“三分離”管理模式旨在通過內(nèi)部的分權(quán)和制衡，在財(cái)政內(nèi)部重新配置預(yù)算管理權(quán)限，形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分離”的新的組織制衡機(jī)制。作為預(yù)算監(jiān)督基礎(chǔ)和預(yù)算執(zhí)行前提的預(yù)算編制，在財(cái)政管理三相智能中首當(dāng)其沖，是“三分離”改革能否順利進(jìn)行以及有無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的關(guān)鍵，是改革能深入何種程度的根本前提。
一、預(yù)算編制現(xiàn)狀
(一)預(yù)算法律體系需逐步完善
現(xiàn)行的《預(yù)算法》在1994年頒布，但到2000年我國(guó)才開始試編部門預(yù)算，隨著預(yù)算編審的進(jìn)一步推進(jìn)，多年來政府預(yù)算執(zhí)行過程中存在的一些現(xiàn)象，折射出當(dāng)下研討和研究的重要課題之一便是如何對(duì)現(xiàn)行的《預(yù)算法》進(jìn)行更好地完善。
(二)預(yù)算編制方法不夠科學(xué)
1、“基數(shù)法”仍在使用
傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算模式是漸近式的增量預(yù)算模式，在上年財(cái)政收支的基礎(chǔ)上，對(duì)各項(xiàng)增支因素與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等進(jìn)行綜合性考慮，新的預(yù)算在適當(dāng)增減之后形成。由于基數(shù)本身很難說明合理性，且確定增長(zhǎng)量的科學(xué)依據(jù)通常比較匱乏。因此，在改革預(yù)算決策的過程中，零基預(yù)算逐漸完全替代了這種漸近模式增量預(yù)算模式。但在實(shí)際操作中，由于體制慣性，“基數(shù)法”仍在很大程度上被沿用。
2、零基預(yù)算限于形式
部分單位在實(shí)行零基預(yù)算時(shí)，在編制預(yù)算環(huán)節(jié)，有一定現(xiàn)象的以收定支情況出現(xiàn)。部分單位擁有較多的預(yù)算外資金收入，在安排預(yù)算時(shí)并不以本單位的實(shí)際需要支出為依據(jù)，而是對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行虛編，造成較大水分的預(yù)算支出。其次，矛盾客觀存在于法定支出政策和零基預(yù)算原則之間。比如計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)、教育、科技等，有關(guān)部門普遍要求將幅度占支出比重進(jìn)行增長(zhǎng)，造成矛盾客觀存在于零基預(yù)算原則與其基數(shù)加增長(zhǎng)的實(shí)質(zhì)之間。
(三)并不銜接的相關(guān)制度與預(yù)算編制時(shí)間
1、彼此相互脫節(jié)的預(yù)算執(zhí)行與審批時(shí)間、預(yù)算年度
我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定“預(yù)算年度自公歷的1月1日起，至12月31日止”。實(shí)際情況卻是我國(guó)大部分地區(qū)在每年3、4月間才會(huì)召開的人代會(huì)；從每年3、4月開始的財(cái)政年度與《預(yù)算法》中規(guī)定的自然年度相脫節(jié)，致使預(yù)算滯后于預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行，處于法律效力空檔期的預(yù)算時(shí)間至少占全年1/4， 使多數(shù)預(yù)算項(xiàng)目要在預(yù)算年度開始近半年后才能拿到相應(yīng)的資金。
2、互不銜接的部門計(jì)劃年度與部門預(yù)算編制時(shí)間
目前要求將編制部門預(yù)算的時(shí)間提前數(shù)個(gè)月，但由于一般直到春節(jié)后，各部門才進(jìn)行布置目標(biāo)計(jì)劃及下一年度工作任務(wù)，由于不具
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體的目標(biāo)任務(wù)，使專項(xiàng)支出和收支計(jì)劃中出現(xiàn)不可預(yù)見性支出，致使頻繁發(fā)生在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行追減追加情況。
(四)地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整頻發(fā)
1994年的分稅制改革，造成事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移，使地方財(cái)政對(duì)于中央財(cái)政的依賴程度更為嚴(yán)重，從目前的整體情況看，我國(guó)的行政預(yù)算依然影響著預(yù)算體制，各級(jí)政府官員相對(duì)淡薄的預(yù)算法制觀念，在每年通過預(yù)算案之后，對(duì)于紛至沓來的上級(jí)和中央的各項(xiàng)政策，并無資金配備或只配部分資金，所以只有進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。地方行政領(lǐng)導(dǎo)的更替也是造成非常規(guī)預(yù)算調(diào)整頻發(fā)的原因之一。
