趨嚴(yán)重。農(nóng)民仍為最大的自費(fèi)醫(yī)療群體，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象不同程度存在。我國(guó)生活在貧困線以下的人口也大多在農(nóng)村。
農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不僅總量不足，而且結(jié)構(gòu)失衡。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給以政府供給為主，而政府供給又大多實(shí)行自上而下的決策機(jī)制，一些急功近利、急躁冒進(jìn)、有著“政績(jī)”心理的決策者為了追求“虛假政績(jī)”、“數(shù)字政績(jī)”，不惜以犧牲群眾利益來(lái)?yè)Q取“為己”政績(jī)。他們往往不顧農(nóng)村的客觀條件，熱衷于投資一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目，而不愿提供一些見(jiàn)效慢、期限長(zhǎng)、具有戰(zhàn)略性的農(nóng)村純公共產(chǎn)品；熱衷于投資新開(kāi)工項(xiàng)目，而不愿投資維修存量公共項(xiàng)目；熱衷于提供看得見(jiàn)、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品，而不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共產(chǎn)品。{2}
此外，農(nóng)村各地區(qū)間公共產(chǎn)品的供給也不平衡。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元性和我國(guó)農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，目前，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同地區(qū)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平明顯不一。市場(chǎng)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)繁榮、地方財(cái)源豐裕的一些地區(qū)能夠?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)提供較多的公共產(chǎn)品，而一些交通不便、資源貧乏、經(jīng)濟(jì)條件落后的農(nóng)村地區(qū)，地方政府負(fù)債累累，拖欠教師工資的情況都不同程度地存在，有些地方甚至連國(guó)家公職人員的工資都不能按時(shí)發(fā)放，更不用說(shuō)其他公共產(chǎn)品的供給了。
2.供給責(zé)任不清，主體錯(cuò)位。按照公共財(cái)政理論，公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該主要由中央及地方各級(jí)政府承擔(dān)，中央及地方各級(jí)政府從強(qiáng)制性的稅收收入中進(jìn)行預(yù)算安排。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品具有明顯的公共性、基礎(chǔ)性、社會(huì)性，要大幅度增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。而根據(jù)政府間財(cái)政理論，各級(jí)政府在提供公共產(chǎn)品的范圍劃分上，應(yīng)遵循事權(quán)和財(cái)權(quán)相一致的原則，按地域和層次進(jìn)行。據(jù)此，全國(guó)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品主要應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)提供，地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品則由地方政府負(fù)責(zé)提供。但在實(shí)際上，各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不盡合理，本來(lái)應(yīng)由上級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品卻轉(zhuǎn)移交由下級(jí)政府提供，甚至最終落到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民頭上。基層政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，承擔(dān)了許多本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的支出，并無(wú)形中將一部分本應(yīng)由國(guó)家負(fù)擔(dān)的職能轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。比如農(nóng)村教育，一般來(lái)講，農(nóng)村義務(wù)教育是提高國(guó)民素質(zhì)、創(chuàng)設(shè)平等的基本途徑和重要條件，應(yīng)當(dāng)由中央政府提供。而農(nóng)業(yè)高等教育則是個(gè)人發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的需要，屬于個(gè)人決策和個(gè)人選擇的范疇，應(yīng)由個(gè)人負(fù)責(zé)。但在我國(guó)卻發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位，大學(xué)教育中央管，中學(xué)教育省市管，小學(xué)教育縣鄉(xiāng)管。教育制度安排不注重雪中送炭，而是熱衷于錦上添花。因而出現(xiàn)了一些著名的高校動(dòng)輒就百萬(wàn)年薪聘請(qǐng)著名學(xué)者講學(xué)。另一方面，縣鄉(xiāng)財(cái)政無(wú)力支持基礎(chǔ)教育，拖欠教師工資，截留教育經(jīng)費(fèi)成為普遍現(xiàn)象。{3}
3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制不合理。人民公社體制終結(jié)以后，“鄉(xiāng)政村治”模式在中國(guó)農(nóng)村凸現(xiàn)出來(lái)。這有利于國(guó)家基層政權(quán)進(jìn)行有效的行政管理，也有助于村民自己管理自己的事務(wù)，調(diào)動(dòng)蘊(yùn)含在鄉(xiāng)村中的巨大能動(dòng)性，提高基層農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題的穩(wěn)步解決。但是，現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式下農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策仍然沒(méi)有突破人民公社時(shí)期以行政手段強(qiáng)制性供給的弊端。農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主要不是由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求決定，而是由社區(qū)外部的指令決定，{4}農(nóng)民未能在公共產(chǎn)品提供的決策過(guò)程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，而農(nóng)村基層政府基于政績(jī)考核、財(cái)力不足等原因，其行為目標(biāo)和農(nóng)民追求的目標(biāo)并不總是一致，以致帶來(lái)了農(nóng)村公共資源籌集和使用的不科學(xué)、不合理。農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺，管理透明度不高，暗箱操作，濫用、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重等，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。
三、解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的對(duì)策
1.加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支持力度。首先，在公共產(chǎn)品供給上，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市的均衡發(fā)展。公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性要求公共產(chǎn)品的生產(chǎn)應(yīng)該有公共支出予以保證，公共產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)該主要由非營(yíng)利組織承擔(dān)。我國(guó)城市公共產(chǎn)品的供給就是以政府為主導(dǎo)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在公共產(chǎn)品的供給上形成了城鄉(xiāng)兩種不同的供給體系，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在很大程度上是一種以農(nóng)民為主的“自給自足”型制度，農(nóng)民沒(méi)有得到同等的國(guó)民待遇。要從根本上改變這種非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度，就要調(diào)整政府公共支出政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。
