一、我國政府財務狀況信息披露現(xiàn)狀
目前，我國各級政府對外披露的政府財務報告主要是每年年初和年中分別提交同級人民代表大會審議的“政府預算報告”、“政府決算報告”，體例基本相同，內(nèi)容上都是側重于對預算安排和預算收支實際執(zhí)行情況方面的介紹說明。其中，中央政府預算報告、決算報告?zhèn)涫芄婈P注。我國的政府預算體系框架已經(jīng)基本形成，由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算組成。因此，《關于2010年中央和地方預算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》和《關于2010年中央決算的報告》按照政府預算體系的構成分別介紹了這三部分預算的執(zhí)行情況和下年度的預算安排，尤其突出了預算支出的功能性安排情況。由于社會保險基金預算處于試編階段，因此沒有進行介紹。相比2010年公開的報告，2011年報告增加了國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行情況及其下年預算安排，預算體系相對完整。但是部分與預算收支相關的信息仍未得到披露。體現(xiàn)在：（1）對國債的信息披露不夠系統(tǒng)全面。報告中只提及了當年國債付息支出和國債余額限額，沒有詳細介紹國債賬面價值的變動狀況，更缺少對未來幾年國債到期還本情況的前瞻性說明，公眾通過報告很難獲得國債在未來3～5年預計變化狀況的全面信息，不利于人大代表和公眾對政府的財政政策做出正確的評價。此外，對地方政府債券的發(fā)行和還本付息情況也沒有披露相關的信息。（2）對中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金披露不夠深入。預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金具有在不同年度平衡盈虧、以豐補歉的作用。在我國，還具有提高當年超收收入的使用效率，解決預算超收問題的功能。與上年政府預算報告相比，2011年預算報告增加了對該基金的陳述，闡述了該基金的上年余額、本年使用金額。但對于這種特殊的應急儲備基金，還應深入披露其形成原因、使用情況、審批程序及結余狀況，便于人大代表和社會公眾進行監(jiān)督。（3）對一般公務支出的披露不夠詳細。一般公務支出反映政府的管理成本和政府運行的效率狀況，其中還包括各種明細支出項目，是公眾比較關注的內(nèi)容。但在預算報告中，僅披露了中央政府預算支出和對地方政府轉移支付的金額，缺少對支出內(nèi)容的詳細披露。在2010年決算報告則比2011年預算報告的披露內(nèi)容有所細化，首次披露了中央部門用財政撥款開支的出國（境）經(jīng)費、車輛購置及運行費、公務接待費（以下簡稱“三公”經(jīng)費）支出，和中央行政單位的行政經(jīng)費支出。對于一般公務支出中的其他支出項目，兩份報告中均沒有提及。
二、我國政府財務狀況信息披露存在的問題
綜觀我國政府財務狀況信息披露的現(xiàn)狀，存在的問題主要有：（1）披露形式單一。各級政府的預決算報告，在各級人民代表大會召開之后就進行了對外公開。中央部門也在加快預、決算報告披露的步伐，2010年部分中央部門披露了部門預算的部分信息；2011年報送全國人大審查部門預算的98個中央部門，全部公開了經(jīng)全國人大審查批準的部門預算；在2011年6月全國人大常委會審查批準中央決算草案后，這98個中央部門還將公開部門決算。但從形式上看，社會公眾可以獲取的政府財務報告仍然局限于預算報告和決算報告。（2）披露內(nèi)容簡單。因為只有預算報告、決算報告可供公眾查閱，而且這兩種報告都強調(diào)為預算管理服務，所以對外披露的財務狀況基本僅限于政府的財政收入、支出情況。對于收支的披露，預算科目也只細化到“類”級。政府部門掌握的巨額經(jīng)營性國有資產(chǎn)和政府運行所配置的國有資產(chǎn)狀況，相關信息沒有得到披露。國債信息沒有得到連續(xù)、系統(tǒng)、全面地披露；由于采用收付實現(xiàn)制核算基礎，對已經(jīng)發(fā)生、但沒有支付的債務以及政府承諾的隱性債務等未進行確認和披露。對于有特定用途的資金，如預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，也缺乏系統(tǒng)完整的信息披露。（3）缺乏詳細的政府運行成本信息。社會公眾評價政府履行受托責任、進行公共管理的效率狀況，需要一系列的信息，包括一般公務支出總額、一般公務支出占全部預算支出的比重、公務支出的具體內(nèi)容及其支出金額、政府部門人均公務支出等指標。