績效政府審計(jì)
問題
績效審計(jì)是關(guān)于政府履行職責(zé)，對(duì)其使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三方面進(jìn)行評(píng)價(jià)的審計(jì)。自2003年以來，審計(jì)署和各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)都對(duì)績效審計(jì)給予了高度重視，績效審計(jì)工作快速發(fā)展。審計(jì)署在2008至2012年五年工作規(guī)劃中已明確：到2012年，每年所有審計(jì)的項(xiàng)目都開展績效審計(jì)。政府對(duì)外資項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)，這是外國政府、國際金融組織對(duì)貸援款對(duì)象在項(xiàng)目協(xié)定和貸款協(xié)議的相關(guān)條款約定，也是政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)在工作職能上的內(nèi)在要求。
根據(jù)新頒布的《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》(以下簡稱：新審計(jì)準(zhǔn)則)，本文所述的外資項(xiàng)目是根據(jù)中國政府及其機(jī)構(gòu)與國際組織、外國政府及其機(jī)構(gòu)簽訂的協(xié)議和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)所確定審計(jì)的國際組織、外國政府及其機(jī)構(gòu)援助、貸款項(xiàng)目。筆者作為一線審計(jì)工作者，深深體會(huì)到對(duì)外資項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)還有不少困難，更要正視我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)在這一領(lǐng)域存在的問題。
一、國家審計(jì)管理體制亟待理順
中國的國家審計(jì)屬于政府主導(dǎo)管理型體制。審計(jì)署是國務(wù)院部門之一，相應(yīng)的地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作為地方政府的重要組成部門依法行使審計(jì)職責(zé)。因此，我國現(xiàn)行國家審計(jì)的實(shí)質(zhì)就是政府內(nèi)審，在某種程度上也影響到了國家審計(jì)機(jī)關(guān)有效地開展和實(shí)施績效審計(jì)。審計(jì)體制的不同，其績效審計(jì)程序、效果也不同，這是由審計(jì)體制影響審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限、重心、獨(dú)立性及其組織形式所決定。縱觀世界各國的國家審計(jì)體制，大致有立法型、司法型、獨(dú)立型、行政型4類。我國屬于行政型審計(jì)體制?！秾徲?jì)法》規(guī)定了“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主持管理全國政府審計(jì)工作。地方的各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)報(bào)告工作。審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主。”從法的角度來看，上級(jí)機(jī)關(guān)和本級(jí)政府的雙重負(fù)責(zé)，直接導(dǎo)致了政府審計(jì)缺乏獨(dú)立性。獨(dú)立性對(duì)審計(jì)而言至關(guān)重要。當(dāng)前，地方各級(jí)審計(jì)部門既向本級(jí)政府報(bào)告工作，又要接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。而在實(shí)際工作中，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)均由本級(jí)政府實(shí)際控制，地方政府的強(qiáng)勢(shì)地位削弱了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。當(dāng)?shù)胤骄植坷媾c國家利益存在矛盾時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)如果在工作上的獨(dú)立受到制約甚至在經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立得不到保障，就很難進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)。審計(jì)在監(jiān)督同級(jí)政府方面的職能缺少力度，這由兩層關(guān)系決定。一是審計(jì)機(jī)關(guān)由于隸屬關(guān)系，很難對(duì)本級(jí)政府一把手實(shí)施監(jiān)督，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)更是缺少審計(jì)力量，無法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。二是審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的相互制約關(guān)系。兩者雖然是審計(jì)與被審計(jì)關(guān)系，但還有預(yù)算管理方面監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，財(cái)政部門既是預(yù)算編制者又是執(zhí)行者，審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)需要財(cái)政部門審批，二者是相互制約的。