其次，要著力建設(shè)農(nóng)村的公共財(cái)政體系，以公益事業(yè)優(yōu)先為原則，保證不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務(wù)。要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)保障對(duì)不同地區(qū)的鄉(xiāng)村基層給予最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、環(huán)境治理、困難群體補(bǔ)助等基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品的供給。要建立規(guī)范、透明、公正的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，直接將在農(nóng)村包括縣城收取的部分主體稅收收入（包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等）劃歸縣級(jí)財(cái)政，并直接用于加強(qiáng)旨在發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的基礎(chǔ)投入，帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的其他公共產(chǎn)品的建設(shè)。這與先上解省或中央財(cái)政之后再以轉(zhuǎn)移支付劃撥回來(lái)的政策相比更有效率，能更直接地盡快解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題。
最后，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)。要按照公共財(cái)政理論和世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求，調(diào)整我國(guó)的農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策，將偏重于價(jià)格保護(hù)的政策轉(zhuǎn)向從根本上提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力上來(lái)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，尤其是支持農(nóng)田基本建設(shè)，支持農(nóng)村電網(wǎng)改造和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。
2.合理確定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體。由于政府財(cái)政能力的不足和政府供給效率的限制，使得單一的農(nóng)村公共產(chǎn)品政府供給制難以滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體大致可以劃分為政府供給主體、農(nóng)村社區(qū)供給主體、農(nóng)村私人供給主體和非政府組織四類，以政府供給為主。
對(duì)于政府供給職責(zé)的劃分，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)來(lái)確定。一般而言，對(duì)于那些外溢性強(qiáng)、受益范圍大或所需資金多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府或上級(jí)地方政府來(lái)供給，而對(duì)于那些外溢性弱、受益范圍相對(duì)較小或所需資金不多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，則由較低級(jí)別的地方政府來(lái)提供。比如，就外溢性而言，對(duì)于像農(nóng)業(yè)氣象、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究一類的農(nóng)村公共產(chǎn)品，由于其外溢性強(qiáng)，應(yīng)該由較高級(jí)別的政府來(lái)提供。而對(duì)于像農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村醫(yī)療這些只具有部分外溢性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，則應(yīng)該由較低級(jí)別的地方政府來(lái)提供。就受益范圍而言，對(duì)于像長(zhǎng)江、黃河一類的受益范圍較大的大江大河的治理，地方政府無(wú)法協(xié)調(diào),只能由中央政府出面。而對(duì)于只位于某個(gè)地區(qū)的河流的治理，因其受益范圍相對(duì)較小，故應(yīng)由相應(yīng)的地方政府出資治理，如位于湖南境內(nèi)的“一湖四水”（洞庭湖和湘江、資江、沅水、澧水）的治理應(yīng)該主要由湖南省政府出面。就資本、技術(shù)、勞動(dòng)力而言，對(duì)于資本密集型產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府提供，技術(shù)密集型產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，而勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品，則應(yīng)由農(nóng)村社區(qū)組織和農(nóng)民供給。
值得指出的是，農(nóng)村稅費(fèi)改革使原來(lái)大量的依靠收費(fèi)提供公共產(chǎn)品的村集體失去了集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源，在這樣的情況下，根據(jù)“事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致”的原則，應(yīng)當(dāng)弱化村級(jí)組織（主要指村民委員會(huì)）在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)。
3.建構(gòu)以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制雖然綜合考慮了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策性、全局性和地域性等因素，但總的說(shuō)來(lái)，仍是一種自上而下的供給機(jī)制。依該決策機(jī)制，如果決策者的偏好與需求者的偏好之間存在差異，必然會(huì)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。因而，建構(gòu)一種“自下而上”的以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制勢(shì)在必行。
“自下而上”由農(nóng)民需求決定的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)著重解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，建立有效的農(nóng)民需求表達(dá)和顯真機(jī)制。農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求主體是農(nóng)民。只有農(nóng)民能夠充分表達(dá)需求意愿，才能真正實(shí)現(xiàn)以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在資金有限的情況下實(shí)現(xiàn)效率的最大化，克服集體非理性的公共選擇困境。應(yīng)當(dāng)通過(guò)提高農(nóng)民的組織化程度和建立科學(xué)的管理體系來(lái)了解農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)需求,以做到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有的放矢和物盡其用,避免供給的結(jié)構(gòu)失衡。第二，擴(kuò)大農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的參與決策權(quán)。要加快農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，可在村民委員會(huì)和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上,通過(guò)農(nóng)民和農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決,使農(nóng)民的意見(jiàn)得到充分反映。要改革農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法，通過(guò)制度約束，使其真正對(duì)本社區(qū)選民負(fù)責(zé)，把實(shí)現(xiàn)本社區(qū)選民利益的最大化放在首位。第三，按照農(nóng)民需求位序結(jié)構(gòu)，安排不同性質(zhì)和不同層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序的確定上，應(yīng)該始終以農(nóng)民需求為主，政府宏觀調(diào)節(jié)為輔，最大程度地減少因供給方的自利性追逐而造成的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給動(dòng)力不足和內(nèi)容扭曲的現(xiàn)象。
