公共教育是公共資源的重要組成部分。公共教育績(jī)效審計(jì)是指依據(jù)有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用審計(jì)程序和方法，對(duì)政府制定教育政策的評(píng)估，對(duì)教育公共管理活動(dòng)的各個(gè)績(jī)效要素的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒定，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)保障的一種獨(dú)立監(jiān)督活動(dòng)。平衡計(jì)分卡(簡(jiǎn)稱BSC)是一種著眼于組織發(fā)展戰(zhàn)略-有效性的管理理念和系統(tǒng)管理方法。傳統(tǒng)的企業(yè)績(jī)效衡量主要采用財(cái)務(wù)方面的指標(biāo)，而平衡計(jì)分卡則強(qiáng)調(diào)從財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)的角度綜合評(píng)估績(jī)效。其核心思想就是通過財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)方面的指標(biāo)以及指標(biāo)之間相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系體現(xiàn)組織的戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略修正過程，并且通過這四個(gè)方面的指標(biāo)實(shí)現(xiàn)與戰(zhàn)略目標(biāo)密切相關(guān)的績(jī)效管理。平衡計(jì)分卡除了適用一般營利機(jī)構(gòu)外，也適合非營利組織及公共部門。平衡計(jì)分卡注重各方面的平衡，將戰(zhàn)略清晰地顯現(xiàn)出來，并轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，籍此可協(xié)助公共部門通過績(jī)效動(dòng)因的設(shè)計(jì)與引導(dǎo)，真正將目標(biāo)達(dá)成、愿景實(shí)現(xiàn)。本文借鑒平衡計(jì)分卡的原理，基于公共教育績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵和教育支出過程特性來構(gòu)建多層次結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系。
一、基于BSC的公共教育績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建原則
在構(gòu)建基于平衡計(jì)分卡的公共教育支出績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的過程中，有兩點(diǎn)必須關(guān)注：一是公共教育績(jī)效審計(jì)的基本原則；二是公共教育績(jī)效審計(jì)的一般過程。公共教育績(jī)效審計(jì)基本原則規(guī)定了公共教育績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和目標(biāo)，是指標(biāo)體系構(gòu)建的原則和依據(jù)；公共教育績(jī)效審計(jì)的一般過程從根本上體現(xiàn)了公共教育活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律和運(yùn)作機(jī)理，為績(jī)效審計(jì)指標(biāo)按一定的原則進(jìn)行架構(gòu)和歸類提供了依據(jù)。
(一)基于績(jī)效審計(jì)的基本原則
績(jī)效審計(jì)的基本原則――“3E”原則，即效益性、效率性、經(jīng)濟(jì)性。公共教育活動(dòng)的整體績(jī)效可由公共教育的內(nèi)部過程績(jī)效和外部結(jié)果績(jī)效來概括，其綜合反映了公共教育活動(dòng)在效益性、效率性和經(jīng)濟(jì)性三方面的績(jī)效內(nèi)涵，從而可以全面地對(duì)公共教育進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。
首先，公共教育的效益性是指社會(huì)公眾通過教育活動(dòng)得到有益的結(jié)果，一般表現(xiàn)為教育對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)和影響，而這種有益的結(jié)果一般體現(xiàn)為教育的外部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。因此，公共教育活動(dòng)的效益，可以定義為公共教育活動(dòng)的外部結(jié)果績(jī)效。
其次，公共教育的效率性，體現(xiàn)為一種教育活動(dòng)的生產(chǎn)效率，是為了最優(yōu)地實(shí)現(xiàn)教育的外部結(jié)果績(jī)效，而必須在教育內(nèi)部實(shí)現(xiàn)的效率，表現(xiàn)為對(duì)教育資金的使用效率、配置效率和管理效率。由于這些效率基本都在教育系統(tǒng)的內(nèi)部，因此可以定義為公共教育支出的內(nèi)部過程績(jī)效。
