改革開放以來，特別是近十年，我國的高等教育取得了跨越式的發(fā)展，高等教育由精英教育步入了大眾化教育發(fā)展階段。高等教育的迅速發(fā)展與國家的投入不足矛盾日益顯現，高等學校只有通過收取學費來彌補教育經費的短缺。但是繳費上學對低收入特別是農村低收入家庭來說是一筆巨大的費用，許多家庭無法供子女上大學。為了解決上大學難的問題，國家從1999年6月出臺國家助學貸款制度并開始試點，到2000年9月在全國推廣，國家助學貸款制度不斷完善，體現出逐步放松貸款條件，擴大貸款范圍的趨向。現行國家助學貸款制度設計的基本思路是：利用銀行體系和金融手段以達到資助經濟困難學生完成學業(yè)的目的，并通過創(chuàng)造“政府安排貼息，商業(yè)銀行承擔借貸運作，高校負責學生資料初審，教育管理部門進行協調的分工制度”,保證助學貸款業(yè)務的順利開展。
對于許多家庭經濟困難的大學生而言，國家助學貸款是他們完成高等教育的希望。正如溫家寶總理在十屆全國人大五次會議所作政府工作報告中指出的:“教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會公平。要堅持把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，加快各級各類教育發(fā)展?！北ＷC每一個學子不因貧困而無法進入大學校園，無疑是促進教育發(fā)展、推進教育公平的重要環(huán)節(jié)。幾年來，在中央、地方有關部門和各高校的共同努力下，這項工作取得了巨大實效，約有1/2的家庭經濟困難學生利用國家助學貸款完成學業(yè)。但是，國家助學貸款仍然存在許多的問題影響著可持續(xù)發(fā)展。
一、目前國家助學貸款存在的問題
（一）商業(yè)銀行國家助學貸款市場失靈
始于1999年的國家助學貸款，資助了數百萬寒門學子，卻也受困于商業(yè)銀行惜貸的尷尬。商業(yè)銀行與一般工商企業(yè)一樣，是以盈利為目的的企業(yè)。它也具有從事業(yè)務經營所需要的自有資本，依法經營，照章納稅，自負盈虧，與其他企業(yè)一樣，以利潤為目標。經辦銀行參與國家助學貸款的積極性不高，根本原因在于成本過高和風險防范措施的缺失。貸款人數多金額少，一個學校有幾百幾千學生貸款，但就為了這些學生可能就要派駐一個客戶經理或者服務人員，營業(yè)成本非常高，額度不大，但是工作量非常大，管理成本過高，銀行沒有積極性。并且我國目前尚未建立成熟的個人信用體系，學生畢業(yè)以后流動性比較大，經辦銀行缺乏有效的貸款跟蹤管理手段，大學畢業(yè)生的還款違約率遠高于商業(yè)銀行的其他個人消費貸款群體。2002年，第一批申請貸款的部分學生進入還貸期，貸款風險也首次凸顯。2003年，助學貸款開始進入首批還貸高峰，全國借貸學生平均違約率接近20%,西部一所大學因違約率高達50%，因此成了第一所被銀行叫停貸款的高校。2003年，高校被停發(fā)助學貸款成為全國性的普遍現象。還款風險令經辦銀行對國家助學貸款望而卻步，市場引導作用失靈。
（二）政府政策性目標與銀行的商業(yè)化經營相沖突
1.政府的政策性目標。國家助學貸款是黨中央、國務院在社會主義市場經濟條件下，利用金融手段完善我國普通高校資助政策體系，黨中央、國務院為實施科教興國戰(zhàn)略，加速人才培養(yǎng)，利用金融手段支持高等教育體制的深化改革，促進我國教育事業(yè)發(fā)展的重要舉措。國家助學貸款幫助學生樹立了自立自強觀念，鞭策學生勤奮學習、努力上進，有力地推動了高等學校學生素質教育的改革，為貧困公民獲得公平、公正的教育機會提供了社會保障機制，它促進了教育機會均等，消除或減輕經濟困難對不利群體學生在入學影響，幫助他們支付在校期間的學費、住宿費和日常生活費。其根本出發(fā)點就是，實行科教興國，讓經濟困難的學生能夠上大學。
