一、人民銀行內(nèi)部控制機制面臨的新情況
?。ㄒ唬﹥?nèi)控管理機制缺乏系統(tǒng)性,使內(nèi)部控制失去了基礎(chǔ)和保證
內(nèi)控管理機制是內(nèi)部控制的核心，是人民銀行制定和實施貨幣政策，促進穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。但目前我國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，還殘存著計劃體制下的弊端。過去那種規(guī)模管理、外部強制仍有影響，受利益驅(qū)動，重業(yè)務(wù)輕管理，把發(fā)展業(yè)務(wù)管理與加強內(nèi)部控制對立起來，將內(nèi)控機制與經(jīng)營管理相分離，致使人民銀行內(nèi)控機制尚未完全建立。決策管理方面:人民銀行基層機構(gòu)有的沒有建立起科學(xué)、有效的決策管理機制，有的雖已建立決策管理機制，但沒有充分發(fā)揮其職能作用。人事管理機制方面：人事管理機制不健全，部分人行基層機構(gòu)缺乏政治業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的復(fù)合型人才，內(nèi)部各層次人員使用中的異地交流、崗位輪換、離職審查措施不落實。職責(zé)分離機制方面：有的基層人行沒有把監(jiān)管業(yè)務(wù)活動的核準(zhǔn)、記錄、經(jīng)辦做到相互獨立，不能做到完全分離的也沒有通過其他適當(dāng)?shù)目刂瞥绦騺韽浹a。
?。ǘ﹥?nèi)控執(zhí)行機制缺乏科學(xué)性，使內(nèi)部控制失去了正確的方法和手段
人民銀行在內(nèi)控執(zhí)行體系上仍沿襲著舊體制下的一系列措施、手段和方法，與發(fā)展的金融形勢不相適應(yīng)，存在很大的局限性。主要表現(xiàn)為：①會計系統(tǒng)方面:有的會計制度需要隨著形勢的發(fā)展不斷完善；②會計電算化方面的制度急需補充；國庫單一賬戶制度改革對貨幣政策帶來一定的影響，也需補充和完善等。③控制程序系統(tǒng)方面：一些機構(gòu)雖然工作職責(zé)明確，但由于人員少，崗位多造成分工不清，有的業(yè)務(wù)主辦即兼會計又兼其他業(yè)務(wù)經(jīng)辦；一些憑證的設(shè)計不夠科學(xué)，使用不盡規(guī)范；業(yè)務(wù)的獨立檢查制度有待建立健全。④信息管理系統(tǒng)方面：還沒有充分利用現(xiàn)代信息處理和通訊技術(shù)，建立靈敏的信息收集、信息反饋系統(tǒng)，形成科學(xué)的信息網(wǎng)絡(luò)，不能為決策者提供科學(xué)、可靠的分析資料；對計算機處理系統(tǒng)的項目立項、設(shè)計、開發(fā)、測試維修缺乏嚴(yán)格的管理和監(jiān)控。
?。ㄈ﹥?nèi)控監(jiān)督機制缺乏獨立性，使內(nèi)部控制失去了監(jiān)督和評價
內(nèi)控監(jiān)督機制是內(nèi)部控制的重要組成部分，行使著綜合性再監(jiān)督職能，具有獨立性和權(quán)威性。把人民銀行所有員工在各項業(yè)務(wù)、各個環(huán)節(jié)中的活動都置于有效的監(jiān)控之下，既防患于未然，又及時糾正偏差，消除或降低風(fēng)險。但是，由于在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，人民銀行各項法律、法規(guī)以及配套措施不健全，人民銀行長期接受行政指令，部分機構(gòu)法律法規(guī)意識淡薄，內(nèi)控監(jiān)督機制不完善，缺乏權(quán)威性和獨立性，監(jiān)督管理作用沒有得到充分發(fā)揮。因此產(chǎn)生了一些弊端，具體表現(xiàn)為：①內(nèi)控監(jiān)督機構(gòu)方面：有些人民銀行基層機構(gòu)至今尚未設(shè)立內(nèi)審部門和內(nèi)審人員，即使設(shè)立了內(nèi)審機構(gòu)，確不能直接對決策管理組織負(fù)責(zé)，而受被監(jiān)督人員和部門的轄制?，F(xiàn)有人員素質(zhì)不高，沒有根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的規(guī)模配備足夠的、稱職的內(nèi)審人員。②監(jiān)督檢查方面：稽核審計方法陳舊、手段落后，方法上仍以現(xiàn)場檢查為主，非現(xiàn)場稽核缺乏科學(xué)的監(jiān)督指標(biāo)體系；手段大多依靠手工操作，沒有應(yīng)用現(xiàn)代化的信息處理和通訊技術(shù)進行監(jiān)督反饋；計算機在審計中沒有得到廣泛應(yīng)用，人民銀行基層機構(gòu)電子化監(jiān)督程度不高，審計監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮。③評審方面：在內(nèi)部控制評價方法中，程度測試法和效果評估法沒有得到較好應(yīng)用，不能對人民銀行分支機構(gòu)整個經(jīng)營活動進行客觀評價和定量分析，而脫離人行基層機構(gòu)的營運狀況孤立片面的下結(jié)論。
二、加強人民銀行內(nèi)部控制機制建設(shè)的對策
（一）建立人民銀行內(nèi)控制度體系，提高監(jiān)管水平
