湖北審計2001.11
國庫單一賬戶制度
吳秀斌
我國國庫制度的現狀
建國以來，我國國庫制度一直實行委托國庫制。原則上一級財政設立一級國庫，由中國人民銀行經理國庫業(yè)務。在不設立中國人民銀行機構的地方，國庫業(yè)務由人民銀行委托當地專業(yè)銀行辦理?！秶医饚鞐l例》及其實施細則對國庫的組織機構、職責權限、會計核算方法、預算收入報解程序等方面作了明確規(guī)定?，F行國庫支付制度基本上是沿用計劃經濟體制下形成的分散支付制，就是將預算確定的各預算單位年度支出總額，按期、按計劃撥付到各預算單位在銀行開立的賬戶。
這種委托國庫制和分散支付制度在計劃經濟條件下，對國家財政體制的正常運行起過積極作用。隨著社會主義市場經濟體制的建立，這種制度也暴露出以下缺陷。由于是人民銀行代理國庫，國庫業(yè)務部門普遍存在人員少、業(yè)務量大的情況，國庫很少能對財政資金實施有效監(jiān)督；財政部門按期將資金撥付到各預算單位后，便由各單位自行管理。預算單位使用財政資金的過程脫離財政監(jiān)督。財政部門只能依賴各預算單位財務報告進行事后審查監(jiān)督，不能及時發(fā)現和制止正在發(fā)生的財政資金違規(guī)現象；財政資金上劃、下?lián)苤苻D環(huán)節(jié)多，國庫結算手續(xù)繁瑣，造成大量資金在途。各預算單位都存在資金分散存儲，逐漸支用的過程，在預算資金按期撥付，各預算單位分散保管的情況下，必然會使大量的財政資金分散在各單位形成沉淀，影響了財政資金的使用效率。而財政部門為應付短期資金需要，有時不得不向銀行借款或發(fā)行短期公債，從而增加財政利息負擔。隨著改革的深入，上述矛盾會越來越突出，改革國庫制度已成為經濟體制改革的重要內容。
國庫單一賬戶制度的內涵
將國庫分散支付制度改為集中支付制度，首先要取消各預算單位在銀行設立的收支賬戶，改變財政部門向各預算單位按期、按計劃撥付預算資金的做法，所有財政資金支出都通過國庫單一賬戶集中支付。國庫單一賬戶制度是國際上普遍采用的做法，是指將政府財政性資金集中存儲在一個銀行賬戶上，所有的財政支出都通過這一賬戶核算，與之配套的是國庫分類賬戶。國庫單一賬戶反映國庫資金收支及余額，國庫分類賬戶反映各預算單位預算執(zhí)行情況。國庫單一賬戶一般設在中央銀行，未設中央銀行的地方，也可以設在國有商業(yè)銀行。這種賬戶體系有利于財政部門對財政資金支付活動過程的全部環(huán)節(jié)實施更為有效的監(jiān)督。
從資金來源看，國庫單一賬戶包括政府所屬的各類收入。如，以前年度財政資金余額；稅收、非稅收入及贈款；國有企業(yè)股息和紅利；中央銀行和國有金融企業(yè)利潤；國有資產投資收益；國有資產銷售收入；政府貸款歸還收入；政府債券收入；專項收人；政府性基金收入；預算外資金收入等。
從資金的運用看，所有財政支出一旦發(fā)生，資金皆由國庫單一賬戶直接撥付給商品供應商或勞務提供者。因而，不存在非單一賬戶制度下存在的多個轉帳壞節(jié)。財政資金在實際支付之前，都是國庫單一賬戶中可統(tǒng)一支配、調用的資金。
國庫單一賬戶的意義
建立國庫單一賬戶最重要的意義在于利于財政資金的調度使用，提高財政資金的使用效率和效益，進一步健全和完善財政資金的監(jiān)督制約機制。目前，財政資金的使用程序是，預算單位向財政部門提出用款申請，財政部門審核后，按規(guī)定將款項撥付至預算單位在銀行開設的賬戶。預算單位如何使用財政資金，財政部門難以實施有效的監(jiān)督和控制，只能依賴各預算單位的財務報告進行事后審查和監(jiān)督。建立國庫單一賬戶，財政資金集中存儲在國庫開設的單一賬戶中，預算單位需要支用財政資金時，向財政部門提出支付申請，由財政部門進行審核，向國庫開出支付憑證，從國庫單一賬戶中支付款項。這個過程中財政部門能夠隨時掌握各預算單位每一筆資金的用途。從而加強了對財政資金使用全過程的監(jiān)督和管理，杜絕了不合理支出，提高財政資金使用效率和效益。