為了克服銀行助學貸款“惜貸”現象，政府有關部門積極采取措施，完善貸款制度，鼓勵銀行擴大貸款。2004年6月，教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會出臺了《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》，建立了國家助學貸款風險補償機制，試圖從建立機制層面上去解決助學貸款難題。根據補償機制，由財政和普通高校各出一半作為國家助學貸款風險補償專項資金，各級國家助學貸款管理中心在確認經辦銀行年度貸款實際發(fā)放額后，將風險補償資金統一支付給經辦銀行，從而形成了“集政策、福利、教育和金融為一體”，以“政策性為目標，商業(yè)化運作”的國家助學貸款模式。但是風險補償金很難補償由于貸后管理的艱難存在的風險，并且銀行、借款人、高校的風險責任不清，風險有加大的趨勢。
2.商業(yè)化經營追求利潤最大化。企業(yè)是以利潤最大化為目標的，盡管政府補貼風險金為14%，但在銀行方面認為這一比例的保證金不能補償銀行的貸款風險，所以銀行出臺諸多的限貸措施。
一是比例限貸。2003年8月，中國人民銀行推出“雙20標準”，即對違約率達到20％且違約人數達到20％的高校，經辦銀行可以停發(fā)貸款。按當年在?？側藬档?0％定貸款額度，目前家庭經濟困難學生的比例超過20%，特別是西部的一些高校達到30%以上，貸款額度不能滿足學生的貸款需求。并且貸款要求學生附成績單，有一門掛科不能貸款。家庭困難學生本來學習困難，不能按時貸款更是雪上加霜，使家庭經濟困難學生的學習生活惡性循環(huán)，學習成績更難以保證。
二是辦理貸款附帶條件。有的銀行要求辦理國家助學貸款的同時要求高校把單位的銀行賬戶，職工的結算賬戶同時設在貸款銀行，否則不辦理貸款，為能給學生順利辦理貸款，盡管高校不情愿，也只能無奈之舉。
三是業(yè)務人員少，收貸管理不規(guī)范。由于高校由省教育管理部門統一招標,有的省集中在一個中標的銀行，由于辦理貸款的時間非常集中，銀行代理高校的貸款任務繁重，人員沒有增加，不能及時完成貸款審核業(yè)務。同時為了減少成本開支，許多業(yè)務人員是聘請高校的在校學生，業(yè)務不熟練，收貸手續(xù)也不規(guī)范，出現高校報送的貸款資料丟失或甲校的資料放到了乙校；不能及時放款，貸款資料的審批不能按規(guī)定的時間內完成，經常是學期初辦理貸款，學期結束前才能放款。
（三）高校擔負銀行的經營風險
1.高校為學生違約買單。根據國務院頒發(fā)的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》（國辦發(fā)〔2004〕51號）規(guī)定：建立國家助學貸款風險補償機制。考慮到國家助學貸款特點和我國的具體國情，為鼓勵銀行積極開展國家助學貸款業(yè)務，按照“風險分擔”原則，建立國家助學貸款風險補償機制。按隸屬關系，由財政和普通高校按貸款當年發(fā)生額的一定比例建立國家助學貸款風險補償專項資金，給予經辦銀行適當補償，具體比例在招投標時確定，國家助學貸款風險補償專項資金由財政和普通高校各承擔50%。根據人民銀行的有關規(guī)定風險補償金一般為14%，但在招標時銀行普遍認為14%的助學貸款風險金比例太低， 2004年9月，在某省高校國家助學貸款業(yè)務招標開標儀式上，11家收到招標邀請書的銀行僅5家到會，最后只有3家銀行進行了投標。在參與競標的3家銀行中，有兩家銀行給出的風險補償金比例為30%，另外一家銀行給出的比例為50%。而法定的風險補償比例僅為15%，銀行提出的比例過高，令省財政和高校難以接受，同時各競標銀行對高校提出了許多“附加條件”，國家助學貸款業(yè)務招標在河南以“流標”而告終。并且風險金有的沒有與違約率掛鉤，違約率為零，風險金照付。如果高校的學年貸款金額是1000萬元，就要支付75萬元的風險金，加上沒有收取的學費減少的資金，高校承擔的資金壓力非常大。