顯而易見，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門的外資項(xiàng)目績效做出獨(dú)立、公正的評(píng)價(jià)存在難度，這已在某地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門管理的外債項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)調(diào)查時(shí)得到了印證。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)出具的報(bào)告須經(jīng)政府審定通過后再向人大提交，即政府有權(quán)決定報(bào)告事項(xiàng)的取舍。政府對(duì)外資項(xiàng)目投資進(jìn)行決策立項(xiàng)、批準(zhǔn)投資核算，而對(duì)項(xiàng)目投資建設(shè)、運(yùn)行及效益情況進(jìn)行績效審計(jì)也由行使政府監(jiān)督職能的審計(jì)機(jī)關(guān)完成，經(jīng)政府審定后的報(bào)告提交人大。從實(shí)踐角度看，本屆政府實(shí)施審計(jì)的項(xiàng)目，基本屬于往屆政府決策范圍，而對(duì)本屆政府立項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施績效審計(jì)，即使是領(lǐng)導(dǎo)很開明，監(jiān)督時(shí)也難免有所顧忌。
二、國家審計(jì)法律環(huán)境尚需改善
從我國審計(jì)立法的發(fā)展歷程中可以看出，我國政府績效審計(jì)實(shí)施存在法理基礎(chǔ)，目前所要做的就是將政府績效審計(jì)法定范圍加以進(jìn)一步擴(kuò)大，不能只局限于財(cái)政、財(cái)務(wù)收支方面的審計(jì)，而是要將單獨(dú)立項(xiàng)的效益審計(jì)歸并進(jìn)來。新審計(jì)準(zhǔn)則沒有明確提出績效審計(jì)的范疇，在第六條和第三十六條的表述雖然沒有明確績效審計(jì)，但其實(shí)質(zhì)類似于西方的績效審計(jì)范疇，原因可能在于審計(jì)法和審計(jì)實(shí)施條例未能給出明確規(guī)定。從審計(jì)準(zhǔn)則國際趨同化的角度，新審計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)明確績效審計(jì)的理念并提出具體的規(guī)定。政府審計(jì)準(zhǔn)則作為規(guī)范性文件，既是界定審計(jì)責(zé)任的依據(jù)，又是審計(jì)人員的行為規(guī)范和工作質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)。缺少真正適用的績效審計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)范，審計(jì)人員在操作過程往往各自摸索、各行其是，不利于審計(jì)質(zhì)量管理及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制，也會(huì)在一定程度上影響政府績效審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性。所以，政府對(duì)外資項(xiàng)目實(shí)施績效審計(jì)還需改善法律環(huán)境，從法律層面擴(kuò)大范圍，在制度和準(zhǔn)則層面明確規(guī)定。
三、確定衡量標(biāo)準(zhǔn)難度大
績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)確定難是每個(gè)國家開展績效審計(jì)時(shí)都會(huì)遇到的障礙。審計(jì)機(jī)關(guān)如果無法確定績效標(biāo)準(zhǔn)，就失去了績效評(píng)價(jià)的依據(jù)，審計(jì)人員更是無從下手。然而在實(shí)際工作中，我們所審計(jì)的外資項(xiàng)目，其績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定困難，原因在于：績效審計(jì)的對(duì)象差異大，因此在評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三方面的標(biāo)準(zhǔn)上就難以統(tǒng)一。在同一項(xiàng)目或是同一項(xiàng)目中不同審計(jì)事項(xiàng)均可能存在不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)考評(píng)得出的結(jié)論也會(huì)截然不同，這也是審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位存在重大分歧的癥結(jié)所在，比如某外國政府貸款造紙廠項(xiàng)目，審計(jì)認(rèn)為該項(xiàng)目連年虧損，不能達(dá)到可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)的盈利目標(biāo)，而被審單位則解釋原項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)際脫節(jié)，由于規(guī)劃變更該廠已不能就地收購低價(jià)原料，只能舍近求遠(yuǎn)，購買外地高價(jià)原料，可行性研究報(bào)告中設(shè)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)已失去意義；政府行為多以非贏利為目的，眾所周知部分政府服務(wù)是無形的，這使得審計(jì)人員很難用價(jià)值指標(biāo)作為績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)；此外，被審單位在管理方面存在一些問題，也會(huì)導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確立，比如計(jì)劃、規(guī)章、制度等方針性文件內(nèi)容不詳細(xì)，設(shè)定指標(biāo)不科學(xué)，或者因經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化導(dǎo)致原有標(biāo)準(zhǔn)不適用又未及時(shí)更改等。