中國(guó)審計(jì)2001.7
單一賬戶制是我國(guó)國(guó)庫(kù)制度改革的合理選擇
孫雅琴 呂建偉
經(jīng)過(guò)近年來(lái)的審計(jì)工作，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能減弱，違規(guī)退庫(kù)、混庫(kù)、濫設(shè)過(guò)渡戶、延壓稅款等問(wèn)題一直得不到徹底解決。我們認(rèn)為，這是由于我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)制度與預(yù)算管理
體制改革不同步，國(guó)庫(kù)的管理職能缺位造成的。
L、國(guó)庫(kù)應(yīng)具備的財(cái)政管理職能缺位現(xiàn)象被長(zhǎng)期忽視。
國(guó)庫(kù)是國(guó)家預(yù)算執(zhí)行組織體系中的重要組成部分，在整個(gè)預(yù)算執(zhí)行中國(guó)庫(kù)的重要職能就是保證國(guó)家資金安全準(zhǔn)確、及時(shí)合法。它既是國(guó)家組織預(yù)算執(zhí)行的第一環(huán)節(jié)，又是國(guó)家資金的最后防線。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善，政府調(diào)整市場(chǎng)缺陷功能的不斷增強(qiáng)，財(cái)政管理職能在國(guó)庫(kù)中的體現(xiàn)越顯得重要。由于我國(guó)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)體制是委托代理制，仍然是傳統(tǒng)意義上的“庫(kù)藏管理”制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了國(guó)庫(kù)管理的需要，造成財(cái)政管理職能的嚴(yán)重缺位，而由此產(chǎn)生的諸多國(guó)庫(kù)監(jiān)管不力的問(wèn)題卻一直沒(méi)有引起足夠的重視。
2、銀行四行監(jiān)管國(guó)庫(kù)職能有難度。
隨著金融體制改革的深入，人民銀行已實(shí)行大區(qū)行管理建制，中央銀行強(qiáng)化了執(zhí)行貨幣政策和金融監(jiān)管職能，更多地側(cè)重票據(jù)清算和結(jié)算業(yè)務(wù)功能，徹底劃清了與財(cái)政的關(guān)系。而各商業(yè)銀行實(shí)行總分行制，完全按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則從業(yè)經(jīng)營(yíng)，不再接受政府行為。因此目前我國(guó)的人民銀行和各商業(yè)銀行無(wú)論從體制上還是從職能上都難以代管財(cái)政職能。而國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政職能管理，這就難為了代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的人民銀行和商業(yè)銀行，審計(jì)中常常聽到人民銀行或商業(yè)銀行的主管和經(jīng)辦人士抱怨履行國(guó)庫(kù)監(jiān)管的難度及其委曲，加之代理國(guó)庫(kù)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益幾乎為零，加
劇了國(guó)庫(kù)問(wèn)題的復(fù)雜化。
3、不客觀的稅收計(jì)劃衍生了入庫(kù)的虛假現(xiàn)象。
國(guó)庫(kù)部門反映出來(lái)的稅款過(guò)渡戶或延壓庫(kù)款等行為，從另一個(gè)側(cè)面也反映了稅務(wù)部門執(zhí)行稅收計(jì)劃存在一定的不客觀性和負(fù)面性。稅法中規(guī)定稅收要做到應(yīng)收盡收，而不正視經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的規(guī)律性或背離客觀實(shí)際的稅收計(jì)劃必然衍生出“寅吃卯糧”、人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度等征收入庫(kù)過(guò)程中的虛假現(xiàn)象。
4、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算不成體系。
當(dāng)前我國(guó)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算受預(yù)算會(huì)計(jì)、人民銀行、各家商業(yè)銀行等多種會(huì)計(jì)核算方法的制約，使國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)核算五花八門，造成了國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算的不統(tǒng)一、不系統(tǒng)，與預(yù)算會(huì)計(jì)核算體系不相配套。
當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革，這是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革邁出的最為可喜的一步?，F(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)制度改革提出幾點(diǎn)建議：
l、借鑒西方國(guó)庫(kù)單一賬戶制，構(gòu)建國(guó)庫(kù)管理模式兩步走。
國(guó)庫(kù)制度的改革已經(jīng)開始起步，但我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政資金賬戶過(guò)多過(guò)濫，甚至還有大量的財(cái)政資金體外循環(huán)，不可能短期內(nèi)一步到位。因此推行國(guó)庫(kù)單一賬戶制應(yīng)分兩步走：第一步，嚴(yán)格明確中央與地方各自的職責(zé)，實(shí)行雙“單一賬戶”形式，中央財(cái)政與地方財(cái)政可以分賬戶運(yùn)行；第二步，給地方財(cái)政一定的時(shí)間，進(jìn)行地方單一賬戶制的確定與運(yùn)行，并制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，實(shí)行“合格準(zhǔn)入”制，以避免歷史因素帶來(lái)的新的不規(guī)范行為。
2、新舊制度格局過(guò)渡期應(yīng)直視的問(wèn)題。
我國(guó)從今年開始推行單一賬戶制必然會(huì)帶來(lái)許多利益格局的較大振動(dòng)，如當(dāng)前的多頭賬戶設(shè)置導(dǎo)致各自存在一定的利益或權(quán)利，單一賬戶制使財(cái)政資金的收入與支出集中統(tǒng)一管理，必然造成原有一些部門或人員的支配權(quán)力和既得利益的徹底喪失，加之在改革試點(diǎn)過(guò)程中，一整套較為完善的制度及法律約束機(jī)制沒(méi)有確立，過(guò)渡期與新體制帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題會(huì)由此產(chǎn)生。制度超前，監(jiān)督到位顯得尤為重要。制度的適當(dāng)性與超前性必然以理論體系的健全性及指導(dǎo)性為基石，這是建立我國(guó)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系初期應(yīng)給予關(guān)注的問(wèn)題。
3、推行雙重監(jiān)督制，建立國(guó)庫(kù)管理新理念。
西方國(guó)家推行國(guó)庫(kù)單一賬戶制成功的關(guān)鍵還在于管理模式中，內(nèi)控體系的嚴(yán)密性以及監(jiān)督機(jī)制的突出作用。單就外部控制而言，我國(guó)國(guó)庫(kù)制度改革一開始就應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督的重要性，這是建立健全國(guó)庫(kù)體制運(yùn)行秩序與規(guī)則的關(guān)鍵一點(diǎn)。
首先確定國(guó)庫(kù)單一賬戶制的外部控制機(jī)制應(yīng)是雙重監(jiān)督制，即建立日常業(yè)務(wù)監(jiān)督與事后監(jiān)督互為補(bǔ)充的監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政部門有關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)日常業(yè)務(wù)、決策責(zé)任、業(yè)務(wù)質(zhì)量以及工作效率等方面的監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)負(fù)責(zé)的應(yīng)是更高層次的事后監(jiān)督，其監(jiān)督的目的是維護(hù)法紀(jì)尊嚴(yán)，強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制。我國(guó)國(guó)庫(kù)單一賬戶制只有重視了這種國(guó)庫(kù)制度雙重監(jiān)督的體系控制，才能從根本上保證國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的有效運(yùn)行。