僅憑目前預、決算報告披露的公務支出總額，公眾無法判斷這些公務支出的合理性、必要性和效率性。（4）政府組成部門的財務報告不夠詳盡。作為一級政府，是由許多部門和單位組成的，只披露整個政府的信息不便于對政府各個組成部分的業(yè)績和受托責任進行深入評價，還需要政府的各組成部門提供單獨的財務報告。盡管近兩年越來越多的中央政府部門公開了部分預算信息，但這些信息內(nèi)容還有待充實，有的缺少必要的解釋說明，其可理解性、可使用性還有待提高。（5）非財務信息披露較少。對政府受托責任和運營業(yè)績的評價，單靠財務信息是遠遠不夠的，需要大量的非財務信息，如介紹政府及其組成部門工作績效狀況的信息等。而我國目前披露的基本上是財務信息，這就為正確評價政府受托責任履行情況造成了極大的困難。
三、我國政府財務狀況信息披露的改進建議
顯然，我國現(xiàn)在披露的政府財務狀況信息既難以滿足公共管理需要，也難以對預算執(zhí)行進行有效監(jiān)控，更無法滿足提升財政透明度的要求。筆者認為，應從以下方面著手，改進政府財務狀況信息披露。（1）充實完善政府預算報告、決算報告。一是進一步披露細化的預算科目。為了向公眾和人大代表提供高質(zhì)量的預算報告，就需要披露的預算編制內(nèi)容詳細、清晰。在西方發(fā)達國家，對外披露的預算內(nèi)容一般都比較詳細，如法國預算僅“類”級科目就有1100多個，“款”級和“項”級科目的數(shù)量更多；德國預算收入項目有1300個，支出項目有8000個，政府預算一經(jīng)國會通過，便可對外公布，政府預算的透明度比較高。我國的預算報告可借鑒發(fā)達國家做法，在報告中細化預算的收入、支出科目，如細化披露一般公務支出等科目。二是設計某些指標或方案來判斷預算、決算報告編制質(zhì)量?？梢越梃b企業(yè)財務報表的做法設計一些指標，例如“資金流向比”，既可用于說明縱向的各行業(yè)和部門獲得的預算資金占總預算比值，也可衡量橫向各區(qū)域獲得的轉移支付預算占總預算的比值；在決算報告中增加“預算和決算誤差比”，即預算調(diào)整數(shù)占最初預算數(shù)的比值，用來衡量預算執(zhí)行情況的好壞。三是對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和國債的增減變動進行詳細披露，提高信息的決策參考價值。（2）改革完善政府會計的核算基礎。目前我國的政府會計屬于單軌制會計，即僅依靠預算會計完成確認、計量、報告，而預算會計在本質(zhì)上是收付實現(xiàn)制和修正收付實現(xiàn)制基礎上的財務會計。這與國際上雙軌制甚至多軌制的趨勢是相悖的，事實也證明單軌制的核算基礎無法對政府的財務狀況進行全面客觀的確認和核算。所以我國政府會計的核算基礎亟待改革完善。筆者認為可借鑒美國聯(lián)邦政府實行的“雙軌制”模式，即權益會計和預算會計并行。雙軌制下，權益會計融合了受托責任觀與決策有用觀的會計目標，一方面通過權益會計的核算與報告向納稅人解除受托責任，另一方面通過權益會計提供的信息進行公共管理決策，降低行政成本，提高公共管理績效。在會計核算基礎上主要采用修正的應計制，按照“資產(chǎn)=負債+凈資產(chǎn)”這一會計等式，以每個政府機構為會計主體，構建權益會計賬戶和報告體系，編制資產(chǎn)負債表、凈成本表、凈資產(chǎn)變動表、受托活動報表、項目績效計量報表，向社會公眾提供有關政府的各項經(jīng)濟活動及其結果的信息。而預算會計的目標則相對簡單，即監(jiān)控政府機構預算執(zhí)行過程，防止預算超支等。預算會計隸屬于政府預算管理系統(tǒng)，按照“預算資源=預算權狀態(tài)”這一會計等式，以撥款或其他預算資源為會計主體，依據(jù)預算執(zhí)行過程構建若干預算會計賬戶和報告體系，監(jiān)控政府機構預算的執(zhí)行過程并編制和提供預算資源報表，防止預算超支、過度負債等任何違反政府預算的行為。（3）構建全面反映政府財務狀況的報告體系。我國完整的政府財務報告應包括財務報表體系和非財務信息的說明部分。報表體系應能夠充分反映政府的經(jīng)濟活動及其資產(chǎn)負債狀況、公共資金使用情況、資金流量情況和政府履行財務受托責任情況，可以包括：反映報告主體在財政年度結束時的資產(chǎn)、負債及凈資產(chǎn)余額的資產(chǎn)負債表；反映財政年度內(nèi)預算收支情況的預算收支表；反映報告主體在某個特定財政年度實際發(fā)生的財政收入、財政支出及其構成與差額情況的政府營運表；反映重大項目經(jīng)營活動情況的項目經(jīng)營情況表。非財務信息則用以反映說明政府部門的事業(yè)成效、受托責任完成情況和運營績效，為社會公眾全面評價政府部門的公共管理活動提供詳實的信息資料。
