地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類(lèi)法人。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注的問(wèn)題，主要反映在融資平臺(tái)舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)信貸管理缺失等。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，按照國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)文件規(guī)定，對(duì)融資平臺(tái)貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持按照“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，確保信貸資產(chǎn)安全。
一、地方政府融資平臺(tái)潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn)
1.承貸主體未來(lái)償貸能力不確定，代償性風(fēng)險(xiǎn)高。地方政府融資平臺(tái)貸款一般由政府歸還，還款來(lái)源主要依靠財(cái)政撥款，而銀行對(duì)地方政府的可支配財(cái)力、債務(wù)狀況、財(cái)政還款安排、實(shí)際償還能力等情況難以及時(shí)全面掌握，盡管有的還款計(jì)劃列入了地方財(cái)政預(yù)算，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行存在著較大的不確定性，貸款的第一還款來(lái)源還是不可靠，而且一屆政府任期5年，地方政府融資平臺(tái)貸款期限一般在10年以上，貸款還本付息通常不在本屆政府任期內(nèi)承擔(dān)，存在難于歸還風(fēng)險(xiǎn)。
2.貸款集中度較高。一是行業(yè)集中度高，貸款主要集中于交通行業(yè)和城建行業(yè)；二是項(xiàng)目貸款占比高，項(xiàng)目貸款占融資平臺(tái)貸款較大比例；三是客戶集中度高、貸款余額最大的10戶融資平臺(tái)占到融資平臺(tái)貸款的比例較大；四是期限集中度高，5年以上融資平臺(tái)貸款占融資平臺(tái)貸款比例高。
3.貸款責(zé)任主體不清晰、不明確。融資平臺(tái)公司貸款多采用籌資與資金使用兩端分離的模式，融資平臺(tái)公司作為借款人只負(fù)責(zé)融資，地方政府項(xiàng)目的建設(shè)單位或主建單位才是資金使用方。信貸資金的借款方與使用方相分離，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)雖是借款人，但對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不直接管理，信貸資金支付后由政府部門(mén)實(shí)際控制和支配，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺(tái)公司，貸款脫離了借款人和銀行的監(jiān)控，銀行無(wú)法監(jiān)控資金流向，可能出現(xiàn)貸款被挪用以致無(wú)法按時(shí)償還的風(fēng)險(xiǎn)。
4.信息不對(duì)稱(chēng)造成銀行難以掌握地方政府融資平臺(tái)的實(shí)際情況。由于地方政府投融資平臺(tái)承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目及還款來(lái)源都由政府決定，政府部門(mén)相對(duì)強(qiáng)勢(shì)和銀行同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，銀行在辦理此類(lèi)業(yè)務(wù)的過(guò)程中相對(duì)處于弱勢(shì)地位，一般無(wú)法提出其他信息披露要求，處于信息不對(duì)稱(chēng)弱勢(shì)地位，銀行很難全面了解其真實(shí)的經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)情況，銀行無(wú)法掌握地方政府的融資總規(guī)模、負(fù)債規(guī)模和財(cái)政收支，難以真實(shí)全面評(píng)估地方政府還款能力，對(duì)項(xiàng)目貸款缺乏充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款資金的監(jiān)管方面存在一定困難，管控難度較大。
5.地方政府融資平臺(tái)貸款面臨政策性風(fēng)險(xiǎn)。雖然大多數(shù)地方政府承諾將年度財(cái)政預(yù)算資金作為平臺(tái)貸款的第一還款來(lái)源、并以儲(chǔ)備土地使用權(quán)及部分國(guó)有資產(chǎn)作為擔(dān)保抵押，但是由于地方政府融資平臺(tái)貸款政策性較強(qiáng)，受?chē)?guó)家宏觀調(diào)控政策、土地管理政策、政府財(cái)力等因素影響較大，一旦國(guó)家宏觀調(diào)控政策發(fā)生變化，銀行貸款將面臨政策性風(fēng)險(xiǎn)。
6.地方政府融資平臺(tái)貸款期限的相對(duì)集中，加大銀行信用風(fēng)險(xiǎn)隱患。由于政府融資平臺(tái)貸款集中于中長(zhǎng)期貸款，故未來(lái)三年是平臺(tái)貸款償還的高峰期，各地政府及融資平臺(tái)將面臨很大的債務(wù)償還時(shí)點(diǎn)壓力。
7.銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)多頭授信。融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，對(duì)同一平臺(tái)公司的授信雖未超過(guò)本行最高授信額度，而銀行對(duì)平臺(tái)公司的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況不清楚，存在各銀行總體授信額度超過(guò)地方政府承債能力的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府的財(cái)政造成巨大壓力和困難。