1.建立業(yè)務(wù)管理制度，加強管理控制。人民銀行業(yè)務(wù)管理制度是對整個業(yè)務(wù)活動進行管理和制約的規(guī)定。業(yè)務(wù)管理制度是內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到人民銀行制定和實施貨幣政策的科學(xué)性，全面行使監(jiān)管職能的目標(biāo)實現(xiàn)。業(yè)務(wù)管理制度涉及決策管理、貸款管理、會計管理、資金風(fēng)險管理、電子科技管理、金融法規(guī)等。內(nèi)控制度的具體形式多種多樣，并因人民銀行系統(tǒng)的業(yè)務(wù)特點而有所不同，但應(yīng)體現(xiàn)出一些共同原則：職責(zé)分明原則、相互制衡原則、權(quán)責(zé)對稱原則、層次管理原則。
2.建立營運約束制度，加強風(fēng)險控制。營運約束制度是對人民銀行經(jīng)營活動本身風(fēng)險的控制和管理制度。主要有授信授權(quán)管理、崗位責(zé)任管理等。內(nèi)部授信授權(quán)制度是一級法人通過貸款發(fā)放全過程，對客戶及經(jīng)辦人的控制管理。為此，要重點抓好上級對下級的再貸款數(shù)量和對象的控制，人民銀行系統(tǒng)對不同層次的信貸業(yè)務(wù)人員、管理人員發(fā)放再貸款的權(quán)力控制，要將再貸款的風(fēng)險分析和防范貫穿于貸款過程的始終。在執(zhí)行中要堅持分級次和分段授權(quán)，制定審批程序，增強整體控制能力，防止系統(tǒng)失控。崗位責(zé)任制度是人民銀行控制業(yè)務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，建立崗位責(zé)任制度要求崗位獨立、人員分工、職責(zé)分明。在實際操作中要嚴(yán)格崗位分工，切實根據(jù)業(yè)務(wù)運作的實際要求，因事設(shè)崗，因崗定人；要明確各崗位或員工在業(yè)務(wù)操作中的責(zé)權(quán)劃分，按各自的工作性質(zhì)、權(quán)限承擔(dān)相應(yīng)的工作責(zé)任。
3.建立人事管理制度，加強人員控制。人事管理制度是對人民銀行從業(yè)人員的選擇、使用和培養(yǎng)的方法和措施。具體包括人員采用、職工培訓(xùn)、職工考核與輪換等。人事管理制度是內(nèi)控制度的重要內(nèi)容，對于加強金融監(jiān)管，防范業(yè)務(wù)操作風(fēng)險起著重要作用。
?。ǘ┙⑷嗣胥y行內(nèi)控保障體系，防范金融風(fēng)險
1.建立監(jiān)測系統(tǒng)，提高內(nèi)部控制的工作質(zhì)量。此系統(tǒng)是人民銀行在經(jīng)營管理中全面實施內(nèi)部控制的一個重要手段，是保障體系的重要組成部分。通過科學(xué)的指標(biāo)、測算判斷和現(xiàn)代傳導(dǎo)系統(tǒng)，對人民銀行管理體制主體運行質(zhì)量和安全狀態(tài)及時發(fā)出監(jiān)測信號，為決策者提供依據(jù)。對于實施貨幣政策，加強金融監(jiān)管有著重要作用。設(shè)計科學(xué)的風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)。要緊密圍繞經(jīng)營管理運行過程中職能特性所涉及的風(fēng)險因素設(shè)置，所選擇的指標(biāo)要堅持以國家有關(guān)金融法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合本單位的金融監(jiān)管實際，參照國際慣例的原則，對不同類型的機構(gòu)應(yīng)采用不同指標(biāo)體系。如：財務(wù)風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、誘惑風(fēng)險、內(nèi)控決策、內(nèi)控執(zhí)行、內(nèi)控監(jiān)督等指標(biāo)，以及單個金融機構(gòu)風(fēng)險預(yù)測、地區(qū)性金融風(fēng)險預(yù)測、系統(tǒng)性金融風(fēng)險預(yù)測、道德風(fēng)險預(yù)測等。
2.建立信息管理系統(tǒng)，提高內(nèi)部控制的科學(xué)性。此系統(tǒng)是指人民銀行運用計算機技術(shù)和現(xiàn)代通訊手段，對系統(tǒng)管理決策提供可靠的依據(jù)，達(dá)到內(nèi)部控制的高效化和最優(yōu)化。主要包括電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、監(jiān)測報告系統(tǒng)。信息管理系統(tǒng)能準(zhǔn)確、及時、充分地獲取和處理經(jīng)營中的各種信息，是對人民銀行業(yè)務(wù)運行實施有效控制的一個基本前提，有利于加強對金融風(fēng)險的實施監(jiān)控，達(dá)到有效管理風(fēng)險的目的。建立電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要建立具有現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)水平的，確保來源真實可靠的行業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，以取代落后的手工操作的內(nèi)控工具。應(yīng)用計算機等先進設(shè)備，統(tǒng)一開發(fā)人民銀行業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，要對各項業(yè)務(wù)的計算機系統(tǒng)從項目立項、設(shè)計、開發(fā)、測試、運行直到維護進行嚴(yán)格管理，確保每一個操作環(huán)節(jié)都有控制、有記錄、可監(jiān)督。將人民銀行機構(gòu)各項決策和業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，建立在科學(xué)的信息管理保障基礎(chǔ)上，進行信息收集、信息處理、信息反饋，以便決策部門及時調(diào)整業(yè)務(wù)經(jīng)營方針和發(fā)展策略。
