目前，全社會都在倡導(dǎo)建設(shè)以人為本的法制社會，具體到我們從事的財(cái)政工作，就是要樹立公共財(cái)政理念，以納稅人為本，依法理財(cái)，推動社會物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
公共財(cái)政是指為百姓提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府分配行為，與市場經(jīng)濟(jì)中的私人部門相對應(yīng)。公共財(cái)政旨在提供確保公眾人身安全、自由、發(fā)展的國防、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等基本服務(wù)，而私人企業(yè)提供的是具有競爭性和排它性的特定產(chǎn)品和服務(wù)。公共財(cái)政與私人部門雖然有所不同，但兩者又具有共同點(diǎn)，公共財(cái)政是政府通過征稅集中社會資源，然后代表公眾進(jìn)行財(cái)富的再分配和再生產(chǎn)，政府運(yùn)行效率高低直接影響到全社會福利的增減；私人部門是企業(yè)先向公眾投資者籌集社會資源，然后代表投資人組織生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)管理是否成功也影響到公眾投資者財(cái)富積累的速度。因此兩者面臨的共同問題是：在所有權(quán)與使用權(quán)相分離的運(yùn)行模式下，所有權(quán)人如何克服信息不對稱難題，維持控制權(quán)；同作為社會資源的占有者與使用者，如何解決投入與產(chǎn)出難題，實(shí)現(xiàn)最經(jīng)濟(jì)地使用社會資源，發(fā)揮社會資源的最大效益；同是涉及到公眾利益的組織，如何取得公眾的信任。
企業(yè)面對千變?nèi)f化的市場需求和激烈的同業(yè)競爭，一直在探求最經(jīng)濟(jì)地使用企業(yè)資源的途徑，在歷經(jīng)了無限責(zé)任的合伙制、有限責(zé)任的公司制和股份制等組織形式的變遷后，企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)安排、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都形成了自己的理論和實(shí)務(wù)，以一個成功的企業(yè)為例，其內(nèi)部的權(quán)力制約機(jī)制，生產(chǎn)組織能力和公眾責(zé)任感等方面都有值得公共財(cái)政學(xué)習(xí)借鑒的地方。下文就從控制權(quán)設(shè)置、生產(chǎn)組織設(shè)計(jì)和對公眾的報(bào)告責(zé)任三個方面探討企業(yè)的構(gòu)筑思路和公共財(cái)政可效仿學(xué)習(xí)的地方，并對照我國現(xiàn)存的財(cái)政管理模式中的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)的對策建議。
一、控制權(quán)設(shè)置
現(xiàn)代企業(yè)實(shí)行兩權(quán)分離，所有權(quán)歸股東，經(jīng)營權(quán)歸董事會。法理上，股東應(yīng)是公司的最終控制人，但事實(shí)上，由于董事會是公司的內(nèi)部人，占有信息優(yōu)勢，所以更易于左右公司。為了防止董事會侵占股東利益，現(xiàn)代公司通過一系列合約和組織設(shè)計(jì)來確保股東利益最大化。公司章程設(shè)定股東大會、董事會、經(jīng)理的權(quán)限、議事規(guī)則、權(quán)利責(zé)任等內(nèi)容，規(guī)定股東大會具有經(jīng)營、投資決策權(quán)，重要人事任免權(quán)和收益分配權(quán)，公司的重大經(jīng)營、投資決策須經(jīng)股東大會表決通過方能實(shí)施，董事會須對公司和全體股東利益負(fù)責(zé)，建立健全內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，降低公司運(yùn)作成本，實(shí)現(xiàn)股東價(jià)值的最大化。
與企業(yè)類似，公共財(cái)政的所有權(quán)與使用權(quán)也是分離的，所有權(quán)歸于納稅人——公眾，使用權(quán)由政府代表公眾行使。在所有權(quán)與使用權(quán)分離的情況下，為了防止政府濫用職權(quán)，維護(hù)所有權(quán)人的利