8.融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款資本金難以真實(shí)反映。平臺(tái)公司在一個(gè)項(xiàng)目獲得銀行貸款后，將融入的資金作為另一個(gè)項(xiàng)目充當(dāng)資本金，進(jìn)行滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。隨著建設(shè)項(xiàng)目增多，項(xiàng)目配套資本金到位壓力明顯增大，可能存在平臺(tái)公司為繞過(guò)項(xiàng)目資本金不足的障礙，以種種途徑套取銀行資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金的行為，有的項(xiàng)目完全依賴銀行信貸資金，項(xiàng)目資本金到位情況難以核實(shí)，這對(duì)銀行的后續(xù)信貸管理將帶來(lái)更多的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
9.貸款擔(dān)保存在法律風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)擔(dān)保類(lèi)貸款主要依靠人大擔(dān)保、政府擔(dān)保、政府相關(guān)部門(mén)擔(dān)保，由政府相關(guān)部門(mén)出具財(cái)政還款文件或承諾，實(shí)質(zhì)上是一種變相的以將來(lái)財(cái)政收入作為擔(dān)保的行為,屬于一種特殊的保證擔(dān)保。這與國(guó)家《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》規(guī)定的“地方政府、國(guó)家行政機(jī)關(guān)不得對(duì)外提供擔(dān)?！钡囊笙啾畴x，貸款擔(dān)保存在法律風(fēng)險(xiǎn)。而且押品質(zhì)價(jià)也存在風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)項(xiàng)目大多具有公益性,平臺(tái)貸款的抵質(zhì)押品主要是土地和收費(fèi)權(quán)。隨著土地價(jià)格下降壓力的加大和國(guó)家對(duì)于公路等收費(fèi)項(xiàng)目的清理整頓,平臺(tái)貸款的抵質(zhì)押品面臨較大的質(zhì)價(jià)下行的風(fēng)險(xiǎn)。
10.平臺(tái)違規(guī)退出風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)貸款退出存在違規(guī)和不審慎問(wèn)題，如退出類(lèi)平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流無(wú)法覆蓋貸款，部分退出類(lèi)平臺(tái)貸款未整改到位，貸款投向仍以政府、公益性項(xiàng)目為主,現(xiàn)金流及還款來(lái)源亦無(wú)明顯變化，公司治理仍不健全等，平臺(tái)退出管理后,地方政府及相關(guān)部門(mén)的還款責(zé)任有可能會(huì)被弱化，也不利于納入統(tǒng)一的債務(wù)管理和預(yù)算體系,因此會(huì)產(chǎn)生不可低估的風(fēng)險(xiǎn)。
11.平臺(tái)重組風(fēng)險(xiǎn)。為整合優(yōu)勢(shì)資源增強(qiáng)還款能力,地方政府進(jìn)行了融資平臺(tái)的歸并重組。但存在為規(guī)避監(jiān)管目的,違規(guī)重組平臺(tái)、變相舉債等風(fēng)險(xiǎn),如：通過(guò)并購(gòu)、股權(quán)劃撥等方式將幾家平臺(tái)整合為一家新公司,但債務(wù)并未落實(shí),銀行債權(quán)難以保障;以平臺(tái)名單外、具有平臺(tái)特征的企業(yè)進(jìn)行公益性項(xiàng)目融資;通過(guò)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行融資,再將信貸資金交由地方財(cái)政調(diào)配使用。這些做法在規(guī)避平臺(tái)貸款監(jiān)管政策的同時(shí),變相擴(kuò)大了地方政府性債務(wù)規(guī)模,間接地影響了銀行平臺(tái)貸款的還本付息。
12.交叉?zhèn)魅撅L(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)并非孤立,而是與房地產(chǎn)貸款、影子銀行、理財(cái)產(chǎn)品等重域信用風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)。目前,部分平臺(tái)貸款直間接依賴土地出讓收入及相關(guān)抵質(zhì)押變現(xiàn),在當(dāng)前房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策繼續(xù)收緊、地方政府地塊流拍增多和土地出讓金收入減少的形勢(shì)下,平臺(tái)貸款和房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)必然相互交織、相互傳染。一旦平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)加大,融資平臺(tái)的資金鏈就會(huì)更加緊張,融資平臺(tái)就會(huì)不可避免地在融資渠道上更多地借助理財(cái)業(yè)務(wù)和影子銀行業(yè)務(wù)。而理財(cái)和影子銀行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性及風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，則會(huì)進(jìn)一步增加平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。
13.貸款期限趨長(zhǎng)風(fēng)臉。貸款期限趨長(zhǎng)致使貸款項(xiàng)目的真實(shí)狀況在短期內(nèi)難以顯現(xiàn),即使是無(wú)效工程,也可以以貸還貸，以貸還息,進(jìn)而造成平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的后置和藏匿。平臺(tái)貸款的期限太長(zhǎng),風(fēng)險(xiǎn)未得到充分暴露。通過(guò)期限重組和化短為長(zhǎng)的手段安排貸款償還,其實(shí)質(zhì)就是延長(zhǎng)貸款期限,平臺(tái)自身投資回報(bào)率低、還款能力弱的問(wèn)題并未真正解決。