3.建立內(nèi)控評價系統(tǒng)，提高內(nèi)控機制的工作效率。此系統(tǒng)是指人民銀行在一定時期內(nèi)運用各種方法和手段，對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行綜合分析和評價并作出評審結(jié)論。建立這一系統(tǒng)能持續(xù)地監(jiān)測內(nèi)控運行質(zhì)量，客觀地評價內(nèi)控在防止舞弊、消除風(fēng)險和嚴(yán)守經(jīng)營法規(guī)方面的可靠性和有效性。其重點是放在內(nèi)控制度的研究和評價上，以提高內(nèi)控機制的工作效率。人民銀行內(nèi)控評價的主要內(nèi)容是：內(nèi)控制度是否具有全面性；內(nèi)控制度的核心是否具有審慎性；內(nèi)控制度執(zhí)行是否具有有效性，內(nèi)控機構(gòu)是否具有權(quán)威性和獨立性。內(nèi)容指標(biāo)必須系統(tǒng)和量化，反映出內(nèi)部控制的基本情況和本質(zhì)特征。人民銀行內(nèi)控評價方法。主要是借助預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)的成果，采用反映真實狀況的計算機模型和分類比較方法，進行連續(xù)、系統(tǒng)、綜合地研究和評價，并使評價結(jié)論真實、嚴(yán)密。既要對人民銀行系統(tǒng)內(nèi)的各個機構(gòu)內(nèi)部控制的總體狀況作出全面的判斷，也要注意發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制環(huán)節(jié)上存在的問題和漏洞。
（三）建立人民銀行內(nèi)控監(jiān)督體系，保證金融安全穩(wěn)健運行
1.建立系統(tǒng)的內(nèi)部審計管理體制。內(nèi)部審計應(yīng)體現(xiàn)審計制度的獨立性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。是在人民銀行管理體系中設(shè)立統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)審監(jiān)督部門，向行長負(fù)責(zé)，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的行長負(fù)責(zé)制。業(yè)務(wù)上實行下查一級，對上級審計部門負(fù)責(zé)，同時要真正賦予內(nèi)審部門稽核、建議、處理的權(quán)力。內(nèi)審機構(gòu)主要履行業(yè)務(wù)風(fēng)險檢查、內(nèi)控制度檢查以及對內(nèi)部違規(guī)違章行為依據(jù)法規(guī)進行處罰，將內(nèi)部控制的健全和執(zhí)行情況作為工作重點。內(nèi)部審計機構(gòu)要配備政治素質(zhì)好、能力強、業(yè)務(wù)精，敢于堅持原則的內(nèi)審干部，要明確內(nèi)部審計的責(zé)任、權(quán)力和工作程序，經(jīng)常抓好政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)。
2.確立科學(xué)的內(nèi)審方式。要改革傳統(tǒng)的內(nèi)審方式，實行金融創(chuàng)新，提高 監(jiān)督效力，在審計監(jiān)督中實現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變：由單一的業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)督向以風(fēng)險性監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變；由單一的現(xiàn)場檢查向以非現(xiàn)場監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)的手工檢查向以計算機檢查為主轉(zhuǎn)變；由對金融違法的事后監(jiān)督向事前防范為主轉(zhuǎn)變。
3.提高和改進內(nèi)審手段。著重建立內(nèi)審系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)，形成系統(tǒng)資料共用、信息共享的經(jīng)營管理數(shù)據(jù)庫，通過計算機網(wǎng)絡(luò)實時或批量地處理被內(nèi)審對象的有關(guān)業(yè)務(wù)信息，對其進行及時準(zhǔn)確的監(jiān)督，確保中央銀行業(yè)務(wù)的正常開展。