2.高校分擔了銀行的大量工作。國家助學貸款工作是高校資助工作的主要工作之一，高校設置機構，配備專職人員與銀行聯系，從收集資料到審核，擔負著大量的工作，助學貸款的貸后管理更是需要人力和資金。
（四）無擔保貸款監(jiān)護人成旁觀者
根據國家助學貸款有關規(guī)定，學生貸款無須家長擔保，學校輔導員和資助中心的人員成為貸款推薦人并承擔了貸后管理責任，家庭監(jiān)護人沒有任何的法律責任。學生畢業(yè)后高校已經沒有管理學生的責任，貸后管理完全落到了高校。貸款畢業(yè)生有意或無意違約時，由于學生通訊地址的變動，學校聯系學生比較困難。有的高校貸后管理聯系到學生的家庭時，家長表示不知道或不配合的態(tài)度，銀行也感到聯系監(jiān)護人困難，監(jiān)護人成了助學貸款的旁觀者。
二、構建助學信用新體系
國家助學貸款的性質決定了其發(fā)放主體的特殊性。如何使政策性目標與銀行商業(yè)化經營有效結合，實際上是政府部門的管理職能與銀行的經營目標緊密結合，盡可能擴大供應市場，有效防止風險，使助學貸款信貸品種可持續(xù)發(fā)展。完全由政府承擔風險將帶來不堪設想的后果，政府為此付出嚴重的代價不僅僅是經濟上的。針對國家助學貸款出現的問題，我們認為：構建政府行為與市場行為相并存的國家助學信用體系是解決問題的途徑。
（一）生源地信用貸款
1.生源地信用助學貸款的含義。根據教育部的有關文件精神，生源地信用助學貸款是指學生向家庭所在地的農村信用社、銀行等金融機構出具家庭經濟困難證明、入學通知書等材料，申請辦理的無需擔保或抵押的助學貸款，生源地貸款為信用貸款，學生和家長（或其他法定監(jiān)護人）為共同借款人，共同承擔還款責任。
2.生源地助學貸款的對象：考入國家批準的普通本科高校，高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校，包括民辦高校和獨立學院，在校的學生和新錄取的學生都可以作為借款人來申請生源地助學貸款。
3.生源地信用助學貸款的特點。
第一是風險補償金全部由財政承擔。
第二是延長了還款的期限，按全日制本?？茖W制加10年，最長不超過14年（比國家助學貸款延長了四年）。
第三是增加了學生家長共同借款，共同承擔還款責任。
第四是各司其職、各負其責、共同合作。試點地區(qū)由國家開發(fā)銀行負責提供貸款的資金，由其他金融機構，受國家開發(fā)銀行的委托，負責資金的結算管理，由縣級資助管理機構負責貧困學生的認定、審查，協助貸后的管理和催款工作。普通高中配合行政管理機構對貸款學生的經濟困難進行調查、認定、統計等工作。
第五是增強信用助學貸款效果。一方面能及時解決家庭經濟困難學生上大學的經費問題，由于是生源地貸款，大學新生入學前就可以憑家庭經濟困難證明、入學通知書到所在地的辦理助學貸款，比到校后再辦理較快。目前，除極少數省份外，都開展了生源地信用助學貸款業(yè)務。
4.生源地貸款的風險規(guī)避。生源地貸款有效解決了國家助學貸款的貸款人、監(jiān)護人、高校、政府之間的關系。通過行政管理協助貸后管理，增強風險管理有效性。生源地比較容易了解學生畢業(yè)后的信息變化情況根據資料，并且學生家長（監(jiān)護人）作為共同的借款人，有責任對借款負責。
