普九債務(wù)是指各地以縣為單位推進(jìn)九年制義務(wù)教育工作,直至通過省級(jí)普九驗(yàn)收合格期間發(fā)生的債務(wù)，主要包括教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購置等與學(xué)校直接相關(guān)的債務(wù)。冀政辦函〔2008〕25號(hào)文件指出，按照國務(wù)院關(guān)于“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的總體要求，在嚴(yán)格制止發(fā)生新的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的基礎(chǔ)上，從2008年8月起，到2010年底，基本完成全省農(nóng)村“普九”債務(wù)化解工作，同時(shí)建立起制止發(fā)生新的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的穩(wěn)定機(jī)制。經(jīng)過幾年來多方努力，普九債務(wù)化解工作取得了顯著成效，總結(jié)出了一些有益的做法，同時(shí)也有必要對(duì)其存在的問題進(jìn)行分析。
一、消化普九債務(wù)的做法和體會(huì)
普九債務(wù)是全國普遍性存在的問題，債務(wù)問題得不到妥善解決，影響了學(xué)校教學(xué)活動(dòng)的正常開展，也為基層財(cái)政運(yùn)行增加了潛在風(fēng)險(xiǎn)，拖欠時(shí)間越長，清欠成本越高。橋東區(qū)政府在財(cái)力有限情況下，多年來致力于增加教育投入控制教育債務(wù)，尤其是2007年下決心解決這一頑癥，僅半年時(shí)間就消化歷史欠賬571萬元，取得了階段性成果。我們的體會(huì)是，首先，領(lǐng)導(dǎo)重視是解決問題的重要前提。區(qū)財(cái)政針對(duì)教育系統(tǒng)債務(wù)問題專門進(jìn)行調(diào)研，掌握了相關(guān)數(shù)據(jù)，提出了解決問題的初步設(shè)想。調(diào)研報(bào)告引起了區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，責(zé)成教育、財(cái)政、發(fā)改相關(guān)部門共同研究，拿出切實(shí)可行的解決方案，主要領(lǐng)導(dǎo)多次召開會(huì)議聽取匯報(bào)并做指示，有力推動(dòng)了解決欠賬問題的進(jìn)程。其次，核實(shí)數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)。教育、財(cái)政部門對(duì)各學(xué)校普九欠賬時(shí)間、項(xiàng)目、金額等財(cái)務(wù)資料進(jìn)行核實(shí)整理，涉及基建工程的必須有工程的預(yù)決算報(bào)告。對(duì)一些欠賬多年債權(quán)主體已不存在無法支付、失去訴訟時(shí)效的債務(wù)不再統(tǒng)計(jì)；對(duì)因工程、產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題抵扣欠賬的相應(yīng)減少債務(wù)規(guī)模。準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)為解決欠賬打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。再次，相關(guān)部門密切配合建立起消化債務(wù)的長效機(jī)制。一是制定還款計(jì)劃。區(qū)發(fā)改、教育、財(cái)政三部門聯(lián)合發(fā)文，按照逐步解決、先消化欠賬后建設(shè)的思路，多渠道整合經(jīng)費(fèi)資源，根據(jù)項(xiàng)目具體情況制定還款計(jì)劃，力爭5年內(nèi)全部消化。二是多渠道籌集資金。每年市財(cái)政下達(dá)的教育費(fèi)附加全部用于解決欠賬，同時(shí)積極向上級(jí)爭取其他資金支持；各學(xué)校非稅財(cái)政收入財(cái)力至少20%用于消化欠賬；區(qū)財(cái)政預(yù)算內(nèi)投入經(jīng)費(fèi)中部分用于解決欠賬；在教育布局調(diào)整中整合學(xué)校資產(chǎn)資源，變現(xiàn)資產(chǎn)用于償還欠賬。三是嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模。