一、公務(wù)卡制度改革的背景資料
我國(guó)推行公務(wù)卡制度始于2007年。所謂公務(wù)卡，是指財(cái)政預(yù)算單位工作人員持有的、主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡。它兼具一般銀行卡功能和財(cái)政財(cái)務(wù)管理屬性，其操作可以概括為“銀行授信額度，個(gè)人持卡支付，單位報(bào)銷還款，財(cái)政實(shí)施監(jiān)控”。公務(wù)卡作為一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具，不僅攜帶方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行為都有據(jù)可查、有跡可尋。目前，中央部門及所屬中央基層預(yù)算單位，省、市本級(jí)預(yù)算單位和縣級(jí)預(yù)算單位絕大部分都已實(shí)施了公務(wù)卡。從2012年1月1日起，中央預(yù)算單位的辦公費(fèi)、差旅費(fèi)等16項(xiàng)費(fèi)用列入公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，原則上不再使用現(xiàn)金結(jié)算。
二、實(shí)施公務(wù)卡改革存在的問(wèn)題
公務(wù)卡改革是國(guó)庫(kù)集中支付改革的深化，是公共財(cái)政管理制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，它對(duì)于提高財(cái)政預(yù)算管理的透明度，拓展從源頭上防治腐敗領(lǐng)域都具有積極而重要的意義。但筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，公務(wù)卡改革存在以下兩方面的問(wèn)題。
(一)公務(wù)卡使用率不高，“有卡不用”現(xiàn)象普遍存在
一是傳統(tǒng)的貨幣消費(fèi)觀念和支付方式還根深蒂固，用卡觀念的轉(zhuǎn)變、支付習(xí)慣的形成需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。同時(shí)，持卡人必須在規(guī)定期限內(nèi)還清公務(wù)消費(fèi)款項(xiàng)，一旦超期便會(huì)產(chǎn)生個(gè)人不良信用記錄，銀行還要加收利息。由于很多單位報(bào)銷匯簽手續(xù)繁瑣，極易超過(guò)公務(wù)卡還款時(shí)限，這必然會(huì)挫傷持卡人用卡的積極性。
二是單位財(cái)務(wù)人員雖無(wú)需再提取和保管現(xiàn)金，但對(duì)于申請(qǐng)報(bào)銷的公務(wù)卡支出，必須先將POS機(jī)小票的消費(fèi)日期、授權(quán)流水號(hào)輸入公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)進(jìn)行查詢，并對(duì)刷卡消費(fèi)的時(shí)間、消費(fèi)商家、商品名稱、消費(fèi)金額等明細(xì)信息進(jìn)行核對(duì)，然后才能將領(lǐng)導(dǎo)同意報(bào)銷的公務(wù)卡支出信息下載并導(dǎo)入到國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，再簽發(fā)還款支付令將款項(xiàng)直接劃入公務(wù)卡賬戶。如此一來(lái)，公務(wù)卡消費(fèi)從信息查詢下載、生成憑證到還款報(bào)銷，繁瑣的審核環(huán)節(jié)與還款步驟所形成的電子一體化流程，對(duì)財(cái)務(wù)人員的計(jì)算機(jī)技術(shù)和管理水平都提出了新的更高的要求，與傳統(tǒng)的現(xiàn)金報(bào)銷方式相比，無(wú)疑給財(cái)務(wù)人員增加了過(guò)多的工作量，影響了單位財(cái)務(wù)管理工作效率。
三是公務(wù)卡的用卡環(huán)境還亟待進(jìn)一步完善。由于目前銀行卡的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)還不夠完善，有些中小城市、農(nóng)村和商戶還沒(méi)有布網(wǎng)，既使在大城市也無(wú)法做到讓POS機(jī)“全面開(kāi)花”，導(dǎo)致持卡人根本無(wú)法刷卡或普遍用卡。
四是“有卡不用”的背后潛藏著巨大的利益誘因。公務(wù)卡的使用在很大程度上沖擊了部門和私人原有的利益分配格局，讓公務(wù)消費(fèi)公開(kāi)透明化，大大提高了他們的腐敗風(fēng)險(xiǎn)成本。
(二)公務(wù)卡不能“包治百病”，它不是萬(wàn)能“防腐卡”
公務(wù)消費(fèi)中存在的弊病癥狀各異，公務(wù)卡作為一種技術(shù)手段只是提供了一種監(jiān)管渠道，不可能成為包治百病的靈丹妙藥，更不可能成為萬(wàn)能的“防腐卡”。
一是實(shí)行公務(wù)卡制度后，雖然可