其三，公共教育的經(jīng)濟(jì)性，將內(nèi)部過程績(jī)效和外部結(jié)果績(jī)效綜合起來考察，即以最經(jīng)濟(jì)的過程方式來實(shí)現(xiàn)既定的結(jié)果就表現(xiàn)為一種節(jié)約。這種節(jié)約是廣義上的投入與產(chǎn)出之間的比較而得出的，在外部結(jié)果績(jī)效(效益)一定的情況下，內(nèi)部過程績(jī)效(效率)越高，則說明越節(jié)約。
同時(shí)，公共教育部門作為典型的公共組織，行使公共權(quán)力，消耗公共資源，代表公共利益，必須傾聽公眾對(duì)公共教育管理所提出的要求。因此，根據(jù)公共教育資源的特性，可增加公平性，即公眾獲得同樣的幫助。將“3E”原則發(fā)展為“4E”原則，并依據(jù)體現(xiàn)為“4E”原則的績(jī)效內(nèi)涵來進(jìn)行內(nèi)外部績(jī)效第一層次的結(jié)構(gòu)劃分。
(二)基于績(jī)效審計(jì)的一般過程績(jī)效審計(jì)過程體系一般包含投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果和影響五項(xiàng)內(nèi)容，這是從一個(gè)公共資源使用及發(fā)揮作用的過程角度對(duì)績(jī)效內(nèi)容進(jìn)行的劃分。公共教育活動(dòng)的實(shí)踐，也基本具有上述過程的內(nèi)容和環(huán)節(jié)。從過程論的角度看，公共教育資金的流向也是按照從財(cái)政部門投入到教育系統(tǒng)，在教育系統(tǒng)內(nèi)部被使用、消耗，并生產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)所需要的產(chǎn)品，最終對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生各種結(jié)果及影響這樣一個(gè)過程來運(yùn)作和發(fā)揮作用的，這一過程中各環(huán)節(jié)所包含的經(jīng)濟(jì)變量及其之間的關(guān)系的總和反映了公共教育活動(dòng)所實(shí)現(xiàn)的績(jī)效的大小。
因此，可以構(gòu)建出基于兩個(gè)原則的公共教育支出績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系思路。即一個(gè)是基于績(jī)效審計(jì)“4E”原則的第一層次內(nèi)外部績(jī)效的分解，另一個(gè)是第二層次的基于過程視角的投入、過程、產(chǎn)出和效果的分解。在此基礎(chǔ)之上，可以進(jìn)一步系統(tǒng)地構(gòu)建基于平衡計(jì)分卡的公共教育績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。
二、基于BSC的公共教育績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建
基于平衡計(jì)分卡的公共教育績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系可設(shè)置為四個(gè)層面，即公眾服務(wù)、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長，并在各個(gè)層面內(nèi)部按照績(jī)效審計(jì)的基本原則和一般過程多層次從上到下分解績(jī)效指標(biāo)。
(一)公眾服務(wù)層面
公共教育部門在履行自身職責(zé)的過程中，必須清醒認(rèn)識(shí)服務(wù)對(duì)象即客戶到底是誰，充分考慮其滿意程度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展要求和社會(huì)公眾的需要，提供優(yōu)質(zhì)的公共教育產(chǎn)品和公共教育服務(wù)已成為公共教育部門最重要的職能。由此可見，公共教育部門的客戶即為社會(huì)公眾，基于公共教育績(jī)效審計(jì)的平衡計(jì)分卡“客戶”層面可以表述為“公眾服務(wù)”層面。
與企業(yè)不同，雖然公共教育資源在配給過程中也有效率要求，但公共教育部門以向公眾提供公益服務(wù)為宗旨，公共教育部門工作的最終目標(biāo)是公眾價(jià)值最大化，其中公共教育資源的公平性要求最為突出。因而公共教育績(jī)效審計(jì)中公眾層面最重要，所占的權(quán)重也最大，應(yīng)把集中體現(xiàn)為大眾服務(wù)的公眾維度而不是財(cái)務(wù)維度置于平衡計(jì)分卡的最上端。
社會(huì)公眾對(duì)于公共教育資源的需要體現(xiàn)為公共教育的產(chǎn)出績(jī)效。公共教育產(chǎn)出是指教育活動(dòng)的直接產(chǎn)出，產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)是用來度量公共教育投入所帶來的成果大小和社會(huì)公眾受益大小，以及投入產(chǎn)出之間效率高低的指標(biāo)體系。產(chǎn)出績(jī)效可以從多個(gè)側(cè)面來進(jìn)行評(píng)價(jià)和描述。首先，這種績(jī)效是教育活動(dòng)追求的直接目標(biāo)，反映在產(chǎn)出的絕對(duì)水平上，體現(xiàn)為特定時(shí)期教育活動(dòng)所取得的成果及對(duì)社會(huì)公眾的貢獻(xiàn)。其次，反映在產(chǎn)出的效率和效益水平上，體現(xiàn)為特定投入的教育成果的大小。最后，還需考慮教育產(chǎn)出的質(zhì)量和社會(huì)公眾的受益問題，沒有質(zhì)量的保證，產(chǎn)出的結(jié)果和效率也就沒有了任何意義。因此基于社會(huì)公眾層面的績(jī)效可以進(jìn)一步分解為結(jié)果、效率和質(zhì)量指標(biāo)三個(gè)角度(見表1)。