為防止舊賬未解新賬又欠，政府下發(fā)文件規(guī)定投資5萬元以上的基建工程統(tǒng)一由教育局組織施工并辦理財(cái)務(wù)手續(xù)，各學(xué)校不得再自行組織基建工程。各中小學(xué)、幼兒園凡有項(xiàng)目欠賬的，在未還清之前一般不得再上新的購置修繕項(xiàng)目。若有特殊情況，如急需配備教育教學(xué)現(xiàn)代化設(shè)施等，要嚴(yán)格按項(xiàng)目審批程序辦理。新上項(xiàng)目必須有確定的資金來源，總投資5萬元以上建設(shè)項(xiàng)目，由教育局分別將可行性報(bào)告抄送財(cái)政局審核資金來源，提交發(fā)改局預(yù)審，發(fā)改局預(yù)審?fù)獾捻?xiàng)目經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。總投資1-5萬元項(xiàng)目，學(xué)校先提交申請，由教育局、財(cái)政局共同對(duì)工程項(xiàng)目可行性、資金來源等進(jìn)行審核，共同審批后方可實(shí)施。若需財(cái)政預(yù)算內(nèi)在預(yù)算安排之外另行投入資金建設(shè)的，需提交區(qū)政府批準(zhǔn)。經(jīng)審批實(shí)施的項(xiàng)目，凡可通過政府采購購置的各類物資和服務(wù)，必須參加政府采購。同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)決算審計(jì)，各類項(xiàng)目均需由有資質(zhì)的審計(jì)機(jī)構(gòu)出據(jù)審計(jì)決算書，據(jù)此履行付款手續(xù)。
二、關(guān)于普九債務(wù)的思考
在解決問題同時(shí)，就普九債務(wù)也引發(fā)了我們進(jìn)一步思考。為什么這項(xiàng)旨在提高教育教學(xué)水平，改善辦學(xué)條件的工程卻形成了全國性的欠賬遺留問題，這值得深思和借鑒。
(一)普九債務(wù)形成的原因
面對(duì)強(qiáng)硬的教育督導(dǎo)考核指標(biāo)，基層政府和教育系統(tǒng)只能“有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”。普九達(dá)標(biāo)和復(fù)查的具體指標(biāo)非常詳細(xì)，設(shè)計(jì)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)較高。考核實(shí)施期正逢各地財(cái)政狀況普遍處于低谷階段，尤其是中西部的貧困地區(qū)。當(dāng)時(shí)財(cái)政供養(yǎng)人員工資難以保障，增加建設(shè)性投入的財(cái)力可行性是不言而喻的。教育達(dá)標(biāo)的行政考核要求超越了基層政府財(cái)力可能，盡管“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”的道理誰都懂，當(dāng)保工資與高標(biāo)準(zhǔn)的教育達(dá)標(biāo)投入相權(quán)衡時(shí)，財(cái)政只能“一要吃飯、二要建設(shè)”。
校際間的內(nèi)部競爭增加了普九債務(wù)規(guī)模。隨著人們生活水平的提高，對(duì)子女上學(xué)越來越重視，引發(fā)了教育資源之爭，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、教學(xué)條件好、師資力量雄厚的學(xué)校人滿為患，班容量超標(biāo)。相應(yīng)的，這樣的熱點(diǎn)校占有的教育資源也多，會(huì)有較多的收入來源。校際間攀比效應(yīng)促使各學(xué)校在普九復(fù)查督導(dǎo)之外自行決定上了一些項(xiàng)目，建設(shè)、購置、修繕在無確定資金來源情況下自然又形成了新的欠賬，形成了購建�欠賬�還賬的教育投入怪圈。
這里還不得不提到各級(jí)政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分問題，政府級(jí)次越低，財(cái)力越緊張，而基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、義務(wù)教育等責(zé)任卻要全部承擔(dān)。之所以近年來緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難引起了高度重視，就是說如果不解決，基層政府尤其是困難地區(qū)政府已難以為繼。
(二)普九債務(wù)的負(fù)面效應(yīng)