以使那些“湊票”報(bào)銷的行為得以杜絕，但是對(duì)于虛開(kāi)報(bào)銷發(fā)票、吃回扣等行為卻缺乏有效監(jiān)管。因?yàn)楣珓?wù)卡終歸只是一種現(xiàn)代化的結(jié)算方式，而在實(shí)際使用中極易出現(xiàn)“人工操作”，只需得到經(jīng)營(yíng)者的配合，完全可以鉆公務(wù)卡的空子。想通過(guò)這種強(qiáng)制公務(wù)卡結(jié)算方式，完全杜絕某些結(jié)算中的“潛規(guī)則”是不現(xiàn)實(shí)的。
二是公務(wù)卡對(duì)于單位一把手或者有簽字權(quán)力的相關(guān)人員并沒(méi)有有效約束。因?yàn)楣珓?wù)卡不具備指定什么活動(dòng)該用多少錢的能力，比如某項(xiàng)公務(wù)消費(fèi)該不該支出，花多少錢才合理，公務(wù)卡根本無(wú)法控制其具體消費(fèi)金額，它只能還原消費(fèi)的過(guò)程和記錄消費(fèi)信息。
三是公務(wù)卡結(jié)算目前主要是監(jiān)督預(yù)算內(nèi)國(guó)庫(kù)集中支付資金的支出，而對(duì)于預(yù)算外資金、“小金庫(kù)”等則難以控制。大量預(yù)算外資金的存在與單位私設(shè)的“小金庫(kù)”，往往為腐敗的滋生提供了土壤，仍然是公務(wù)卡這一縷陽(yáng)光所無(wú)法照到的。
三、完善公務(wù)卡制度的對(duì)策措施
公務(wù)消費(fèi)的公開(kāi)透明取決于制度和監(jiān)督，在強(qiáng)制推行公務(wù)卡結(jié)算的同時(shí)，還應(yīng)建立完善的使用制度和監(jiān)督機(jī)制。
第一，加大宣傳培訓(xùn)力度，推進(jìn)公務(wù)卡廣泛使用。要讓單位財(cái)務(wù)人員準(zhǔn)確理解新政策，掌握新業(yè)務(wù)，讓持卡人熟練掌握用卡及報(bào)銷流程，逐步轉(zhuǎn)變思想觀念，由拒絕用卡轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)用卡。
第二，完善公務(wù)卡網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，改進(jìn)優(yōu)化用卡環(huán)境。財(cái)政部門、人民銀行、商業(yè)銀行等要密切配合，加大POS機(jī)布設(shè)力度，完善公務(wù)卡受理環(huán)境。進(jìn)一步提高商戶受理意愿，充分調(diào)動(dòng)商戶支持公務(wù)卡刷卡的積極性和主動(dòng)性。公務(wù)卡代理銀行要認(rèn)真做好公務(wù)卡系統(tǒng)安裝、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、傳送單據(jù)等一系列配套措施，及時(shí)解決公務(wù)卡實(shí)施過(guò)程中存在的技術(shù)問(wèn)題，為公務(wù)卡的使用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
第三、配套制度亟待跟進(jìn)，從源頭約束公務(wù)消費(fèi)。要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制、跟蹤預(yù)算執(zhí)行、實(shí)行預(yù)算公開(kāi)，推動(dòng)“陽(yáng)光財(cái)政”，讓權(quán)力和公務(wù)消費(fèi)信息置于社會(huì)公眾監(jiān)督之下。要加大公共財(cái)政治理改革力度，把所有收入和支出統(tǒng)一納入預(yù)算管理，杜絕預(yù)算外支出。要大力推行“制度+科技”模式防腐，通過(guò)科學(xué)的權(quán)力配置、陽(yáng)光的運(yùn)行程序、動(dòng)態(tài)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)使公務(wù)消費(fèi)“公開(kāi)透明、網(wǎng)上留痕、全程監(jiān)控”。要加強(qiáng)審計(jì)與問(wèn)責(zé)制度，建立嚴(yán)懲機(jī)制，對(duì)公務(wù)消費(fèi)腐敗采取“零容忍”原則。唯有此，才能夠保證公務(wù)卡真正成為治療公款濫用頑疾的一道“防腐卡”。
財(cái)政管理制度建設(shè)和反腐敗是一項(xiàng)復(fù)雜的“系統(tǒng)工程”，強(qiáng)制實(shí)施公務(wù)卡結(jié)算只是其中一個(gè)手段，任何寄望于單一政策的想法都只能是一廂情愿。只有輔之以科學(xué)的制度、正確的引導(dǎo)、認(rèn)真的規(guī)范、嚴(yán)厲的監(jiān)管，多措并舉，建立健全切實(shí)可行的預(yù)防公務(wù)消費(fèi)腐敗的制度和機(jī)制并認(rèn)真落實(shí)執(zhí)行，再配合以公務(wù)卡的使用，才能使公務(wù)卡真正“卡住”公務(wù)消費(fèi)腐敗。