14.平臺(tái)定性不準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)金流覆蓋率一直是平臺(tái)貸款清理規(guī)范工作的主要抓手,能否新增貸款和能否退出均取決于平臺(tái)能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流全覆蓋。當(dāng)前,一些銀行高估借款人經(jīng)營(yíng)性收入和自有資產(chǎn)變現(xiàn)價(jià)值,低估借款人負(fù)債規(guī)模,將政府補(bǔ)貼其他財(cái)政性資金計(jì)入現(xiàn)金流,通過(guò)多種方式違規(guī)測(cè)算現(xiàn)金流覆蓋率,導(dǎo)致了平臺(tái)貸款定性不準(zhǔn)。違規(guī)測(cè)算現(xiàn)金流覆蓋率，對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)定性不準(zhǔn),不僅會(huì)低估平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)降低平臺(tái)貸款監(jiān)管政策的執(zhí)行力。
二、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)防范化解平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)措施
當(dāng)前，國(guó)際金融危機(jī)仍未結(jié)束、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇尚不明朗、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速有所放緩的形勢(shì)下，要全面客觀地認(rèn)識(shí)地方政府融資平臺(tái)貸款面臨的債務(wù)到期、平臺(tái)重組和抵質(zhì)押品價(jià)格波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，深入推進(jìn)清理規(guī)范工作。堅(jiān)持化解即期風(fēng)險(xiǎn)與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管控長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合，堅(jiān)持處置存量風(fēng)險(xiǎn)與控制新增貸款相結(jié)合，堅(jiān)持加強(qiáng)分類(lèi)管理與把控退出風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，以緩釋風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，以降舊控新為重點(diǎn)，以提高現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，細(xì)化和深化政策措施，提高針對(duì)性和前瞻性，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格貸款管理、足額提取撥備，增加風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施化解融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)關(guān)注融資平臺(tái)貸款管理的合規(guī)性、分類(lèi)處置的有效性、統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性、整改的真實(shí)性，防范措施做到合規(guī)、充足、有效、到位，有效防范平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。
1.嚴(yán)格控制增量。按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持有保有壓和結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)格把握貸款投向，優(yōu)先保證重點(diǎn)在建項(xiàng)目需求，嚴(yán)格新增貸款條件，確保達(dá)到現(xiàn)金流覆蓋、抵押擔(dān)保、存量貸款整改和還款資金落實(shí)等方面的要求。平臺(tái)新增貸款要優(yōu)先保證重點(diǎn)在建項(xiàng)目需求，既要避免重點(diǎn)項(xiàng)目出現(xiàn)“半拉子”工程，又要防范融資平臺(tái)假借“保續(xù)建”之名套取貸款。新增貸款必須符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃及信貸審慎管理規(guī)定等要求，要統(tǒng)籌考慮平臺(tái)公司整體償債能力和項(xiàng)目本身償還貸款本息能力，嚴(yán)格落實(shí)貸款“三查”制度，審慎發(fā)放并科學(xué)管理。新增貸款必須是公司治理完善，存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格;抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定，非政府擔(dān)保承諾;借款人資產(chǎn)負(fù)債水平較低;借款人自身現(xiàn)金流覆蓋貸款本息的比率超過(guò)100%以上;并以平臺(tái)存量貸款中需要財(cái)政償還的部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理。對(duì)到期平臺(tái)貸款必須收回，不能展期和貸新還舊。加強(qiáng)信息共享，避免市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。