5.生源地貸款對高校的影響。實行生源地貸款減輕高校擔負的學生貸款任務和風險壓力。生源地貸款在全國推廣，高校將在入學時收到學生的學費，貸后管理側重于誠信教育，有關的信息管理工作主要在縣一級的學生資助管理中心，減少了高校貸后管理的工作量，并且減少了風險金的支出。
（二）生源地貸款亟需解決的問題
1.國家盡快出臺生源地信用助學貸款管理辦法，辦法的內容包括：貸款的性質和條件、貸款有關政策、貸款銀行的確定、貸款結算管理；貸款行、政府管理部門、結算金融部門以及高校的工作職責。
2.建立相應的考核獎勵機制。目前縣級建立學生資助管理中心的積極性不高，沒有強硬的措施，生源地貸款不可能落實。學生資助管理中心設置在教育局，此項工作需要有專人管理，作為教育局經常性工作之一，要明確工作目標，考核指標和建立獎懲機制。劃撥專款使資助管理工作正常運轉，并利用風險補償金轉為獎勵資金與貸款銀行共同控制貸款風險。
3.建立相應的管理機構。按生源地的隸屬行政管理要求，建立縣級資助管理中心，由教育管理部門管理，專門負責收集整理、匯總高中畢業(yè)學生家庭經濟狀況、生源地信用貸款需求信息、聯系對家庭經濟困難學生檔案進行核實、初審生源地貸款資料。接受高等學校、生源地信用貸款和國家助學貸款經辦銀行的委托，建立與貸款學生家庭的聯系制度，跟蹤貸款學生的信息變化，與高校共同協助貸款銀行及時掌握貸款學生的信息情況。
4.做好生源地貸款的宣傳工作。生源地貸款包括其他的資助政策的宣傳工作應在高中階段進行，讓家庭經濟困難學生在高中階段就知道家庭經濟困難可以通過助學貸款上學，上學后可以通過助學金、勤工助學解決生活費問題，全國統一的資助政策宣傳，家喻戶曉，并把生源地貸款的辦理地點、辦理有關程序及所需要的資料作為畢業(yè)班的重點宣傳內容，使學生入大學前了解如何辦理助學貸款。當地學生資助管理中心聯系貸款銀行每年安排統一的時間到高中指導填寫資料，盡可能方便貸款人辦理手續(xù)。
（二）國家助學貸款
我國目前普遍實行的國家助學貸款應與生源地貸款的銜接，作為助學貸款的補充。
1.國家助學貸款的對象。不能辦理或不便辦理生源地貸款的普通本科高校，高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校，包括民辦高校和獨立學院學生。
2.國家助學貸款應與生源地貸款的銜接。實行生源地貸款后，新生入學憑入學通知書和家庭經濟困難證明申請貸款；在校的學生憑所在學校的繳費通知書和家庭經濟困難證明可以申請生源地貸款，也可以在高校申請國家助學貸款。教育管理部門同時做好信息的溝通，建立高校學生貸款信息網，收集全國高校已貸款學生信息，各地學生資助中心審批貸款時首先通過學生貸款信息網審查是否已經獲得貸款，貸款銀行也可以通過征信系統審查，已獲國家助學貸款的不能申請生源地信用貸款，反之亦然，以保證助學貸款的一次性。
3.利用利息調節(jié)引導生源地貸款。在全面實行生源地貸款的同時，貸款政策規(guī)定利率略有不同，高校辦理的國家助學貸款利率比生源地貸款利率稍微高一些，主要從貸后管理成本和風險性來考慮，引導以生源地貸款為主。
（三）個人消費貸款
1.消費貸款含義：個人消費貸款是指我行向個人客戶發(fā)放的有指定消費用途的人民幣貸款業(yè)務，用途主要有個人住房、汽車、一般助學貸款等消費性個人貸款。
2.制度設置適用對象的貸款條件。
A.符合生源地貸款條件，在中國境內有固定住所、具有有效身份證明的中國國籍的自然人。
B.借款人、監(jiān)護人具有穩(wěn)定的職業(yè)和經濟收入，能保證按期償還貸款本息。
C.能提供銀行認可的有效擔保措施。
D.貸款用途符合指定的范圍。
3.個人消費貸款的辦理程序為：借款人申請→貸款調查→審查、審批→簽訂借款合同→辦理保險、擔保手續(xù)→貸款發(fā)放→貸款償還。
個人消費貸款的特點是比較靈活、便捷，但需要擔保。政府可考慮將風險金制度運用到用于助學的個人消費貸款中。