(二)財(cái)務(wù)層面
財(cái)務(wù)效益是企業(yè)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)目標(biāo)集中體現(xiàn)了企業(yè)的最終目標(biāo)，收入與支出是企業(yè)應(yīng)用平衡計(jì)分卡的核心指標(biāo)。而公共教育是政府投資，滿足社會(huì)公眾需要的公共項(xiàng)目，不像企業(yè)那樣以盈利作為最終目的。公共教育績(jī)效審計(jì)平衡計(jì)分卡模型中財(cái)務(wù)層面的目標(biāo)是：“如何在滿足預(yù)算約束條件下為社會(huì)公眾創(chuàng)造價(jià)值?”公共組織績(jī)效評(píng)估引入成本―效益機(jī)制將全方位改革政府支出體制，更加關(guān)注財(cái)政支出范圍、效率，更加關(guān)心支出項(xiàng)目的可行性、效益性，有助于改變過去公共支出不計(jì)成本、不注重社會(huì)效益的做法，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。綜合效率 與經(jīng)濟(jì)性，財(cái)務(wù)層面可以分解出以下相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)(見表2)：
(三)內(nèi)部流程層面為了符合組織營運(yùn)的目的和顧客期望，必須有完整的內(nèi)部管理程序。公共教育的內(nèi)部流程是指公共教育管理的權(quán)力和技術(shù)運(yùn)作路線以及前后相繼的程序?；趦?nèi)部流程層面的績(jī)效指標(biāo)主要審計(jì)公共教育的實(shí)行過程。該指標(biāo)度量公共教育資金在教育系統(tǒng)內(nèi)部的使用效率、分配結(jié)構(gòu)和管理效率。它反映了公共教育資金在教育系統(tǒng)內(nèi)部被用在了何處，所發(fā)揮的效力，還可以有效地解釋公共教育內(nèi)部績(jī)效的高低。過程性指標(biāo)的高低直接決定了在投入總量不變的情況下，教育產(chǎn)出和外部績(jī)效的高低。尤其在現(xiàn)實(shí)中，僅僅寄希望于教育投入的不斷增長來獲得教育的內(nèi)外部績(jī)效，對(duì)于我國這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家是不現(xiàn)實(shí)的。因此，如何更好地了解和解釋教育的內(nèi)部生產(chǎn)情況，通過改善資源的配置和使用效率提高教育生產(chǎn)的過程效率，最終不斷提高教育帶來的社會(huì)效益是目前較為現(xiàn)實(shí)的選擇。由于過程性指標(biāo)反映的是整個(gè)教育系統(tǒng)內(nèi)部的資金使用、管理和配置效率狀況，過程性指標(biāo)必然涵蓋了很多指標(biāo)內(nèi)容。為了便于分析，可將這些指標(biāo)分為使用效率指標(biāo)、配置結(jié)構(gòu)指標(biāo)和支出管理效率指標(biāo)三類(見表3)。
(四)學(xué)習(xí)與成長層面社會(huì)公眾、財(cái)務(wù)和內(nèi)部流程三個(gè)層面的目標(biāo)確立了組織必須在哪些地方表現(xiàn)卓越，才能得到期望的績(jī)效，而學(xué)習(xí)與成長是為前面三個(gè)方面提供基礎(chǔ)，促使其獲得卓越的成果。由于公共教育資源中最重要的人力資源是教師，公共教育績(jī)效審計(jì)中要對(duì)學(xué)校教師的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)以及學(xué)習(xí)成長能力予以特別的關(guān)注。因此可將學(xué)習(xí)與成長角度的目標(biāo)定位為以下兩個(gè)方面，具體指標(biāo)設(shè)計(jì)見表4：
基于平衡計(jì)分卡的公共教育績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系框架中四個(gè)層面的關(guān)系、性質(zhì)及其在整個(gè)體系中的地位是不同的。公眾是指標(biāo)體系的核心；成本是財(cái)務(wù)性質(zhì)的指標(biāo)，是衡量公共教育資金使用效率、公共教育活動(dòng)績(jī)效水平最基本的指標(biāo)。這兩類指標(biāo)都屬于外部指標(biāo)，它們應(yīng)與公共教育部門使命與發(fā)展戰(zhàn)略這一中心連在一起。公共教育管理內(nèi)部流程是從組織管理內(nèi)部運(yùn)行的角度來評(píng)估公共教育績(jī)效，屬內(nèi)部指標(biāo)。學(xué)習(xí)與成長指標(biāo)是從組織自身學(xué)習(xí)、變革與發(fā)展等潛在的因素出發(fā)，預(yù)測(cè)公共教育績(jī)效水平的一種發(fā)展指標(biāo)。該指標(biāo)體系構(gòu)建了一個(gè)客觀的、可量化的公共教育績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)衡量體系，可作為公共教育部門審計(jì)遠(yuǎn)景規(guī)劃與績(jī)效評(píng)價(jià)的參考。