所以，審計(jì)人員在開展績效審計(jì)時(shí)都須在審前調(diào)查期間就標(biāo)準(zhǔn)的確定與被審單位進(jìn)行協(xié)商，尋求公允的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)署近年一直在做相關(guān)課題研究，思考構(gòu)建外資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，顯然審計(jì)署在外資項(xiàng)目績效審計(jì)領(lǐng)域邁出了重要的一步。
四、審計(jì)方式、審計(jì)手段以及審計(jì)人員素質(zhì)還需適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展
(一)事后審計(jì)的局限性，弱化了績效審計(jì)的成果
目前，事后審計(jì)是我國政府審計(jì)主要方式，雖然能夠“亡羊補(bǔ)牢”，但畢竟事后審計(jì)的軟肋是通過事后發(fā)現(xiàn)的問題和損失己成既定事實(shí)，事后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不及早期預(yù)防和事中全程監(jiān)督、及時(shí)補(bǔ)救并完善，而通過事前和事中審計(jì)很多影響績效的不利因素就會(huì)被遏制甚至消除。政府外資項(xiàng)目投資巨大，少則千
萬，多則數(shù)十億，績效審計(jì)如果未能前置，“一把手”缺乏績效觀念，事后審計(jì)也就成了例行公事，責(zé)任者更會(huì)以“決策失誤、考慮不周”等借口來敷衍了事，不僅造成國資損失浪費(fèi)，而且不利于塑造政府形象。目前我國開展的政府績效審計(jì)，事前、事中審計(jì)所占比重較少，普遍存在重事后審計(jì)輕事前、事中監(jiān)督的現(xiàn)象，一定程度上弱化了審計(jì)成果。
(二)計(jì)算機(jī)審計(jì)水平比較低，制約了績效審計(jì)的開展
近年來，從外資項(xiàng)目的評(píng)估報(bào)告和相關(guān)貸款協(xié)議顯示，項(xiàng)目執(zhí)行單位已普及了運(yùn)用財(cái)務(wù)軟件實(shí)現(xiàn)了電算化，審計(jì)人員掌握計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)是必然趨勢(shì)。否則，就會(huì)嚴(yán)重影響工作效率，審計(jì)工作質(zhì)量也難以保證。審計(jì)署“金審工程”的建設(shè)，使得國家審計(jì)在計(jì)算機(jī)輔助運(yùn)用領(lǐng)域提升到了一個(gè)新的高度。審計(jì)人員計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)的參差不齊，造成審計(jì)人員還未全面熟練掌握該項(xiàng)技術(shù)，大部分審計(jì)人員還停留在簡單歸集數(shù)據(jù)、瀏覽賬套、編制底稿等單一功能模塊的運(yùn)用。
(三)審計(jì)人員素質(zhì)還需適應(yīng)績效審計(jì)發(fā)展
一是審計(jì)人員傾向于反映具體問題，而對(duì)解決問題的建議和對(duì)策重視不夠，這已成為思維定式。審計(jì)充分發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士、政府謀士”的作用，關(guān)鍵是審計(jì)建議必須切實(shí)可行，這是效率效果的體現(xiàn)，所以審計(jì)人員要理論聯(lián)系實(shí)際，切實(shí)提高建議的質(zhì)量和水平。
二是審計(jì)成果利用還很欠缺，許多審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題已成頑疾。所以，審計(jì)人員應(yīng)從各個(gè)角度進(jìn)行調(diào)查分析，把共性問題集中起來，在根本上提出解決問題的辦法。
三是當(dāng)前我國以賬項(xiàng)為基礎(chǔ)的審計(jì)，科技含量低，不利于績效審計(jì)開展。在世界上，科學(xué)技術(shù)發(fā)達(dá)的國家，其績效審計(jì)開展得都較好。從大量西方國家的績效審計(jì)報(bào)告中，我們可以看到：績效審計(jì)所要回答的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)審計(jì)人員的知識(shí)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)范圍。這就要求現(xiàn)代審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)成為不僅具備扎實(shí)審計(jì)理論功底和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更要掌握國家宏觀政策和各種專業(yè)技能的復(fù)合型人才，所以審計(jì)人員只有不斷學(xué)習(xí)以提高自身綜合素質(zhì)，才能適應(yīng)外資項(xiàng)目績效審計(jì)新形勢(shì)發(fā)展。