益，我們也需要借鑒企業(yè)的章程，通過法律制度來確立所有權(quán)人的控制權(quán)，確保政府的行為都能納入法律的制度框架之內(nèi)和所有權(quán)人的監(jiān)督控制之下。
對我國的法律制度來說，加強(qiáng)所有權(quán)人的控制權(quán)的核心是加強(qiáng)人大對政府預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。需要解決的問題：一是將政府的各項(xiàng)收支統(tǒng)一納入預(yù)算，一并接受人大的監(jiān)督，不允許有未納入預(yù)算、脫離人大監(jiān)督的政府收支行為；二是要改革預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，使預(yù)算編制易于受人大的審查監(jiān)督；三是加大預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，將審計(jì)重點(diǎn)由中央部委一級下移至省、市、縣、鄉(xiāng)各預(yù)算層級，在實(shí)施合規(guī)、合法性審計(jì)的同時(shí)跟進(jìn)績效審計(jì)。
二、生產(chǎn)組織設(shè)計(jì)
為了降低能耗，提高效率，同時(shí)也為了加強(qiáng)各崗位間的牽制，防止濫用權(quán)力，公司內(nèi)部依照業(yè)務(wù)流程實(shí)行了專業(yè)化分工。公司從事的活動可以簡單描述為對原材料進(jìn)行生產(chǎn)、加工，形成特定產(chǎn)品后銷售給市場。相應(yīng)地，公司的基本業(yè)務(wù)部門分為：采購部門、生產(chǎn)部門、銷售部門、財(cái)務(wù)部門。這些部門是企業(yè)壓縮成本、增加利潤的著眼點(diǎn)，突破口。采購部門負(fù)責(zé)采購企業(yè)所有的生產(chǎn)、經(jīng)營物資，并對采購品的價(jià)格、質(zhì)量負(fù)責(zé)，它們依靠龐大的訂貨量對供應(yīng)商精挑細(xì)選定，并以最優(yōu)惠的價(jià)格購買企業(yè)所需要的各種物資；生產(chǎn)部門負(fù)責(zé)以最低成本生產(chǎn)出保質(zhì)保量的產(chǎn)品；銷售部門幫助實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品從企業(yè)向市場的跨越；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)記錄業(yè)務(wù)部門的經(jīng)營活動，并依照各部門的工作目標(biāo)，考核各部門的業(yè)績。如此，企業(yè)各部門協(xié)同作戰(zhàn)，共同實(shí)現(xiàn)企業(yè)的目標(biāo)。
由于科學(xué)合理的分工，可以提高效率，加強(qiáng)監(jiān)督，因此政府部門也應(yīng)該學(xué)習(xí)企業(yè)、引入分工協(xié)作辦法，將提供公共服務(wù)或產(chǎn)品所需要的物資購置權(quán)、資金使用權(quán)從各職能部門分離出來，成立專門的政府采購部門和國庫集中支付中心，讓采購部門以實(shí)用、節(jié)儉為原則向市場批量、低價(jià)采購政府各部門辦公所需要的物資；讓各職能部門如規(guī)劃部門、文教衛(wèi)生部門等直接面向公眾提供各項(xiàng)公共設(shè)施和服務(wù)的單位，從優(yōu)化管理、提高效率出發(fā)，盡量花最少的錢辦盡可能多的事；讓國庫集中支付中心負(fù)責(zé)掌管資金，并負(fù)責(zé)記錄政府采購部門、各職能部門的業(yè)務(wù)活動，通過財(cái)務(wù)記錄對采購部門、職能部門進(jìn)行業(yè)績考核，實(shí)施財(cái)務(wù)約束，促使各部門勤政廉儉、厲行節(jié)約。讓政府采購部門、職能部門和國庫集中支付中心各司其職，互相監(jiān)督，以便于提高政府整體的運(yùn)作效率。