一是政府信譽(yù)問題。普九債務(wù)長期不還影響了政府和教育系統(tǒng)的信譽(yù)。二是滋生了教育亂收費(fèi)。在各學(xué)校對(duì)財(cái)政還賬的期望降低時(shí)，面對(duì)債主討賬壓力只能各顯其能了，成為了拉贊助、亂收費(fèi)、辦實(shí)體等搞創(chuàng)收行為的潛在動(dòng)因。三是普九建設(shè)成本問題。提供商品和服務(wù)的承建方明白收回投資需要較長時(shí)間，因此在建設(shè)成本中增加了貨幣時(shí)間價(jià)值因素，而教育系統(tǒng)只能予以默認(rèn)，無形中增加了普九欠賬成本。通過銀行貸款籌集的建設(shè)資金由于長時(shí)間不能償還，較高的利息率和滾動(dòng)罰息甚至接近貸款本金。四是幼兒園欠賬。普九督導(dǎo)復(fù)查確實(shí)提高了學(xué)校的軟硬件建設(shè)水平，示范帶動(dòng)效應(yīng)也促使幼兒園辦園規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)隨之水漲船高，形成了普九欠賬外的幼兒園購建欠賬。
(三)普九債務(wù)為何不還
既然普九債務(wù)既成事實(shí)，負(fù)面效應(yīng)人所共知，那么債務(wù)仍未得到清償原因何在。龐大的債務(wù)規(guī)模，消化起來不是馬上可以解決的，還債就涉及到還債主體，償還普九債務(wù)的還債主體，是學(xué)校、是教育行政主管部門還是財(cái)政？在財(cái)政財(cái)力不予支持情況下，教育行政主管部門和學(xué)校想辦法逐步償還。但農(nóng)村稅費(fèi)改革、義務(wù)教育全部免收學(xué)費(fèi)后償債主體自然轉(zhuǎn)嫁到財(cái)政，財(cái)政是最終的兜底責(zé)任承擔(dān)者。
事實(shí)上教育行政主管部門和學(xué)校也意識(shí)到最終財(cái)政會(huì)管的，即便是有些資金來源可以還債，但在支付不得不付的欠賬后，隨著客觀形勢發(fā)展，新上的“班班通”、多媒體電教等工程也須增加投入，有限的資金面對(duì)欠賬和新增投入，天平還是傾向了后者。教育系統(tǒng)內(nèi)部也是有考核機(jī)制的，校長任期內(nèi)僅是還了多少欠賬，是取得不了成績的。再者校長的人事調(diào)整頻率也在一定程度上影響著債務(wù)清償力度。
賬終需還是要還的，那么在基層財(cái)政財(cái)力逐步好轉(zhuǎn)的情況下，債務(wù)消化進(jìn)展仍然緩慢，教育系統(tǒng)質(zhì)疑財(cái)政保障不到位。雖然財(cái)政財(cái)力好轉(zhuǎn)，但方方面面的支出保障壓力使財(cái)政不可能全部將財(cái)力用于解決普九欠賬，尤其是學(xué)校自行決定上的一些項(xiàng)目財(cái)政償還債務(wù)合理性和支出的績效性確實(shí)值得商榷。
(四)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)
控制財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，重要的是政府債務(wù)規(guī)模，在逐步解決了個(gè)人部分歷史欠賬后，清償屬政府行為的事業(yè)發(fā)展欠賬必須列入議事日程。在構(gòu)建公共財(cái)政的支出框架中，應(yīng)該引入風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，把確屬政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任和償債責(zé)任承擔(dān)起來，而且債越早解決清償?shù)某杀驹降?。清償各類債?wù)時(shí)要優(yōu)先把普九債務(wù)列入支出盤子，切實(shí)解決這一累積多年的頑癥。
欣聞國家將在今年下大力解決普九欠賬問題，對(duì)于基層政府而言，這將是破冰的一個(gè)重要機(jī)遇。通過各級(jí)共同努力，消化欠賬促進(jìn)教育事業(yè)又好又快發(fā)展，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)將有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。財(cái)政部門在處理這個(gè)問題上態(tài)度應(yīng)該是積極的，摸清底數(shù)，整合經(jīng)費(fèi)資源，算清賬。更重要的是以此為鑒，發(fā)揮好公共財(cái)政職能，規(guī)范部門支出行為，建立和完善預(yù)算編制和執(zhí)行的決策機(jī)制。
