建立監(jiān)督管理體制和相關(guān)機(jī)構(gòu)，這種監(jiān)督管理的方式需要針對(duì)不同的企業(yè)發(fā)展階段做出實(shí)時(shí)的調(diào)整，以便合理地應(yīng)對(duì)企業(yè)發(fā)生的摩擦和資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)提高的可能性。為防止企業(yè)失控，改善和加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督制約，進(jìn)行了大量探索，但未達(dá)到有效的監(jiān)督與制約的目標(biāo)。所以對(duì)于不同的監(jiān)管體系，根據(jù)不同的監(jiān)管內(nèi)容需要在管理和監(jiān)督過(guò)程中對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)行拆分和詳細(xì)分析，在正常情況下企業(yè)經(jīng)營(yíng)者需要提高國(guó)家所有資本的收益，保障國(guó)家資本的最大化使用效率和保值增值的可能性，因此，同樣有必要對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督與制約。監(jiān)管激勵(lì)約束機(jī)制的核心就是國(guó)有資本的財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制。在這種基礎(chǔ)上需要了解，企業(yè)經(jīng)營(yíng)和國(guó)家發(fā)展存在一定的利益沖突，這種利益沖突是宏觀與微觀的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位，是整體利益和局部利益的暫時(shí)性矛盾所造成的，是可以避免的，因此其監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)與總體目標(biāo)保持一致。