國庫單一賬戶制度能有效杜絕預算單位銀行亂開戶現象。長期以來，由于各預算單位在資金管理上缺乏統(tǒng)一性，加之銀行開戶審批手續(xù)不嚴、商業(yè)銀行競相拉儲蓄存款等因素，致使預算單位管理的財政資金過于分散，銀行開戶過多。過濫。政府進行過多次治理，成效不明顯。建立國庫單一賬戶，實現財政資金的集中化管理，能夠從根本上改變目前財政資金管理分散，各預算單位多頭開戶。重復開戶的混亂局面。除少數特殊情況必須?？顚４婊蛴深A算單位自行保管支用外，其他所有財政資金都應存入國庫單一賬戶，由財政部門管理和控制，各預算單位不再直接辦理款項支付。加強了財政部門對財政資金的宏觀調控和統(tǒng)一管理，有效地防止利用財政資金謀取部門私利等腐敗現象的滋生。
另外，建立國庫單一賬戶可以縮減名預算單位的會計人員，各預算單位的財務責任得以減輕，提高財務收支透明度，節(jié)約經費。預算單位的財務人員也從繁瑣的核算工作中解放出來，把精力放在主要的業(yè)務工作上，從而提高工作效率和財務管理水平。
目前，包括美、日、英、法在內的經合組織（OECD）國家都采用了國庫單一賬戶制度。我國臺灣省于1971年開始正式推行國庫單一賬戶制度。國庫對各預算單位的撥款不再預撥，財政資金不再分散存儲在各預算單位，而是集中存儲在中央銀行國庫存款戶，由財政部門負責管理、調度使用。各預算單位經費及其他款項，除少數情況必須專戶存儲或自行保管支用外，均應存入國庫存款戶，由財政部國庫署控制，各預算單位不再直接辦理支付。國庫單一賬戶制度從1971年到1996年分8期推廣，1996年全面試行。臺灣省省庫于1972年成立兩個支付處，1977年全省400個省屬單位的預算資金全部實行由國庫單一賬戶支付。省轄縣（市）庫1980年成立集中支付處，1981年縣市級全部達到推行國庫單一賬戶制度預定目標。自國庫單一賬戶推廣以來，臺灣省國庫第一年（1971年度）即有2．8億元余額，1995年余額達1344億元，1996年度余額更是增加到1993億元。臺北區(qū)支付處1996年處理憑證103萬余件，簽發(fā)支票103萬余張，支付庫款金額達1兆3195億元，業(yè)務增長很快。由于推廣初期，國庫系統(tǒng)就采用計算機處理國庫業(yè)務方式，降低了財務成本，節(jié)省了人力，工作效率很高。
我國國庫單一賬戶試點情況
近年來，一些地方財政部門結合本地實際，在統(tǒng)一財政收支核算、實行國庫單一賬戶制度改革方面，進行了有益的探索和嘗試。
湖北省荊州市沙市區(qū)從1995年起，在保持財政資金分配使用權和財務收支自主權不變的情況下，將全區(qū)所有行政事業(yè)單位的財政性資金，全部歸集到財務核算中心，實行單一賬戶，集中收付、集中核算、集中管理，并制訂了相關的財務核算管理制度和辦法。具體做法是，沙市區(qū)設立區(qū)直機關財務核算中心，是區(qū)屬的自收自支事業(yè)單位。區(qū)直行政事業(yè)單位不再設立會計機構和配備會計人員，具體會計業(yè)務由核算中心負責。行政事業(yè)單位與區(qū)直機關財務核算中心簽訂委托書，委托核算中心代理財務管理和會計核算，核算中心為每一個委托單位建立內部賬戶，集中辦理資金結算，同時建立支出審批制度和現金管理制度。
沙市區(qū)實行統(tǒng)一收支核算、單一賬戶管理后，在行政事業(yè)單位財務管理，財政宏觀管理和監(jiān)督方面取得了滿意的效果。由于取消了各預算單位自設的銀行賬戶，從源頭上控制了預算內資金胡支濫用和預算外收入體外循環(huán)的問題，初步實現了財政資金的管理由粗放型向集約型的轉變，增強了地方財政的宏觀調控能力。1995年實施這項改革以來，全區(qū)財政支出增幅低于收入增幅，行政經費支出低于支出增幅。單一賬戶制度的推行促進了沙市區(qū)勤政廉政建設，從制度
上制止了預算單位多頭開戶、逃避財政監(jiān)督的現象。