2.加快存量分類(lèi)處置。對(duì)于存量平臺(tái)貸款，要按照“分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目現(xiàn)金流、還款資金落實(shí)情況，提早做好相關(guān)安排，分類(lèi)妥善處理存量貸款的集中到期還款風(fēng)險(xiǎn)，平滑和緩釋貸款風(fēng)險(xiǎn)的集中暴露。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，切實(shí)化解到期貸款的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)現(xiàn)金流覆蓋程度及項(xiàng)目建成達(dá)產(chǎn)等情況，采取分類(lèi)處置措施，切實(shí)緩釋存量貸款風(fēng)險(xiǎn)。要嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，扎實(shí)地做好平臺(tái)貸款分類(lèi)處置工作：對(duì)于經(jīng)平臺(tái)、銀行、政府三方簽字確認(rèn)的全覆蓋類(lèi)貸款，不再列為平臺(tái)貸款，作為一般公司類(lèi)貸款按商業(yè)化原則運(yùn)作；對(duì)于現(xiàn)金流為全覆蓋且擬整改為公司類(lèi)貸款的，繼續(xù)落實(shí)抵押擔(dān)保，穩(wěn)妥推進(jìn)確認(rèn)工作，核實(shí)一家、退出一家；對(duì)于保全分離和清理回收類(lèi)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要制定整改時(shí)間表，通過(guò)項(xiàng)目剝離、公司重組、增加擔(dān)保主體、追加合法足值抵質(zhì)押品、直接收回等措施，如期完成有關(guān)工作。應(yīng)密切關(guān)注退出后貸款情況，對(duì)退出類(lèi)平臺(tái)的合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)性等情況進(jìn)行檢查，以現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，嚴(yán)格把握平臺(tái)退出條件，強(qiáng)化退出類(lèi)平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控。發(fā)現(xiàn)違規(guī)退出的平臺(tái)公司應(yīng)及時(shí)要求銀行調(diào)回平臺(tái)類(lèi)進(jìn)行管理。
3.嚴(yán)格資本、撥備要求。要區(qū)分平臺(tái)現(xiàn)金流全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無(wú)覆蓋，對(duì)平臺(tái)貸款按照100%、140%、250%和300%嚴(yán)格計(jì)算貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，提高資本占用成本。要重點(diǎn)加大對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)準(zhǔn)確性及其責(zé)任的督查，要確保平臺(tái)貸款的撥備覆蓋率和貸款撥備率均不低于一般貸款撥備水平。
4.強(qiáng)化問(wèn)責(zé)處罰。明確職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管約束，要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管,發(fā)現(xiàn)銀行存在違規(guī)發(fā)放平臺(tái)貸款，接受違規(guī)擔(dān)保的及在平臺(tái)貸款經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的各種違法違規(guī)問(wèn)題,嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)肅追究出現(xiàn)問(wèn)題的貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
5.強(qiáng)化溝通。繼續(xù)加強(qiáng)與各級(jí)地方政府的溝通。鑒于地方融資平臺(tái)貸款涉及面廣、敏感度高，積極引導(dǎo)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門(mén)的溝通和協(xié)調(diào)，贏得支持。
6.加強(qiáng)督導(dǎo)。加強(qiáng)對(duì)清查工作的督導(dǎo)，指引、協(xié)調(diào)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確理解并把握清查工作的各項(xiàng)政策要求，在原有“名單制”管理的基礎(chǔ)上，對(duì)全口徑融資平臺(tái)（包含退出類(lèi)平臺(tái)）按照“支持類(lèi)、維持類(lèi)、壓縮類(lèi)”進(jìn)行信貸分類(lèi)，推動(dòng)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)化解工作取得實(shí)效。
7.高度重視平臺(tái)重組和逃廢債務(wù)問(wèn)題。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文件要求，明確落實(shí)有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任，按照貸款協(xié)議約定足額償還債務(wù)本息,避免出現(xiàn)單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系、轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)等問(wèn)題。對(duì)于重組平臺(tái)，銀行機(jī)構(gòu)要密切關(guān)注債權(quán)債務(wù)關(guān)系的承接情況，特別是單一平臺(tái)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系由多個(gè)新承貸人分別承接的，要嚴(yán)防由于重組造成的債權(quán)債務(wù)懸空。
8.增加合規(guī)擔(dān)保。通過(guò)增加擔(dān)保主體、追加土地和優(yōu)質(zhì)企業(yè)股權(quán)及有效收益權(quán)等合法足值抵質(zhì)押品等方式,緩釋平臺(tái)貸款信用風(fēng)險(xiǎn)。
9.認(rèn)真執(zhí)行“三個(gè)辦法一個(gè)指引”的規(guī)定和要求，加大對(duì)融資平臺(tái)客戶授信管理力度。將統(tǒng)一授信管理、風(fēng)險(xiǎn)限額管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和貸款人受托支付管理等規(guī)制切實(shí)嵌入其授信制度及管理之中，重點(diǎn)落實(shí)好貸款人受托支付的管理要求，防止貸款被挪用。