借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國政府實(shí)施了部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付等各項(xiàng)改革舉措。但由于改革施行不久，各項(xiàng)措施尚未落實(shí)到位，諸多的問題仍然存在。具體在部門預(yù)算方面，預(yù)算編制過于籠統(tǒng)，支出預(yù)算不夠細(xì)致、詳盡，難以對預(yù)算執(zhí)行形成強(qiáng)有力的約束，導(dǎo)致支出在年度執(zhí)行中經(jīng)常有調(diào)整；在政府采購方面，采購規(guī)模、采購范圍與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，以2009年數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年全國政府采購規(guī)模逾7000億元，占GDP的2.1%，約占當(dāng)年全國財(cái)政總支出的10%，而根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)
，一個國家政府采購的規(guī)模一般為GDP的10%以上，或?yàn)樨?cái)政總支出的30%左右；在國庫集中支付方面，目前國庫單一賬戶體系下保留了授權(quán)支付的付款方式，即保留了預(yù)算單位對資金的支配權(quán)，尚不能徹底根除原有體制中的弊病。
三、對公眾的報(bào)告責(zé)任
根據(jù)美國的公認(rèn)會計(jì)準(zhǔn)則，公司編制財(cái)務(wù)報(bào)表的首要目的是滿足投資者的決策需要，上市公司必須按公認(rèn)會計(jì)準(zhǔn)則編制財(cái)務(wù)報(bào)告，并定期向公眾披露包括基本情況，股東大會決議，董事會的盡職報(bào)告和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)在內(nèi)的各種信息，從而在制度上明確了公司對公眾所負(fù)的信息披露義務(wù)。
作為公共財(cái)政的實(shí)施主體，政府對公眾所負(fù)的責(zé)任不亞于企業(yè)之于廣大投資者，既然企業(yè)需要向公眾報(bào)告其財(cái)務(wù)狀況，政府也應(yīng)該效仿企業(yè)，向公眾報(bào)告財(cái)政資金的來源、去向和使用效果等情況，只有公眾有了知情權(quán)，政府才能解除受托責(zé)任，公眾與政府的互信關(guān)系才能建立。
由于改革的滯后，我國政府對公眾的報(bào)告責(zé)任距離國際上尤其是西方發(fā)達(dá)國家還有較大距離。在國外，公眾能夠從各級政府網(wǎng)站上瀏覽政府收支的預(yù)、決算數(shù)據(jù)，并依據(jù)這些數(shù)據(jù)對政府的支出進(jìn)行評價(jià)，對政府的管理提出意見、建議；在我國，各級政府僅提供幾個收支大類的預(yù)決算數(shù)字，收支的具體數(shù)據(jù)均不對外公開。顯然過于粗放的數(shù)據(jù)對于公眾了解政府收支狀況、約束政府行為的作用有限。
四、對策、建議
為建設(shè)一個高效的節(jié)約型政府，我國的政府部門應(yīng)參照成功企業(yè)的運(yùn)營模式，從有利于加強(qiáng)所有權(quán)人控制，便于人大監(jiān)督和公眾監(jiān)督出發(fā)，細(xì)化部門預(yù)算，公開財(cái)政收支數(shù)據(jù)，同時(shí)應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部管理，模擬處于競爭市場中的企業(yè)行為，進(jìn)一步完善政府采購、國庫集中支付等制度；而人大應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督，逐步從合法、合規(guī)性監(jiān)督擴(kuò)展到績效監(jiān)督，從中央部委監(jiān)督延伸到省、市、縣、鄉(xiāng)級監(jiān)督，社會公眾也應(yīng)樹立起公共財(cái)政意識，對財(cái)政預(yù)算支出的目標(biāo)、質(zhì)量、成本、效益進(jìn)行評價(jià)和監(jiān)督，加強(qiáng)對政府部門的預(yù)算約束。只有人大、公眾、政府三方并舉、里外兼治才能真正提高公共財(cái)政的運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的目標(biāo)。