(五)定額標(biāo)準(zhǔn)體系低、項(xiàng)目支出無細(xì)化
在預(yù)算編制過程中，支出定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，人員經(jīng)費(fèi)核定不準(zhǔn)。財(cái)政部門掌握的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)又依賴于各職能部門，往往在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情壓縮。由于僅僅是對(duì)切塊打捆編報(bào)方法的沿襲，項(xiàng)目支出預(yù)算編制在具體支出去想上并沒有細(xì)化，一些市縣執(zhí)行國(guó)庫集中支付后，由于受預(yù)算編制的限制，用款計(jì)劃也是僅能申報(bào)到類級(jí)科目。
(六)缺乏機(jī)制對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行績(jī)效考核
追蹤問效和績(jī)效考評(píng)機(jī)制尚未在部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算中有效建立。比如目前各級(jí)地方政府投資力度很大的“交通、水利、市政園林”三項(xiàng)工程建設(shè)，往往上設(shè)總指揮部，下設(shè)若干指揮部，新舊基建項(xiàng)目不整合，臨時(shí)人員工資、過年過節(jié)、員工慰問等各項(xiàng)都在支出。以我市為例，2010年度統(tǒng)計(jì)35個(gè)工程項(xiàng)目，光管理費(fèi)超過控制數(shù)50%的就達(dá)24個(gè)，個(gè)別指揮部管理費(fèi)甚至超控制數(shù)的280.7%。盡管對(duì)于部門預(yù)算編制質(zhì)量核定和項(xiàng)目績(jī)效將成為必然，但現(xiàn)階段對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)和考核標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門普遍缺乏的情況下，實(shí)際上已經(jīng)出現(xiàn)了各部門爭(zhēng)著上項(xiàng)目、多立項(xiàng)多安排預(yù)算，就能多取得資金支配權(quán)的現(xiàn)象。
二、深化預(yù)算編制改革的對(duì)策
“三分離”改革是財(cái)政管理改革的重要一環(huán)，涉及到政府行為、績(jī)效糾偏等多方利益，如何科學(xué)整合，重構(gòu)框架，提高管理績(jī)效。筆者認(rèn)為進(jìn)一步改革和完善我國(guó)預(yù)算編制可從如下方面入手：
(一)修改相關(guān)法律或推進(jìn)立法，營(yíng)造良好的法律環(huán)境
對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改，使程序進(jìn)一步規(guī)范。通過對(duì)中國(guó)《預(yù)算法》極其配套法律進(jìn)行修改，將預(yù)算調(diào)整的概念重新界定，并入全部預(yù)算調(diào)整，對(duì)預(yù)算調(diào)整方式、過程及監(jiān)督等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。通過法律對(duì)撥款程序進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，填補(bǔ)預(yù)算編制管理中存在的法律漏洞。
推進(jìn)績(jī)效預(yù)算立法。只有通過立法將績(jī)效預(yù)算上升到法律層面，改革才更具嚴(yán)肅性和約束力。通過漸進(jìn)式的策略，從整體上設(shè)計(jì)，局部試點(diǎn)，逐步在省、市一級(jí)范圍內(nèi)推進(jìn)預(yù)算改革，細(xì)化預(yù)算責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制能在上年績(jī)效結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和內(nèi)容做出有法可依、有據(jù)可查的量化編制判斷。
(二)爭(zhēng)取高層支持，營(yíng)造積極的政治環(huán)境
“三分離”改革中的公共財(cái)政組織體系配置，作為改革中的重要支撐力量，必須得到省級(jí)、各級(jí)地方行政主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。只有在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層及部門單位的有效溝通和協(xié)調(diào)，形成良好的改革氛圍和全力支持的政治環(huán)境，才能使改革從編制、執(zhí)行到監(jiān)督都能得以沿著改革目標(biāo)順利進(jìn)行。
